II SA/Po 527/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami I.uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020r. nr [...] w części zobowiązującej skarżącą do uiszczenia odsetek ustawowych za opóźnienie w zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. II. umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie zobowiązania skarżącej do uiszczenia odsetek za opóźnienie w zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Okoliczności sprawy udokumentowane w aktach kształtują się następująco. Na wniosek H. F. z dnia [...] kwietnia 2016 r. decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] (zwanego dalej Burmistrzem) ustalił prawo do świadczenia wychowawczego na rzecz K. F. za okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. W dniu [...] grudnia 2016 r. H. F. poinformowała Burmistrza o tym, iż jej mąż M. F. pracuje za granicą oraz złożyła oświadczenia dla potrzeb ustalenia ustawodawstwa właściwego do wypłaty świadczeń rodzinnych (k. 5-6 akt administracyjnych). Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej (dalej "ROPS"), pełniący w imieniu Marszałka Województwa [...] funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczpospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ustalił, że w sprawie objętej wnioskiem mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od [...] grudnia 2016 r. oraz że M. F. podlega ustawodawstwu niemieckiemu z tytułu wykonywania pracy na terenie [...]. O powyższym, pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Marszałek Województwa [...] powiadomił wnioskującą (k. 14 akt admin.). Pismo zostało doręczone H. F. w dniu [...] sierpnia 2017 r. (k. 16 akt admin.). Decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] r. Burmistrz uchylił od [...] grudnia 2016 r. decyzję przyznającą świadczenie wychowawcze na rzecz K. F. i przekazał sprawę ROPS celem ponownego rozpatrzenia wniosku oraz ewentualnego dochodzenia nienależnie pobranych świadczeń (k. 37 akt admin.). Wojewoda [...] w toku postępowania wyjaśniającego ustalił, że od [...] listopada 2016 r. ojciec dzieci przebywał w [...] i tam wykonywał pracę najemną. Strona w okresie objętym wnioskiem mieszkała z dziećmi w Polsce i była osobą nieaktywną zawodowo. Stwierdzono zatem pierwszeństwo ustawodawstwa niemieckiego, a wniosek strony za ten okres został przekazany do rozpatrzenia przez niemiecką instytucję właściwą (k. 53 akt admin.). W dniu [...] grudnia 2018 r. Wojewoda wszczął postępowanie administracyjne (k. 57 akt admin.). Pismem z [...] grudnia 2018 r. Wojewoda zwrócił się o wskazanie jakie kwoty zostały pobrane przez H. F. tytułem świadczenia wychowawczego (k. 54 akt admin.). Odpowiedź uzyskał w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu [...] grudnia 2018 r. (k. 56 akt admin.). Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] (zwany dalej Wojewodą lub organem) ustalił, iż kwota [...]zł wypłacona H. F. za okres [...] grudnia 2016 r. do [...] września 2017 r. była nienależnie pobranym świadczeniem i zobowiązał ją do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty. Wojewoda powołując się na przepis art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm. zwanej dalej uppwd) wskazał, że w sprawie istotne było ustalenie podlegania ustawodawstwu innego państwa, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organ stwierdził, że sytuacja rodziny strony, w której jeden rodzic jest aktywny zawodowo w jednym państwie Unii Europejskiej, niebędącym miejscem zamieszkania reszty rodziny polega na tym, że uprawnienia do świadczeń przysługują w obydwu państwach (aktywności zawodowej rodzica i w państwie miejsca zamieszkania drugiego rodzica z dziećmi). Z uwagi na pierwszeństwo ustawodawstwa niemieckiego, uprawnienia przysługujące w Polsce ulegają zawieszeniu (więc nie mogą być wypłacone żadne świadczenia wynikające z tychże uprawnień), a instytucją właściwą do rozpoznania wniosku o świadczenia jest [...] z siedzibą w [...]