II SA/Po 544/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wglądu w akta sprawy oddala skargę.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone przez T. K. postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2019 r. znak [...] wydane w przedmiocie odmowy wglądu w akta sprawy. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. K. F. N. M. Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji), na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 [aktualnie: ] ze zm. – dalej: k.p.a.) odmówił T. K. "wglądu w akta sprawy dotyczące (...) I. B.". W motywach swojego rozstrzygnięcia Prezydent Miasta stwierdził, że [...] września 2019 r. T. K. (dalej: skarżący; strona) wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. F. N. M. (dalej: ośrodek; MOPR w P.) o umożliwienie wglądu do akt dotyczących I. B., która jest stroną postępowania prowadzonego przez tamtejszy ośrodek. Organ I instancji wyjaśnił, że I. B. była reprezentowana przez T. K. na podstawie pełnomocnictwa z [...] lutego 2017 r., jednak [...] sierpnia 2019 r. do MOPR w P. wpłynęło pismo stanowiące wypowiedzenie T. K. przedmiotowego pełnomocnictwa przez I. B., z dniem [...] sierpnia 2019 r., w całkowitym zakresie. W rozważaniach prawnych organ I instancji stwierdził, że tylko strona (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) może korzystać osobiście lub poprzez pełnomocnika z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. Zarazem Prezydent Miasta podniósł, że skoro prawo wglądu do akt służy wyłącznie stronie, to brak jest podstaw do przyjęcia, że każdy obywatel może żądać od organu udostępnienia akt sprawy, będących w jego posiadaniu. W takich warunkach organ uznał brak podstaw do umożliwienia T. K. przeglądania akt sprawy I. B.. W zażaleniu na to postanowienie, uzupełnionym w toku postępowania, T. K. stwierdził, ze jest nieprzerwanie pełnomocnikiem I. B., gdyż pełnomocnictwo z dnia [...] lutego 2019 r. nie zostało wypowiedziane. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący przedłożył pismo I. B. z dnia [...] września 2019 r. złożone do Sądu Rejonowego [...] w P., które świadczyć miało o uchyleniu się przez nią od oświadczenia woli o wypowiedzeniu pełnomocnictwa. W motywach postanowienia z dnia [...] lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) przywołało brzmienie przepisów art. 28, art. 73 § 1 i 2 oraz art. 74 § 2 k.p.a., a także wskazało na następujące okoliczności: - wypowiedzenie T. K. przez I. B. pełnomocnictwa z dniem [...] sierpnia 2019 r. (wpływ do ośrodka [...] sierpnia 2019 r.) o następującej treści: "Z dniem [...] sierpnia 2019 r. wypowiadam pełnomocnictwo Panu T. K. w całkowitym zakresie. Podobne wypowiedzenie złożyłam również na rozprawie w Sądzie Rejonowym dn. 12.08.19 r. w obecności sędziego oraz świadków", - protokół rozmowy z I. B. z dnia [...] września 2019 r. przeprowadzonej w miejscu jej zamieszkania, w którym I. B. nie podtrzymała żadnego wniosku złożonego w jej imieniu przez T. K. i oświadczyła, że nie posiada żadnego pełnomocnika. W świetle przywołanych uregulowań prawnych oraz stanu faktycznego sprawy Kolegium uznało, że zasadnie organ I instancji odmówił T. K. wglądu w akta sprawy I. B., gdyż na dzień [...] września 2019 r. nie był on już pełnomocnikiem I. B. i tym samym nie miał prawa wglądu w jej akta. Odnosząc się do przedłożonego przez T. K. pisma I. B. z dnia [...] września 2019 r. złożonego w Sądzie Rejonowym [...] w P., które jego zdaniem miało świadczyć o uchyleniu się jego mocodawczyni od skutków wypowiedzenia pełnomocnictwa, organ odwoławczy stwierdził, że pismo to zostało skierowane do sądu i nie może rozstrzygać o umocowaniu w sprawach dotyczących pomocy społecznej. Organ II instancji podkreślił, że I. B. wypowiedziała T. K. pełnomocnictwo, co jednoznacznie wynika z akt sprawy. W odpowiedzi na zarzut niedoręczenia korespondencji – najprawdopodobniej postanowienia z dnia [...] listopada 2019 r. – organ odwoławczy wyjaśnił, że dotyczy postanowienia, w którym zawiadomiono skarżącego o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Dodał, że o doręczeniu tej korespondencji w dniu [...] listopada 2019 r. świadczy jednak wydruk z elektronicznego systemu operatora pocztowego ("śledzenie przesyłek") oraz to, że korespondencja nie wróciła do nadawcy. W skardze na postanowienie Kolegium T. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również o ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Ponadto domagał się wyłączenia od rozpoznania sprawy wszystkich sędziów dotychczas prowadzących jego sprawy w tutejszym Sądzie. Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 544/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił wniosek o wyłącznie wszystkich sędziów (asesorów) od orzekania w przedmiotowej sprawie. Wyznaczony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2021 r., uzupełniając stanowisko strony, zaskarżył w całości postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2020 r. i wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2019 r. W piśmie tym pełnomocnik zarzucił istotne naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126, art. 32, art. 73 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. W ramach tych zarzutów pełnomocnik wskazał m.in. na: - niepełne przedstawienie stanu sprawy, z pominięciem odniesienia się do wszystkich twierdzeń i zarzutów podniesionych w zażaleniu z dnia [...] października 2019 r.; - błędne uznanie, że [...] września 2019 r. I. B. nie mogła działać przez T. K. jako swojego pełnomocnika, podczas gdy do akt sprawy administracyjnej załączone zostało prawidłowe pełnomocnictwo, które nie zostało odwołane, ponieważ I. B. skutecznie uchyliła się od skutków złożonego oświadczenia o odwołaniu pełnomocnictwa, stąd też T. K. w dacie [...] września 2019 r. wykazał swoje umocowanie do działania przed organem administracyjnym, w tym umocowanie do przeglądania akt sprawy I. B.; - nieuznanie istnienia interesu prawnego T. K. do zapoznania się ze zgromadzonymi przez organ I instancji dokumentami dotyczącymi sfery praw i obowiązków T. K. zarówno jako pełnomocnika, ale również jako strony umowy stałego zlecenia prowadzenia spraw I. B. (umowa nie została nigdy wypowiedziana); - istotne naruszenie przepisów prawa poprzez przyjęcie, że: 1) odręcznie napisane oświadczenie I. B. z dnia [...] września 2019 r. nie doprowadziło do skutecznego uchylenia się przez I. B. od skutków prawnych oświadczenia o odwołaniu pełnomocnictwa T. K., tym samym wadliwe przyjęcie przez oba organy, że T. K. nie był skutecznie umocowany przez I. B. do działania przed organem I instancji, 2) okazane przez T. K. organowi I instancji w dniu [...] września 2019 r. oświadczenie I. B. z dnia [...] września 2019 r. nie było skuteczne wobec organu I instancji od chwili okazania tego dokumentu temu organowi ze względu na powoływaną przez obydwa organy okoliczność, że oświadczenie z dnia [...] września 2019 r. zostało złożone przez I. B. w dokumencie niezawierającym danych organu I instancji, lecz w dokumencie zawierającym dane adresowe Sądu. W uzasadnieniu pełnomocnik przedstawił argumentację, która miała przemawiać za słusznością podniesionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym i rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu było postanowienie Kolegium z dnia [...] lutego 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2019 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczyło odmowy udostępnienia T. K. akt sprawy administracyjnej I. B.. Podstawę prawną powyższych rozstrzygnięć procesowych stanowiły przepisy art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej w każdym stadium postępowania obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Żądania strony określone w tym przepisie składają się na prawo strony wglądu do akt, szerzej – prawo strony do udostępnienia jej akt sprawy. Strona może korzystać z przewidzianych w art. 73 k.p.a. uprawnień albo osobiście, albo przez pełnomocnika. Akta powinny być udostępniane stronie w siedzibie urzędu organu prowadzącego postępowanie albo organu działającego w trybie pomocy prawnej (art. 52 k.p.a.) w obecności pracownika organu (por. np. stanowisko zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2001 r. sygn. akt II SA 1936/2001 i 14 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 20/07 – dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie – o czym też stanowi art. 74 § 2 k.p.a. Innymi słowy, żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt z art. 74 § 2 k.p.a. (tak NSA w postanowieniu z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1676/10, dostępnym jw.). Z treści art. 73 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Strona zaś może co do zasady działać osobiście albo poprzez pełnomocnika, jak stanowi art. 32 k.p.a. W