II SA/Po 543/20

Dnia 16 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2020 roku sprawy ze skargi G. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2019r., nr [...], orzekł o odmowie przyznania G. M. pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego, zasiłku celowego specjalnego i zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu na opłacenie energii elektrycznej w wys. [...] zł, gazu w wys. [...] zł, zakup 2 sztuk pościeli w wys. [...] zł, zwrotu na zakup leków w wys. [...] zł, zwrotu za opłatę turnusu rehabilitacyjnego i kosztów manipulacyjnych w łącznej wys. [...] zł oraz zwrotu za zakupione bilety kolejowe w łącznej wys. [...] zł. G. M. pismem opatrzonym datą [...] listopada 2019 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Postanowieniem z [...] marca 2020 r. o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 123 § 1 i art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019r. została wysłana na adres zamieszkania G. M. i nie została podjęta w terminie - zwrot do nadawcy [...] września 2019r. Na prośbę G. M. Prezydent Miasta [...] powtórnie wysłał na jej adres zamieszkania ww. decyzję, która została skutecznie doręczona w dniu [...] października 2019 r. Podaniem z dnia [...] listopada 2019r. (złożonym osobiście w filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] w dniu [...] listopada 2019r.) G. M. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Dalej organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z art. 129 § 1 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie ( § 2). Kolegium uznało, iż przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona I. Z. (winno być G. M. – uwaga Sądu) po raz drugi w dacie [...] października 2019r., tak więc termin do wniesienia odwołania przez stronę upływał w dniu [...] października 2019r. (winno być [...] listopada 2019 r – uwaga Sądu) Dalej zauważono, że artykuł 57 § 5 pkt 2 K.p.a przewiduje, że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora, wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Podanie G. M., będące odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019r. nr [...], zostało zgodnie z prezentatą urzędową złożone osobiście w siedzibie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Poznaniu Filia [...] w dacie [...] listopada 2019r., a więc 5 dni po terminie. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że odwołanie G. M. nie zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 129 § 1 K.p.a. W skardze na powyższe postanowienie G. M. podniosła, że decyzję organu I instancji doręczono jej [...] października 2019 r,. a odwołanie złożyła [...] listopada 2019 r., przesyłając je pocztą. Jednocześnie skarżąca wniosła o uwzględnienie jej wniosku i przyznanie pomocy finansowej, której jej odmówiono decyzją Prezydent Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019r. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325., dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", lub "SKO") z dnia [...] marca 2020 r. o nr [...], którym na mocy art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej K.p.a.) stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez skarżącą. Zgodne z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, iż organ odwoławczy przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania winien jest ustalić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu, organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia i winien wówczas w drodze postanowienia stwierdzić niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu stanowi naruszenie prawa, które należy zakwalifikować jako rażące zważywszy na to, że oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym aktu, który na podstawie art. 16 § 1 K.p.a. korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości. W celu dokonania wyżej wskazanych ustaleń, organ administracji w myśl przepisu art. 7 K.p.a., podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy nie wywiązał się z powyższych obowiązków - doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium przyjęło, iż decyzja organu I instancji została doręczona G. M. w dniu [...] października 2019 r. Organ uznał, przy tym, że pierwsza próba doręczenia tej decyzji w dniu [...] września 2019r. była nieskuteczna – przesyłka zawierająca decyzję wróciła do organu I instancji jako niedoręczona. