II SA/Po 550/26

Dnia 10 września 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 września 2026 roku sprawy ze sprzeciwu P. K., T. K., B. L., P. L., M. K. od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2026 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania w następujący sposób: - solidarnie na rzecz P. K. i T. K. kwotę 260 zł (słownie: dwieście sześćdziesiąt złotych), - solidarnie na rzecz B. L. i P. L. kwotę 260 zł (słownie: dwieście sześćdziesiąt złotych), - na rzecz M. K. kwotę 260 zł (słownie: dwieście sześćdziesiąt złotych).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 28 maja 2026 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej k.p.a. – po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesienia zażalenia przez G. R. (wnioskodawczynię występującą o ustalenie warunków zabudowy) na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia 16 grudnia 2024 r. znak [...], wydane w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy – uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowienie Kolegium zostało wydane w następującym stanie sprawy. Burmistrz Miasta i Gminy [...] postanowieniem z dnia 16 grudnia 2024 r., wydanym na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130) - dalej również: u.p.z.p., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia na wniosek G. R. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego wolnostojącego na nieruchomości składającej się z działek oznaczonych nr ewid. [...] i [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...], toczące się pod sygnaturą [...] – w związku z podjęciem uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 27 marca 2024 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi [...], w rejonie ulic: [...], gmina [...]. Burmistrz stwierdził, że objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nieruchomość dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego Rada Miasta i Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] z dnia 27 marca 2024 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Wyjaśnił, że przesłanką do podjęcia przywołanej uchwały nr [...] jest określenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ujednolicenie i aktualizacja postanowień obowiązującego na przedmiotowym terenie prawa miejscowego, w tym ograniczenie intensywności zabudowy; procedura przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu jest na zawansowanym etapie; obecnie zebrano wnioski od osób fizycznych i dokonano wyboru wykonawcy, ponadto zbierane są wnioski od instytucji określonych art. 17 u.p.z.p. Organ I instancji wskazał na sekwencję dalszych działań w postępowaniu planistycznym i spodziewany czas uchwalenia planu miejscowego (w maju 2025 r.). Jednocześnie wyjaśnił, że dla przedmiotowego obszaru została podjęta uchwała nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 27 listopada 2024 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], w której teren objęty przedmiotowymi działkami został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zauważył, że ze względu na złożone w toku procedury planistycznej wnioski aktualnie nie można określić przeznaczenia przedmiotowej działki – i zakłada się, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku handlowego może być sprzeczne z założeniami projektowymi [planu miejscowego – uw. wł. Sądu]. Organ dodał, że w dniu 22 listopada 2024 r. wpłynęło "Stanowisko uczestników postępowania", w którym strony postępowania wyraziły sprzeciw w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego wolnostojącego na działkach nr [...] i [...]. Na koniec Burmistrz stwierdził, że zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. zawieszenie nie może trwać dłużej niż 18 miesięcy od dnia złożenia kompletnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy (w niniejszym przypadku nie dłużej niż do dnia 30 kwietnia 2026 r.). W zażaleniu z dnia 27 grudnia 2024 r. wnioskodawczyni wystąpiła o uchylenie zaskarżonego postanowienie Burmistrza, podnosząc merytoryczną argumentację, która miałaby przemawiać za tym, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Motywując swoje rozstrzygnięcie, Kolegium w postanowieniu z dnia 28 maja 2026 r. stwierdziło, że organ I instancji w uzasadnieniu z zaskarżonego postanowienia podał, że w związku z podjęciem przez Radę Miejską w [...] uchwały nr [...] z dnia 27 marca 2024 r. dotyczącej przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi [...] w rejonie ulic [...], gm. [...], "postanowiono skorzystać z możliwości zawieszenia postępowania na okres 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku". Organ II instancji przywołał treść art. 62 ust. 1 u.p.z.p., wskazując, że celem powyższej regulacji jest skorelowanie procesów dotyczących zmiany sposobu zagospodarowania terenu w danej gminie, w szczególności procesów planistycznych i wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a zawieszenie postępowania ma charakter fakultatywny. Organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie upłynął już okres zawieszenia postępowania, jak również podniosło, że "w aktach sprawy nie ma także informacji potwierdzającej uchwalenie miejscowego planu". Dodatkowo wskazał na to, że "zaskarżone postanowienie nie precyzuje w swojej komparycji okresu zawieszenie postępowania, które to postępowanie może zostać zgodnie z art. 62 ust. 1 ww. ustawy zawieszone maksymalnie na okres 18 miesięcy". Powołując się na treść art. 77 § 1 k.p.a., Kolegium stwierdziło, że z powyższych względów "postanowiło uchylić decyzję I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania[,] a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Organ dodał, że "[k]onieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji takiego nie przeprowadził albo uczynił to w sposób wadliwy do tego stopnia, że uchybienia lub braki nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy". W