II SA/Po 499/19

Dnia 29 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 tj.), po rozpatrzeniu wniosku M. B. (zwanego dalej: inwestor) odmówił udzielenia pozwolenia na dobudowę balkonu do mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] przy [...], na działkach nr ewid. [...], [...], [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy, "zgodnie z obowiązującymi przepisami", nie jest wymagana. Następnie wskazał, że po zweryfikowaniu projektu budowlanego dołączonego do wniosku stwierdzono braki i nieprawidłowości, albowiem projekt nie został uzgodniony z [...] Konserwatorem Zabytków w [...], co jest wymagane w związku z położeniem budynku na terenie układu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków. Ponadto błędnie oznaczono na planie sytuacyjnym lokalizację przedmiotowego balkonu. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożono na inwestora obowiązek usunięcia powyższych nieprawidłowości w terminie 30 dni od daty odbioru postanowienia, co miało miejsce [...] października 2018 r. Dnia [...] listopada 2018 r. inwestor, w odpowiedzi na postanowienie, złożył zmieniony plan sytuacyjny z właściwą lokalizacją balkonu oraz uzgodnienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2018 r. W uzgodnieniu organ stwierdził jednak nieprawidłowości we wskazaniu numerów działek, na których jest zlokalizowany budynek. Uzgodnienie z właściwym numerem działki zostało doręczone dnia [...] listopada 2018 r., t.j. po upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu, który upłynął z dniem [...] listopada 2018 r. Organ zgodził się ze stanowiskiem stron sprzeciwiających się w toku postępowania planowanej dobudowie uznając, że usytuowanie balkonu sąsiadów wpłynęłoby negatywnie na poczucie bezpieczeństwa i komfortu właścicieli mieszkania nr [...], a także estetykę elewacji widocznej z drogi wojewódzkiej przy wjeździe do [...]. Reasumując organ stwierdził, że wnioskodawca uzupełnił projekt budowlany w dniu [...] listopada 2018 r., a więc 8 dni po upływie wyznaczonego w postanowieniu z dnia [...] października 2018 r. terminu. Tymczasem zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, po bezskutecznym upływie terminu na usunięcie naruszeń organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2018 r., złożył inwestor zarzucając nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności opinii [...] Konserwatora Zabytków i uznanie, iż zamierzone prace budowlane naruszą ład architektoniczny osiedla i bezpieczeństwo użytkowania z lokalu numer [...], co z kolei doprowadziło do naruszenia prawa materialnego w postaci art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wskutek odmowy udzielenia pozwolenia na dobudowę balkonu do mieszkania nr [...] Zdaniem inwestora art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego dotyczy tylko i wyłącznie sytuacji, w której w dacie podejmowania rozstrzygnięcia nadal istnieją braki w złożonej dokumentacji i to tego rodzaju, które uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie wniosku. W dacie wydawania decyzji, to jest w dniu [...] grudnia tego, organ dysponował kompletem dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy co do jej istoty (projekt budowlany uzupełniony w dniu [...] listopada 2018 r.), a dokumentacja nie zawierała jakichkolwiek braków uniemożliwiających lub choćby utrudniających pełne rozpoznanie wniosku. Przywołany przepis nie zawiera również, w ocenie odwołującego się, normy bezwzględnie nakazującej odmówić uwzględnienia wniosku w razie uzupełnienia braków formalnych po terminie. W ocenie inwestora organ przekroczył również swoje uprawnienie nie biorąc pod uwagę opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2018 r., w której nie zawarto zastrzeżeń do projektu robót uniemożliwiających realizację zamierzenia budowlanego. Organ nie wykazał jednocześnie merytoryczne lub metodologicznych błędów w tej opinii, ani nie uzasadnił przyczyn przemawiających za podważeniem poglądu Konserwatora. Wnioskodawca podkreślił, że rzekome zaburzenie ładu architektonicznego nie zostało podniesione w opinii Konserwatora, który niewątpliwie brał ten czynnik pod uwagę będąc zarazem jedynym podmiotem, który z uwagi na fachową wiedzę ma kompetencje do wypowiadania się z tym zakresie. Kwestia natomiast bezpieczeństwa lokalu oraz rzekome ograniczenie intymności stanowią argumenty dalece subiektywne