. Wojewoda ustalił, że w sprawie zostały spełnione przesłanki wymagane przepisami art. 25 ust. 2 pkt 1 uppwd. Świadczenie wychowawcze za okres objęty decyzją przyznającą to świadczenie zostało wypłacone, a strona została pouczona o tym, że podjęcie zatrudnienia w kraju Unii Europejskiej objętym koordynacją, jak i uzyskanie dochodu z tytułu wykonywania pracy za granicą, może mieć wpływ na prawo do otrzymywania przyznanych świadczeń. Dalej organ wskazał, że zostały spełnione wszystkie cztery przesłanki zawarte w przepisie art. 25 ust. 2 pkt 3 uppwd oraz że z uwagi na rozkład aktywności zawodowej strony oraz jej męża, w okresie od [...] grudnia 2016 r. do [...] września 2017 r. występuje pierwszeństwo ustawodawstwa niemieckiego, co wyłącza właściwość organu polskiego w tym zakresie. Wypłacone w Polsce świadczenia za ten czas są nienależnie pobrane, ponieważ uchylona została podstawa ich wypłaty (tj. decyzja przyznająca świadczenie wychowawcze), a Wojewoda [...] nie jest właściwy do orzekania. Wojewoda wskazał, iż o odsetkach orzekł zgodnie z przepisem art. 25 ust. 9 uppwd oraz podał, że kwestia wyliczenia należnych odsetek uzależniona jest od ustalenia daty, w której zostanie spłacona należność, a zatem od stanu faktycznego konkretnej sprawy. Tym samym uznał, że kwotowe wyliczenie odsetek, nie może być uznane za konieczny element decyzji administracyjnej. Jednocześnie pouczył stronę, że przed dokonaniem wpłaty powinna skontaktować się z Miejsko-Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej, w celu uzgodnienia wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie na dzień dokonywania wpłaty. H. F. wniosła odwołanie od wyżej wskazanej decyzji. Nie kwestionowała ustalenia nienależnie pobranego świadczenia w wysokości [...] zł wskazując, iż dokonała zwrotu ww. kwoty w dniu [...] lutego 2020 r. Zakwestionowała natomiast część zaskarżonej decyzji w zakresie zobowiązującym do uiszczenia ustawowych odsetek za opóźnienie od nienależnie pobranego świadczenia. H. F. wskazała, że organ niesłusznie nakazał jej uiścić odsetki ustawowe za opóźnienie w wysokości [...] zł, od kwoty głównej świadczenia, za okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] lutego 2020 r. Podniosła, iż organ naliczył odsetki za okres, w którym dokonywał ustaleń dotyczących tego który urząd (w Polsce, czy w [...]) jest właściwy do przyznania należnego świadczenia. Wskazała, że w dniu [...] grudnia 2016 r. poinformowała Burmistrza Miasta i Gminy [...] o tym, iż jej mąż pracuje w [...], gdy tymczasem wydanie decyzji przez organ I instancji nastąpiło dopiero w dniu [...] lutego 2020 r. Odwołująca podkreśliła, że powyższe nie było przez nią zawinione, a jedynie związane z opieszałością organu. W związku z tym niesłusznie została zobowiązania do zwrotu odsetek. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej Kolegium, albo organ II instancji) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji podkreślił, że odwołująca się nie kwestionuje samego ustalenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wskazując, że zgadza się z jego ustaleniem w związku z czym odstąpił od rozważań w tym przedmiocie. Odnosząc się natomiast do zarzutu niezasadnie naliczonych odsetek ustawowych Kolegium powołało się na przepis art. 25 ust. 3 uppwd. Podkreślono, że kwestia naliczenia odsetek nie została pozostawiona woli organu, który miał obowiązek nakazania zwrotu również odsetek. Kolegium powołało przepis art. 25 ust. 9 uppwd wskazując na sposób naliczania odsetek tj. od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty wskazując, iż również ta kwestia nie została pozostawiona woli organu. Organ wskazał, że rozumie rozżalenie strony, jednak ww. przepisy są jednoznaczne i nie pozwalają na ustalenie nienależnie pobranego świadczenia bez odsetek, a także na dowolny sposób ich naliczenia. Jednocześnie organ pouczył stronę o treści art. 25 ust. 10 uppwd zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Wskazał, że strona może złożyć wniosek wraz z uzasadnieniem oparty na przesłankach wskazanych w ww. przepisie. Skargę wniosła H. F. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie zobowiązania jej do zwrotu odsetek ustawowych za opóźnienie z tytułu nienależnie pobranego świadczenia. H. F. powołała się w skardze na te same zarzuty, na które wskazywała w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 159 ze zm. zwanej dalej Ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Na wstępie wskazać należy, że skarżąca nie kwestionowała samego faktu nienależnie pobranego przez nią świadczenia wychowawczego w łącznej kwocie [...]zł i decyzja w tym zakresie została już wykonana. W sprawie bezspornym było bowiem, że H. F. dokonała zwrotu ww. kwoty. W niniejszej sprawie natomiast zarówno przedmiotem odwołania, jak i zarzutów skargi było niesłuszne, zdaniem skarżącej, zobowiązanie jej do uiszczenia odsetek ustawowych za opóźnienie w zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. W ocenie Wojewody bowiem, wbrew stanowisku skarżącej, brak jest podstaw do odstąpienia od ciążącego na skarżącej obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia także w zakresie odsetek ustawowych za opóźnienie. Wobec powyższego należało dokonać kontroli czy Wojewoda [...] słuszne zażądał od skarżącej uiszczenia odsetek za opóźnienie w łącznej kwocie [...]zł, od kwoty głównej świadczenia za okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] lutego 2020 r. z tytułu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. W myśl przepisu art. 25 ust. 9 uppwd kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty. Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 3 uppwd od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, 3, 5 i 6, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie, chyba że przyznanie świadczenia wychowawczego było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczenia wychowawczego. W wyżej wskazanej sytuacji odsetki ustawowe za opóźnienie nie są naliczane, a organ powinien wydać decyzję administracyjną o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, nie orzekając o ustawowych odsetkach za opóźnienie. Pojęcie "błędu" zawarte w art. 25 ust. 3 uppwd jest pojęciem niedookreślonym. Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie definiuje pojęcia "błędu organu", a co za tym idzie należy przyjąć szerokie rozumienie tego pojęcia. W konsekwencji powyższego uprawnionym jest w ocenie Sądu jest stwierdzenie, iż za błąd organu w rozumieniu przepisu art. 25 ust. 3 uppwd uznać należy każdą znaczącą nieprawidłowość. Słusznie skarżąca podnosiła, iż od czasu powiadomienia przez nią organu w dniu [...] grudnia 2016 r., iż jej małżonek jest zatrudniony w [...], do czasu wydania decyzji przez organ I instancji tj. [...] lutego 2020 r. minęły 3 lata, gdy tymczasem, jak sam organ zauważył, w treści decyzji, głównym zagadnieniem w sprawie było ustalenie właściwego organu (polskiego, czy niemieckiego), który jest właściwy do przyznania świadczenia wychowawczego. Dla wydania decyzji przez Burmistrza w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego istotne było również ustalenie kwot dotychczas wypłaconych H. F.. Organ zatem już w 2017 r. po uzyskaniu wiedzy na podstawie pisma Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2017 r., że w stosunku do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mógł uchylić decyzję przyznającą to świadczenie, gdy tymczasem uczynił to dopiero w dniu [...] września 2018 r. Następnie po uzyskaniu w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. zestawienia świadczeń wypłaconych skarżącej, organ mógł wydać decyzję w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, gdy tymczasem uczynił to dopiero w dniu [...] lutego 2020 r. Sąd uznał zatem, że w związku z powyższym doszło do znacznego nieprawidłowego działania organu, polegającego na zbyt długim procedowaniu. Tym samym doszło do szeroko rozumianego błędu organu w rozumieniu art. 25 ust. 3 uppwd skutkującego tym, że w niniejszej sprawie nie powinny zostać naliczone odsetki ustawowe za opóźnienie od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Podkreślenia przy tym wymaga, że opieszałość organu w procedowaniu sprawy nie może obciążać skarżącej. Organ nie powinien przerzucać na stronę skarżącą ciężaru konsekwencji swojego nieprawidłowego działania. W sprawie istotne jest również to, że po stronie skarżącej nie doszło do żadnej wadliwej czynności. W szczególności nie można przyjąć, że skarżąca uzyskała świadczenie na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Tym samym Sąd uznał, że nastąpił wyjątek od reguły naliczania odsetek ustawowych za opóźnienie od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego przewidziany w art. 25 ust. 3 uppwd. Przepis art. 25 ust. 3 uppwd dotyczy sytuacji, gdy nienależnie pobranie świadczeń wychowawczych zostało spowodowane wadliwymi działaniami podmiotów właściwych w zakresie świadczenia wychowawczego. W sytuacji znaczących nieprawidłowości organu, zdaniem Sądu, odsetki ustawowe za opóźnienie nie powinny zostać naliczone. Wówczas już organ I instancji powinien wydać decyzję administracyjną o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, nie orzekając o ustawowych odsetkach za opóźnienie (por. Komentarz do ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, Blicharz Jolanta (red.) Glumińska-Pawlic Jadwiga (red.) Zacharko Lidia (red.), opubl. Lex 2019). Zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażone w art. 2 Konstytucji RP, nie pozwalają, ażeby w takich sytuacjach, jak zaistniała w niniejszej sprawie kosztami błędu organu zostałby obciążony obywatel. Nie może być bowiem tak, że organ nakazuje zwrot odsetek ustawowych za opóźnienie w sytuacji, gdy narastanie tych odsetek było wynikiem znaczącej nieprawidłowości samego organu, przy braku jakiegokolwiek zawinienia ze strony skarżącej. Tego rodzaju praktyki nie są możliwe w demokratycznym państwie prawa, gdzie zasada praworządności jest podstawą jego funkcjonowania. Na marginesie należy wskazać, że skarżąca działała w dobrej wierze i w zaufaniu do organów państwa. W orzecznictwie wskazuje się, iż w dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że one istnieją, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność tego mniemania można w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., II GSK 21/14; www.cbois.nsa.gov.pl). Z okoliczności faktycznych sprawy udokumentowanych w aktach administracyjnych wynika, że nie było celem skarżącej bezprawne uzyskiwanie świadczenia i pozostawała ona w nieświadomości swojego zachowania. Wobec powyższego nieprawidłowo organ nakazał skarżącej zwrot odsetek ustawowych za opóźnienie w zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Należało zatem uchylić decyzję zarówno organu I jak i II instancji w części zobowiązującej skarżącą do uiszczenia ww. odsetek. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa oraz art. 135 Ppsa orzekł jak w pkt I sentencji uznając, że decyzje organów administracyjnych obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie przez sąd decyzji w części zobowiązującej skarżącą do uiszczenia odsetek ustawowych za opóźnienie w zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego skutkuje tym, że dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie zobowiązania skarżącej do uiszczenia odsetek za opóźnienie w zwrocie nienależnie pobranego świadczenia stało się bezprzedmiotowe. Zatem Sąd dostrzegając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisu 145 § 3 Ppsa w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), orzekł o jego umorzeniu (pkt II sentencji wyroku). Zauważyć należy, że przepis art. 145 § 3 Ppsa stanowi przeniesienie na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Wydane orzeczenie sądu zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. Kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił tym samym, aby wyrok sądu administracyjnego definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania w tym wypadku nie zależy od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 marca 2019 r. II SA/Sz 109/19 LEX nr 2705185, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 września 2018 r. II SA/Gd 26/18, LEX nr 2547370). Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 z późn. zm.).