II SA/Po 551/23

Dnia 13 października 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2023 roku sprawy ze skargi D. C. na decyzję Dyrektora [...] Służby Więziennej w P. z dnia 7 listopada 2022 r., nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Dyrektor Aresztu Śledczego w Z. decyzją z 15 września 2022 r. nr [...] działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 902 - zwanej dalej u.d.i.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 735, z późn. zm. dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku D. C. kierowanego do Dyrektora Aresztu Śledczego w Z. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania numerów służbowych funkcjonariuszy SW w AŚ Z. , którzy w 2020 roku otrzymali nagrody z wyszczególnieniem Dyrekcji i Kierownictwa AŚ Z. odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Motywując decyzję organ wskazał, że wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2022r. (data wpływu do organu 30 czerwca 2022r.), skarżący zwrócił się o udostępnienie ww. informacji publicznej. W ocenie organu wniosek skarżącego dotyczy informacji publicznej przetworzonej, albowiem wytworzenie żądanej informacji związane jest ze znacznymi nakładami czasu i pracy polegającymi na wyodrębnieniu wnioskowanej informacji ze zbioru informacji, jakim dysponuje dział kadr. Związane jest to również z poniesieniem pewnych kosztów finansowych i osobowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami służby kadrowej. Powyższe wymaga podjęcia dodatkowych czynności przez pracowników działu kadr polegających na przeanalizowaniu wszystkich wydanych w 2021 r. innych form pisemnych - albowiem w takiej formie wydawane są informacje o przyznaniu nagrody. W roku 2021 wydano łącznie 911 takich form pisemnych. Z nich należy wybrać te, które dotyczą przyznania nagród następnie w systemie informatycznym odnaleźć dane personalne funkcjonariuszy, którym je przyznano i odszukać numer służbowy każdego z nich. Następnie na podstawie tych danych należy sporządzić zestawienie w formie określonej przez wnioskodawcę wyodrębniając jednocześnie funkcjonariuszy zajmujących funkcje kierownicze i dyrektorskie. Wymaga to zatem sięgnięcia do dokumentacji źródłowej, dokonania analiz i zestawień, które wymagają zaangażowania dodatkowych środków i osób, a efektem tych działań będzie informacja, której organ w chwili obecnej nie posiada. W związku z powyższym w dniu 13 lipca 2022 r. wezwano skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za przygotowaniem i udzieleniem żądanej informacji. Niniejsze wezwanie doręczono 21 lipca 2022r. Organ wskazał, że do dnia wydania decyzji skarżący nie udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie, dlatego zgodnie z zawartym pouczeniem w przypadku niewykazania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego wniosek został rozpatrzony negatywnie. Następnie D. C. odwołał się od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Dyrektor [...] Służby Więziennej w P. decyzją z 7 listopada 2022 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 u.d.i.p. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że prawidłowo zakwalifikowano wniosek skarżącego jako dotyczący informacji przetworzonej. W chwili złożenia wniosku informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała - warunkiem jej wytworzenia byłoby przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych - wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań danej komórki organizacyjnej. Udostępnienie skarżącemu żądanej informacji wymagałoby przeanalizowania wszystkich wydanych przez dział kadr w roku 2021 pism (łącznie 911), w celu wyłonienia tych informujących o przyznaniu funkcjonariuszom nagród. Po wyodrębnieniu tych pism i ich selekcji należałoby odnaleźć w systemie informatycznym dane funkcjonariuszy zajmujących stanowiska kierownicze i dyrektorskie, którym przyznano nagrodę i odszukać numer służbowy każdego z nich. Następnie na podstawie tych danych przygotowana byłaby dopiero informacja publiczna, co generowałoby konieczność podjęcia dodatkowych czynności angażujących do ich realizacji kilka osób, co nie pozostawałoby bez wpływu na normalny tok pracy komórki kadrowej. Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy dobitnie o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Zatem ocena charakteru wnioskowanej informacji dokonana przez organ I instancji jest prawidłowa i zgodna z prawem. Wobec ustalenia, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną, organ I instancji słusznie wezwał stronę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do jej uzyskania. Takie działanie ma swoje oparcie w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Skarżący nie wykazał, że uzyskanie żądanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. D. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu uznając decyzję Dyrektora [...] Służby Więziennej w P. za niezgodną z prawem, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie organowi do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej p.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora [...] Służby Więziennej w P. z dnia 7 listopada 2022 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Z. z dnia 15 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej przetworzonej. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Aresztu Śledczego w Z. jstosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy skarżącemu dostępu do informacji publicznej w zakresie: wskazania numerów służbowych funkcjonariuszy SW w AŚ Z.., którzy w 2020 roku otrzymali nagrody z wyszczególnieniem Dyrekcji i Kierownictwa AŚ Z. . D. C. żądanej informacji nie udzielono, gdyż uznano, że stanowi ona informację przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał, iż jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem Sądu poza sporem pozostaje, że informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych. Prawo do informacji publicznej obejmuje bowiem uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a więc również informacja o wewnętrznym funkcjonowaniu aresztu śledczego, w tym dotyczących środków wydatkowanych na personel (nagród, wynagrodzeń, dodatków itp). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Z powyższego wynika, że o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter, to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja niejako stworzona z już istniejących. Powstaje bowiem zupełnie nowa jakość, co dotyczy również zebrania wielu informacji prostych, ponieważ nakład pracy przy ich zebraniu powoduje, że wykracza to poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego, co z kolei powoduje, że stworzony zostaje nowy zbiór charakteryzujący się w istocie nowymi cechami nie istniejącymi w chwili złożenia wniosku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2019r., I OSK 1920/18 - dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zbiór ten jest przygotowywany specjalnie dla wnioskodawcy, w oparciu o wskazane przez niego kryteria. Stąd też wprowadzenie dodatkowego wymogu udostępnienia informacji przetworzonej spowodowane jest założeniem, że materiał przygotowany z nakładem dodatkowych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy, nie powinien służyć jedynie jego indywidualnym interesom, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącemu większej społeczności (por. wyrok NSA z 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1261/15 - dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, iż wadliwe jest bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na przykład na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., I OSK 1513/15, z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14 oraz z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11 dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12- dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu organy rozpoznające wniosek D. C. o udostępnienie mu informacji publicznej w sposób prawidłowy uznały, że żądana przez wnioskodawcę informacja ma charakter informacji przetworzonej. Organ wskazał, że przygotowanie informacji dla skarżącego objęłoby czynności takie jak wyszukiwanie, selekcję z 911 dokumentów i wytworzenie informacji zgodnej z żądaniem, przy dodatkowym zaangażowania personelu. Informacja w żądanej przez skarżącego formie i wersji nie istnieje, trzeba ją specjalnie przygotować i wymaga to dużego nakładu pracy pracowników organu. Wobec tego przygotowanie informacji wymagałoby od organu użycia dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, przy znacznym zaangażowaniu pracowników organu, co w ocenie Sądu świadczy o tym, iż mamy do czynienia informacją publiczną przetworzoną. W konsekwencji, organ I instancji zasadnie, na mocy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie informacji, o którą wnosił, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zasadniczo bowiem prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt: I OSK 658/16). Zgodne z aprobowanym przez Sąd orzekający poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych: "warunkiem spełnienia przesłanki art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest nie tylko szczególna istotność problemu, którego dotyczy żądana informacja, ale również występująca po stronie osoby wnioskodawcy możliwość rzeczywistego i efektywnego użycia uzyskanej informacji do działań dotyczących szczególnie istotnych interesów publicznych" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 432/16), zaś "interes publiczny wiązać się musi z działaniem mającym cechy skuteczności tj. takim, które polega na realnym oddziaływaniu na funkcjonowanie instytucji publicznych" (WSA w Warszawie z dnia 11 styczna 2017 r. sygn. II SA/Wa 1677/16). Podobnie też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 lutego 2017r. sygn. I OSK 1068/15 wyraził stanowisko zgodnie z którym: "zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, które przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Brak wskazania przez wnioskodawcę, w czym upatruje on szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej istotnie ogranicza możliwość poczynienia przez podmiot zobowiązany stosownych ustaleń i w konsekwencji uwzględnienia wniosku". Podkreślić należy, że skarżący wezwany do wykazania, iż uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pomimo pouczenia, nie podjął się jednak wyjaśnienia podstaw swojego wniosku. Nie udzielił na wezwanie żadnej odpowiedzi. Organ natomiast, nie znajdując podstaw do uznania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, odmówił jej udzielenia. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, nie ma również podstaw aby przyjąć, że żądana informacja mogła wypełniać przesłanki jej udostępnienia wymienione w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Reasumując, skoro organ I instancji prawidłowo uznał, że objęte pkt 1 wniosku D. C. informacje stanowią informacje przetworzone, to zasadnie odmówił ich udzielenia z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę - po uprzednim wezwaniu - że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W konsekwencji, organ II instancji słusznie orzekł o utrzymaniu tego rozstrzygnięcia w mocy. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając w oparciu o treść przepisu art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.