jednym piśmie procesowym sprzeciw od powyższego postanowienia kasatoryjnego Kolegium z dnia 28 maja 2026 r. wnieśli P. K. i T. K., B. L. i P. L. oraz M. K. (dalej również: wnoszący sprzeciw; skarżący) – wszyscy reprezentowani przez tego samego pełnomocnika (radcę prawnego). Pełnomocnik stron wnoszących sprzeciw, zaskarżając przedmiotowe postanowienie w całości, zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo niewykazania przesłanek uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu, a w szczególności brak wskazania, jakiego naruszenia przepisów postępowania dopuścił się organ I instancji oraz jakie okoliczności wymagają wyjaśnienia przez organ I instancji; 2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, przejawiające się w przyjęciu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został uchwalony, podczas gdy uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 28 stycznia 2026 r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej również: plan miejscowy), obejmujący działki ewidencyjne nr [...] i [...] będące przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z którym to planem miejscowym obszar ten został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, a zatem planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z przyjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że organ odwoławczy nie wskazał żadnych konkretnych ustaleń faktycznych, które wymagałyby ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji. Nie wskazał również żadnych dowodów, które miałyby zostać przeprowadzone, ani okoliczności, które wymagają badania, co uzasadniałoby przeprowadzenie ponownego postępowania przez organ I instancji. Tym samym organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 zd. drugie k.p.a., bowiem przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, nie wskazał, jakie okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nadto nie wykazano, aby organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przytoczono treść art. 77 § 1 k.p.a., jednakże nie wyjaśniono, w jaki sposób organ I instancji miał naruszyć obowiązki wynikające ze wskazanego przepisu. Następnie pełnomocnik podniósł, że organ II instancji wprawdzie wskazał na to, że w sprawie upłynął termin zawieszenia postępowania, jednak okoliczność ta zaistniała po wydaniu postanowienia przez organ I instancji, który nie miał wpływu na to, że zażalenie na postanowienie wydane w grudniu 2024 r. zostanie rozpoznane dopiero w maju 2026 r. Okoliczność ta nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, bowiem nie oznacza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Według pełnomocnika, nawet jeśli organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów, nie określając w komparycji postanowienia terminu zawieszenia, to błąd ten mógł zostać naprawiony w ramach postępowania przed organem II instancji. Nie zmienia to faktu, że samo zawieszenie postępowania było prawidłowe, zaś z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, że wolą organu było zawieszenie postępowania na okres 18 miesięcy, tj. najdłuższy możliwy okres. Ponadto pełnomocnik stwierdził, że błędne jest stanowisko organu II instancji co do kwestii dotyczących planu miejscowego. Podkreślił, że postępowanie przed organem odwoławczym ma charakter merytoryczny i polega ono na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, z czym wiąże się obowiązek organu II instancji do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Kolegium zaniechało w tej sprawie dokładnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, ograniczając się do stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w aktach sprawy nie ma informacji potwierdzającej uchwalenie planu miejscowego. Wynika z tego, że organ II instancji nie podjął własnych działań zmierzających do wyjaśnienia tych okoliczności, tymczasem cztery miesiące przed wydaniem zaskarżonego postanowienia został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który obejmuje działki nr [...] i [...] w obrębie [...], gm. [...] (uchwała nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 28 stycznia 2026 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi [...], w rejonie ulic: [...], gmina [...]). Pełnomocnik stwierdził też, że działki objęte wniosku o ustalenie warunków zabudowy znajdują się na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, a zatem planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z planem miejscowym. Dodał, że z raportu podsumowującego przebieg konsultacji społecznych projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że początkowo w projekcie planu działki te przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą lub zabudowę usługową (MNW-U), jednakże z uwagi na liczne protesty mieszkańców przeznaczenie zmieniono na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą (MNW). Według pełnomocnika, przywołane okoliczności świadczą o tym, że Kolegium nie wykazało spełnienia przesłanek uprawniających do wydania postanowienia kasatoryjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie postanowienia organu II instancji sprowadza się do przytoczenia treści przepisu i sposobu jego rozumienia, jednakże w żaden sposób nie wskazuje okoliczności świadczących o zasadności zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie. Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach, pełnomocnik skarżących wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, 2) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Nadto, pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów dołączonych do sprzeciwu: a) uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 28 stycznia 2026 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi [...], w rejonie ulic: [...], gmina [...]; b) raportu podsumowującego przebieg konsultacji społecznych projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi [...], w rejonie ulic: [...], Gmina [...] – wszystko to na okoliczność: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki nr [...] i [...], przeznaczenia tych obszarów w planie miejscowym, sprzeczności planowanej inwestycji z planem miejscowym, zmiany przeznaczenia tych działek z uwagi na protesty mieszkańców w porównaniu z projektem planu miejscowego. Przekazując sprzeciw, organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli sądowej było w niniejszej sprawie zaskarżone w drodze sprzeciwu (sprzeciwów wniesionych w jednym piśmie procesowym sporządzonym przez pełnomocnika wszystkich stron wnoszących sprzeciw) przez P. K. i T. K., B. L. i P. L. oraz M. K. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2026 r., wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. W postanowieniu tym organ odwoławczy uchylił w całości postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 16 grudnia 2024 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego znak [...] – i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z kolei zawieszone z urzędu przez Burmistrza postępowanie dotyczy ustalenia na wniosek G. R. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego wolnostojącego na nieruchomości składającej się z działek nr ewid. [...] i [...], obręb [...], gmina [...]. Zawieszenie nastąpiło na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. – w związku z podjęciem uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 27 marca 2024 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi [...], w rejonie ulic: [...], gmina [...]. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 64f ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od postanowienia". Przepisy art. 64b-64e stosuje się odpowiednio. Z kolei w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Jak zaś stanowi art. 64d p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (§ 1); sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (§ 2). Natomiast według art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowi zaś, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna w sprawie ze sprzeciwu na rozstrzygnięcie kasatoryjne zasadniczo ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia aktu (decyzji, postanowienia) wydanego w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (patrz: art. 64e p.p.s.a.). Trzeba również podkreślić, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie bowiem z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej (odpowiednio – postanowienia) pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji [tu: postanowienia] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (patrz np. wyroki NSA z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt GSK 1170/20 i 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1387/24, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywołane wyżej przepisy art. 64b § 3, art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji (postanowienia) i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest zatem władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt GSK 1170/20, dostępny jw.). Sąd ma ocenić wyłącznie, czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. procesowe podstawy do wydania orzeczenia kasatoryjnego przez organ odwoławczy, tj. czy postępowanie przed organem pierwszej instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. np. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 882/23, dostępny jw.). Ponadto warto dodać, że według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie – ewentualnie zaś pominiętych – w aktach tejże sprawy (por. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.). Z tej przyczyny Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę, na podstawie akt niniejszej sprawy (w tym skargi i dołączonych do niej załączników), bez odrębnego przeprowadzenia na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniającego dowodu z dokumentów przedstawionych Sądowi przez pełnomocnika wnoszących sprzeciw. Zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Poza tym, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w postanowieniu, o którym mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego postanowieniem organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (patrz np. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt III FSK 3867/21, dostępny jw.). Co do zasady, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w przeprowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy [tu: rozstrzygnięcia procesowego w zakresie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy], ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisami art. 12, art. 15 i art. 136 k.p.a. Pierwszy z nich formułuje zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), a drugi zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), z kolei w ostatnim zakreślono granice uzupełniającego postępowania dowodowego na etapie odwoławczym (art. 136 k.p.a.). W kontrolowanej sprawie Sąd stwierdził, że sprzeciw jest zasadny, bowiem kwestionowane postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, tj. przed wszystkim art. 138 § 2 w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji ziściły się warunki do zastosowania przepisu art. 151a § 1 w zw. z art. 64e p.p.s.a. W realiach rozpoznawanej sprawy organ II instancji nie wykazał, że wystąpiły podstawy do zastosowania takiego rozstrzygnięcia, jakie zostało wydane w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 538 ze zm.), znajdujący zastosowanie w sprawie zawieszenia przedmiotowego postępowania, stanowi, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas niedłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Zdaniem Sądu, wskazane przez organ II instancji przyczyny wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego dotyczącego zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w