niniejszej sprawie T. K. przedstawił ośrodkowi pomocowemu [...] lutego 2017 r. pełnomocnictwo z dnia [...] lutego 2017 r. do reprezentowania I. B. wraz ze zleceniem prowadzenia spraw m.in. z zakresu pomocy społecznej. Niemniej jednak w dniu [...] sierpnia 2019 r. wpłynęło do organu pismo I. B. z dnia [...] sierpnia 2019 r. stanowiące wypowiedzenie, w całkowitym zakresie, pełnomocnictwa udzielonego T. K.. W takich warunkach T. K., który nie legitymował się w dacie złożenia wniosku o udostępnienie akt sprawy (o wgląd w akta) I. B., tj. w dniu [...] września 2019 r., nie mógł skutecznie zrealizować tego uprawnienia w imieniu strony postępowania. Co więcej, w aktach administracyjnych znajdują się podpisane osobiście przez I. B. oświadczenia zawarte w następujących protokołach: w protokole z dnia [...] sierpnia 2019 r. I. B. potwierdziła, że wypowiedziała pełnomocnictwo pełnomocnikowi; w protokole z dnia [...] września 2019 r. I. B. oświadczyła, że nie posiada żadnego pełnomocnika i nie ma potrzeby, by ktokolwiek ją reprezentował, wobec czego podtrzymuje w dalszym ciągu wypowiedzenie pełnomocnictwa T. K.; w kolejnym protokole z dnia [...] września 2019 r. I. B. oświadczyła, że nie podtrzymuje żadnego wniosku złożonego rzekomo w jej imieniu przez T. K. w dniu [...] września 2019 r. Okoliczności te zostały przedstawione przez organ I instancji również organowi odwoławczemu, w piśmie przewodnim z dnia [...] października 2019 r. znak [...], przy przekazaniu zażalenia T. K. z dnia [...] października 2019 r. na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] września 2019 r. Znalazły też finalnie swoje odpowiednie odzwierciedlenie w treści uzasadnienia postanowienia Kolegium z dnia [...] lutego 2020 r. Organ odwoławczy ustalił zatem wszystkie doniosłe prawnie (istotne) okoliczności faktyczne sprawy i odniósł się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Tutejszy Sąd w całości podziela stanowisko Kolegium co do tego, że miało miejsce wypowiedzenie T. K. przez I. B. pełnomocnictwa z dniem [...] sierpnia 2019 r., a stan taki trwał w dniu [...] września 2019 r., kiedy to T. K. zgłosił w siedzibie organu I instancji żądanie udostępnienia akt I. B.. Świadczą o tym twierdzenia I. B. podane do protokołu [...] sierpnia 2019 r. i [...] września 2019 r. Przedłożone przez T. K. pismo I. B. z dnia [...] września 2019 r., które jego zdaniem miało świadczyć o uchyleniu się przez jego mocodawczynię od skutków wypowiedzenia pełnomocnictwa, zostało złożone w Sądzie Rejonowym [...] w P., który jest jego adresatem. P. to nie wywiera skutków prawnych w postępowaniu administracyjnym, gdyż dotyczy oświadczenia uczynionego przed sądem w konkretnej sprawie cywilnej. Treść tego dokumentu wprost wskazuje, że dotyczy skutków prawnych oświadczenia woli złożonego w czasie konkretnej czynności sądowej, tj. w czasie przesłuchania na rozprawie przed sądem cywilnym. W odniesieniu do pisma I. B. z dnia [...] sierpnia 2019 r. wniesionego do Prezydenta Miasta P. w dniu [...] sierpnia 2019 r. należy uznać je za zawiadomienie organu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa procesowego. Pełnomocnictwo bowiem niewątpliwie może być odwołane (wypowiedziane). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na istnienie, wynikającego z art. 33 § 3 k.p.a., obowiązku zawiadomienia organu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa. Natomiast w Kodeksie postępowania cywilnego taki obowiązek został przewidziany wprost. Przepis art. 94 § 1 tej ostatniej ustawy stanowi, że wypowiedzenie pełnomocnictwa procesowego przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do sądu z chwilą zawiadomienia go o tym. W stosunku zaś do przeciwnika i innych uczestników – z chwilą doręczenia im tego zawiadomienia przez sąd. Wypowiedzenie pełnomocnictwa uzyskuje skutek prawny wobec organu dopiero z momentem zawiadomienia go o tym (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1199/07 i 15 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1607/10 – dostępne jw.; patrz: stanowisko doktryny – P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 33). Kwestie ułożenia wzajemnych stosunków pomiędzy mocodawcą (tu: I. B.) a jej pełnomocnikiem (tu: skarżącym T. K.) nie mają w takiej sytuacji znaczenia. W szczególności bez wpływu na rozstrzygnięcie formalne, w przedmiocie dostępu do akt sprawy, pozostaje ewentualny spór tych podmiotów co do