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż Sąd, mając na uwadze treść art. 134 § 2 p.p.s.a. określający zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, przyjął za organem, iż pierwsza próba doręczenia decyzji organu I instancji nie wywołała skutków o których mowa w art. 44 K.p.a., tym bardziej, iż ze znajdującej się w aktach sprawy niedoręczonej przesyłki nie wynika jednoznacznie, czy doręczyciel wypełnił obowiązek wynikający z art. 44 § 3 K.p.a. – złożył ponowne awizo o nieodebranej przesyłce. Zatem ustalenie, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2019r. nr [...] została skutecznie doręczona G. M. w dniu [...] października 2019 r. (co potwierdza również sama skarżąca), termin do wniesienia odwołania upływał, zgodnie z treścią art. 129 § 2 K.p.a., z dniem [...] listopada 2019 r. Kwestią sporną pozostaje data wniesienia odwołania. Kolegium utrzymuje, iż nastąpiło to w dniu [...] listopada 2019 r., w tym bowiem dniu skarżąca osobiście złożyła odwołanie w siedzibie organu I instancji. W ocenie Sądu powyższe twierdzenie organu odwoławczego jest co najmniej przedwczesne. Z daty pieczęci wpływu do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odwołania skarżącej, skierowanego do organu odwoławczego, na której widnieje data [...] listopada 2019 r., nie wynika bowiem jednoznacznie, czy przedmiotowe odwołanie zostało wniesione osobiście, czy też za pośrednictwem operatora pocztowego. Sama wspomniana data [...] listopada 2019 r. wskazywałaby niewątpliwie na wniesienie odwołania z uchybieniem terminu, niemiej zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Skarżąca w swojej skardze podniosła, że odwołanie przesłała za pośrednictwem poczty. Na załączonym do akt odwołaniu widoczne są ślady zagięć, co wskazywałoby, że było ono umieszczone w kopercie (format A4), której jednakże w aktach sprawy nie ma. Ponadto, z pisma organu I instancji z [...] listopada 2019 r. - przekazującego odwołanie z aktami sprawy do SKO, nie wynika, czy odwołanie zostało złożone za pośrednictwem poczty, czy bezpośrednio w siedzibie organu. Organ I instancji nie wypowiedział się też w kwestii zachowania terminu do wniesienia odwołania. Brak jest zatem jednoznacznych przesłanek pozwalających stwierdzić, iż odwołanie zostało wniesione bezpośrednio w siedzibie organu w dniu [...] listopada 2019 r., czemu skarżąca zaprzecza. W tym miejscu należy przypomnieć, że w celu zagwarantowania należytej ochrony praw słabszej ze stron tego postępowania, ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy zobowiązane są także prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 K.p.a.). Te ogólne zasady postępowania znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 K.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasadniczo administracyjne postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany nie tylko na wniosek, ale i z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.), a następnie dokonać oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przy czym swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem pewnych reguł tej oceny. Przede wszystkim organ musi opierać się na zebranym przez siebie materiale dowodowym, a ocena ta powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy i odmówić wiary określonym dowodom, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny. Nadto rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych przesłanek pozwala przyjąć, że ocena stanu faktycznego z punktu widzenia regulacji materialnoprawnych jest prawidłowa. Mając na uwadze powyższe wywody, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie działanie organu odwoławczego w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego było niepełne i niewystarczające. Kolegium nie wyjaśniło w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (również na etapie udzielenia odpowiedzi na skargę), na jakiej podstawie ustaliło, że skarżąca złożyła odwołanie osobiście w siedzibie organu w dniu [...] listopada 2019 r. Takie założenie nie znajduje również potwierdzenia w adnotacjach zamieszczonych na odwołaniu – brak jest adnotacji, że odwołanie złożone zostało osobiście przez skarżącą. Z akt sprawy nie wynika również, aby organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonego postanowienia zwracał się do organu I instancji, bądź skarżącej, o wyjaśnienie powyższej kwestii. Jak wskazano wyżej, z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, w jaki sposób skarżąca złożyła odwołanie. W opinii Sądu dokonanie nieudokumentowanych ustaleń wywołujących negatywne skutki procesowe dla strony odwołującej się, świadczy o naruszeniu przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie przez organy administracji normom zawartym ww. przepisach ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy, nie ustalają one wszystkich faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, w tym wypadku możliwości skutecznego skorzystania z uprawnienia do wniesienia odwołania. Ponownie rozpoznając sprawę rolą SKO w [...] będzie zobowiązane jednoznaczne ustalić w jakim terminie skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Prezydent Miasta [...] z [...] sierpnia 2019r. nr [...], uwzględniając oceną prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ odwoławczy winien rozważyć zwrócenie się zarówno do organu I instancji, jak i skarżącej, o wyjaśnienia i względnie udokumentowanie sposobu i daty złożenia odwołania. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.