związku z podjęciem uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 27 marca 2024 r. nie znajdują uzasadnienia w treści art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. Fakt podjęcia przez Radę Miejską w [...] uchwały nr [...] z dnia 27 marca 2024 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi [...], w rejonie ulic: [...], gmina [...] nie stanowi okoliczności spornej. Podobnie nie budzi wątpliwości organu odwoławczego to, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego dotyczy terenu obejmującego m.in. działki nr [...] i [...] położone w obrębie [...], dla których wystąpiono o ustalenie warunków zabudowy w sprawie znak [...] Przy tym, sam organ odwoławczy zauważył, że według organu I instancji to w związku z podjęciem tej uchwały "postanowiono skorzystać z możliwości zawieszenia postępowania na okres 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku". Ściśle rzecz ujmując, Burmistrz stwierdził, że "zawieszenie nie może trwać dłużej niż 18 miesięcy od dnia złożenia kompletnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy (w niniejszym przypadku nie dłużej niż do dnia 30 kwietnia 2026 r.)". Z powyższego wynika, że ani organ I instancji, ani też organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do tego, na jaki okres zawieszono postępowanie administracyjne w sprawie warunków zabudowy. Dla oceny prawidłowości postanowienia organu I instancji (dopuszczalności zawieszenia postępowania administracyjnego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) nie ma znaczenia, że w przedmiotowej sprawie upłynął już wyżej wskazany, maksymalny okres zawieszenia postępowania. Jest to okoliczność następcza wobec podjęcia przez Burmistrza w określonej dacie rozstrzygnięcia w sprawie zawieszenia postępowania i nie może być kryterium oceny zaskarżonego postanowienia. Tym bardziej, że organ I instancji zasadniczo nie ma wpływu na czas trwania postępowania odwoławczego. W tym też kontekście dodatkowe spostrzeżenie Kolegium, że "zaskarżone postanowienie nie precyzuje w swojej komparycji okresu zawieszenie postępowania, które to postępowanie może zostać zgodnie z art. 62 ust. 1 ww. ustawy zawieszone maksymalnie na okres 18 miesięcy" nie wskazuje na to, czy jest to wada istotna zaskarżonego postanowienia organu I instancji, ani tym bardziej nie wyjaśnia, dlaczego niemożliwe byłoby naprawienie ewentualnych wad zaskarżonego postanowienia (jego osnowy) przez organ odwoławczy w drodze wydania postanowienia reformacyjnego. Z kolei podnoszony przez Kolegium fakt, że "w aktach sprawy nie ma także informacji potwierdzającej uchwalenie miejscowego planu" ma przede wszystkim związek z działaniem samego organu odwoławczego, który nie podjął żadnych działań wyjaśniających w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji nie zwrócił się bowiem do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o przedstawienie odpowiednich wyjaśnień ani nie sprawdził samodzielnie w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (dostępnym pod adresem: [...]) lub w Biuletynie Informacji Publicznej, czy w okresie zawieszenia postępowania uchwalono plan miejscowy (w terminie 18 miesięcy od złożenia wniosku), którego dotyczy wcześniejsza uchwały intencyjna Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 27 marca 2024 r. nr [...] Jak natomiast wynika z treści wojewódzkiego publikatora urzędowego – oraz dołączonego do skargi wydruku z tego dziennika urzędowego – w dniu 23 lutego 2026 r. została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] ogłoszona pod poz. [...] uchwała nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 28 stycznia 2026 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi [...], w rejonie ulic: [...], gmina [...]. W takich też warunkach Sąd zgodził się z argumentacją sprzeciwu i znalazł dostatecznie umotywowane podstawy do zakwestionowania stanowiska Kolegium, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ I instancji "naruszenia przepisów postępowania[,] a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Kolegium wprawdzie formalnie powołało się na treść art. 77 § 1 k.p.a., jednakże w istocie nie wykazało, że stwierdzone po stronie organu I instancji "uchybienia lub braki nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy". Wskazane przez organ II instancji okoliczności faktyczne i prawne nie mogły zatem stanowić przeszkody dla merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii procesowej w drugiej instancji. Organ odwoławczy powinien samodzielnie zweryfikować okoliczności sprawy istotne dla jej załatwienia, dotyczące wskazanych w postanowieniu zagadnień procesowych. Wobec tego wydanie postanowienia kasatoryjnego w tejże sprawie narusza art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Zostały zatem spełnione przesłanki do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 64e i art. 64f p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie wyżej powołanych przepisów orzekł, jak w pkt I sentencji, uchylając zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt II wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 w zw. z art. 64b § 1 w zw. z art. 64f p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2026 r., poz. 118). Sąd uwzględnił wynik i charakter sprawy, żądanie skarżących i poniesione przez nich opłaty sądowe oraz fakt zastępstwa procesowego. Łączna kwota zwrotu kosztów postępowania, przypadająca na rzecz wnoszących sprzeciw odpowiednio do charakteru ich współuczestnictwa w sprawie, wyniosła po 260 zł (w tym 100 zł z tytułu uiszczonego wpisu), tj. solidarnie na rzecz P. K. i T. K., solidarnie na rzecz B. L. i P. L. i odrębnie na rzecz M. K.. Sąd finalnie zasądził na rzecz wnoszących sprzeciw zwrot kosztów zastępstwa procesowego po 160 zł (łącznie 480 zł, co dopowiada stawce wynagrodzenia wskazanej w wyżej przywołanym przepisie rozporządzenia).