skuteczności oświadczenia woli o wypowiedzeniu pełnomocnictwa (dotarcia do adresata). Podobnie też bez znaczenia są kwestie istnienia bądź nieistnienia pomiędzy tymi podmiotami stosunku zlecenia prowadzenia określonych spraw. T. K. jako strona stosunku prawnego, zlecenia prowadzenia określonych spraw, łączącego go z I. B. nie uzyskał statusu strony postępowania (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w przedmiocie udzielenia tej ostatniej określonych świadczeń z pomocy społecznej. Nie występował on bowiem w sprawie administracyjnej obok I. B., lecz działał w jej imieniu jako pełnomocnik. Przedmiotem takiej sprawy nie jest ukształtowanie sytuacji prawnej T. K. i rozstrzygnięcie o jego konkretnych prawach i obowiązkach, wynikających z prawa materialnego (przepisów z zakresu pomocy społecznej). Należy podkreślić, że skoro pełnomocnictwo może być w każdej chwili odwołane (wypowiedziane), co uzyskuje skutek prawny wobec organu z momentem zawiadomienia go o tym, to od chwili powzięcia wiadomości o wypowiedzeniu pełnomocnictwa przez mocodawcę lub wygaśnięciu obowiązku działania pełnomocnika, który był stroną wypowiadającą, organ ma obowiązek traktowania strony jako działającej bez pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 963/14, dostępny jw.). Wobec tego zasadne było przyjęcie przez organy administracyjne, że T. K. nie był w dniu [...] września 2019 r. pełnomocnikiem I. B. działającym przed organem I instancji i dlatego nie mógł uzyskać dostępu do akt administracyjnych jej dotyczących. W konsekwencji, zasadne było wydanie na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. postanowienia o odmowie wglądu w akta sprawy I. B.. W takiej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do przypisania organom administracyjnym naruszenia przepisów powołanych przez pełnomocnika strony skarżącej, a w szczególności w stosunku do zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium. Organ odwoławczy nie naruszył przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia odniósł się do wszystkich kwestii niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Pominął zaś te, które takiego znaczenia nie miały. W związku z tym, nie było potrzeby szczegółowego odniesienia się do wszystkich twierdzeń i kwestii podnoszonych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W szczególności do tych, które miały charakter spekulatywny i odnosiły się do domniemanych nieprawidłowości w postępowaniu pracowników MOPR w P.. Tym samym nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. Sąd nie znalazł podstaw do przypisania organowi naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). W sprawie nie doszło też do naruszenia przepisów art. 32, art. 73 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 51 ust. 3 Konstytucji. Organy nie zaprzeczyły podstawowej zasadzie, że strona postępowania może działać osobiście lub przez pełnomocnika. Podstawą rozstrzygnięcia było natomiast ustalenie, że T. K. [...] września 2019 r. nie był pełnomocnikiem I. B. w postępowaniu administracyjnym i nie wykazał swojego umocowania, gdyż wcześniej przedstawione pełnomocnictwo zostało wypowiedziane. Zasadnie też organy administracji nie uznały skuteczności oświadczenia I. B. z dnia [...] września 2019 r. w postępowaniu administracyjnym, co już został wcześniej omówione. Zgodnie z art. 51 ust. 3 Konstytucji każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych, a jego ograniczenie może nastąpić jedynie na podstawie ustawy. Z treści przywołanego przepisu wynika, że konstytucyjne prawo dostępu do akt nie ma charakteru absolutnego i może być ograniczone przez przepisy rangi ustawowej (patrz np. wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt II FSK 3974/17, dostępny jw.). Przepis art. 73 § 1 k.p.a. stanowi przykład ustawowego unormowania, limitującego prawo dostępu do akt w postępowaniu administracyjnym (krąg uprawnionych ustawa ogranicza do stron postępowania). T. K. nie wykazał, że jest obok I. B. stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Umowa dotycząca zlecenia prowadzenia określonych spraw I. B. nie spowodowała, że T. K. stał się stroną postępowania administracyjnego. Przyznanie lub odmowa udzielenia I. B. określonych form wsparcia z pomocy społecznej nie kształtuje sytuacji prawnej T. K. na gruncie materialnych przepisów prawa administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).