i nie mogą, według inwestora, decydować o sposobie merytorycznego rozpoznania wniosku. Po trzecie podniesiono, że współwłaściciele lokalu numer [...] są jedynymi, którzy nie zgodzili się z zamierzeniem budowlanym, albowiem wszystkie pozostałe strony - właściciele (lub współwłaściciele) nieruchomości lokalowych znajdujących się z zasięgu oddziaływania inwestycji i jednocześnie współwłaściciele gruntu, na którym znajduje się budynek wielorodzinny (mający w tymże gruncie odpowiedni udział) zaaprobowali projekt budowlany. Zastrzeżeń nie zgłosiła również Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] w gestii której znajduje się zarząd nieruchomością, na co istnieje stosowna dokumentacja. Znakomita większość lokatorów - wszyscy poza tylko współwłaścicielami lokalu numer [...] - wyraziła zgodę na wykonanie dobudowy balkonu (z samą Spółdzielnią włącznie). W bliskim sąsiedztwie istnieje również analogiczna konstrukcja balkonowa, a planowane prace nie zaburzą ładu budowlanego osiedla. Decyzja z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm., zwanej dalej: Prawo budowlane), uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty oraz orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę - dobudowę balkonu do mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] przy [...], na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] wg załączonego projektu budowlanego z zachowaniem wymienionych warunków. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ opisał stan faktyczny w sprawie, a następnie wywodził, że organ administracji architektoniczno-budo wlanej odmawiając bądź wydając pozwolenie na budowę określonej inwestycji winien kierować się ściśle określonymi w przepisach prawa wytycznymi. Artykuł 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane określa czynności, jakie organ musi podjąć przed wydaniem decyzji o udzieleniu bądź nie pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda skonstatował, że planowana inwestycja polega na dobudowie balkonu do budynku wielorodzinnego położonego w [...] przy [...] i "z uwagi na fakt, iż planowana inwestycja nie wpłynie na zmianę sposobu zagospodarowania terenu, na którym usytuowany jest budynek j wielorodzinny dla przedsięwzięcia nie jest wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy określającej szczegółowe parametry zabudowy". Organ wskazał, że inwestor przedłożył zgodę Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na realizacje robót oraz stosowną uchwałę współwłaścicieli nieruchomości przy [...] w [...], w której wyrazili zgodę na zajęcie części nieruchomości wspólnej stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] w celu dobudowy balkonu do mieszkania nr [...] oraz udzielili zgody na dysponowanie wskazaną nieruchomością przez inwestora (Uchwała Nr [...] Współwłaścicieli Nieruchomości przy [...] w [...] podejmowana w trybie indywidualnego zbierania głosów przez Zarząd w dniach [...].07.2018 r. do [...].08.2018 r. w sprawie wyrażenia zgody na zajęcie części nieruchomości wspólnej, w celu dobudowy balkonu do mieszkania nr [...] przy [...] w [...] - działki ewidencyjne numer: [...], [...], [...]). Wskazano również, że ostatecznie inwestor przedłożył uzgodnienie projektu budowlanego z [...] Konserwatorem Zabytków w [...], dnia [...] listopada 2018 r. przedkładając pismo Konserwatora z dnia [...] listopada 2018 r. Podkreślono, że w piśmie tym Konserwator stwierdził, iż: "nie wnosi uwag odnośnie planowanego zamierzenia ponieważ nie będą miały znaczącego wpływu na stan zachowania układu urbanistycznego." Tymczasem z decyzji Starosty odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę wynika, iż jednym z argumentów odmowy był sprzeciw właścicieli lokalu sąsiadującego z planowaną inwestycją. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że decyzji nie można opierać na domniemaniach, nie potwierdzonych żadnymi okolicznościami oraz subiektywnych odczuciach stron postępowania, a tym bardziej opierać się na odczuciach estetycznych, szczególnie, gdy organ właściwy do ich oceny, czyli Konserwator Zabytków, nie wniósł uwag w stosunku do inwestycji. Użyta zatem przez Starostę argumentacja jest nieprawidłowa i nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Nadto organ wskazał, iż inwestor dokonał wprawdzie uzupełnienia dokumentacji w związku z postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. po terminie, jednak termin ustalany przez organ nie ma charakteru terminu zawitego. Inwestor może dokonać jej również po upływie wskazanego w postanowieniu terminu, a organ ma obowiązek uwzględnienia złożonego uzupełnienia szczególnie w sytuacji, gdy nie została jeszcze wydana decyzja. Z akt wynika jednak jednoznacznie, że inwestor odpowiedział na wystosowane postanowienie, w związku z czym nie zaszła przesłanka umożliwiająca organowi powołanie się w podstawie prawnej decyzji na art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do przedłożonej przez uczestników postępowania informacji o toczącym się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowaniu odnoszącym się do kwestii dobudowy balkonu organ oświadczył, iż nie odnoszą się one do dokumentów, na podstawie których wnioskowano o udzielenie pozwolenia na budowę, wobec czego nie mogą mieć one znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Zdaniem Wojewody przedłożony projekt budowlany został zatem sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia danej specjalności oraz legitymującą się na dzień sporządzania projektu odpowiednim zaświadczeniem potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Był również kompletny, a inwestor złożył wymagane prawem oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor wypełnił, zatem wymogi określone w art. 33 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, wobec czego, stwierdzono, że spełnione zostały warunki wydania pozwolenia na budowę określone w art. 34 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań z art. 35 ust. 1, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadne było zatem, w ocenie Wojewody, uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty i wydanie pozwolenia na budowę. Skargę na powyższa decyzje złożył J. J. (zwany dalej: skarżący) działający przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istoty wpływ na wynik postępowania tj.: 1. art. 33 ust 2 pkt 3 i art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej: ustawa planistyczna) poprzez udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji, dla której inwestor nie uzyskał ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, mimo iż zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami, jest ona wymagana; 2. art. 64 § 2 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji w oparciu o niekompletny wniosek, a następczo (z uwagi na brak wezwania do uzupełnienia braków), niepełny materiał dowodowy, co doprowadziło do wydania decyzji sprzecznych z przywołanymi wyżej przepisami prawa materialnego; 3. art. 8, art. 11 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanej, jakimi kierował się organ przy wydawaniu pozwolenia na budowę, która to decyzja z pewnością nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa; 4. art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji i odmienne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, w sytuacji kiedy koniecznym było przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 5. wreszcie art. 6 Kpa poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji naruszających przepisy prawa materialnego i procesowego. Skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia od organu odwoławczego kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wywodził, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że "planowana inwestycja nie wpłynie na zmianę sposobu zagospodarowania terenu, na którym usytuowany jest budynek wielorodzinny" wobec czego "nie jest wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy określającej szczegółowe parametry zabudowy ". Na potwierdzenie tego stanowiska skarżący wskazał, iż w myśl art. 33 ust. 2 pkt 3 prawa budowlanego, do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, stosowanie do art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, omawiane pozwolenie może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie, w okresie ważności tejże decyzji o warunkach zabudowy, wymaganej przepisami ustawy planistycznej. Z kolei art. 59 ust. 1 ustawy planistycznej stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na 1) budowie obiektu budowlanego, 2) wykonaniu innych robót budowlanych, 3) zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wyłączenia od owego obowiązku zawiera jedynie art. 50 ust. 2 ustawy planistycznej (który w tym wypadku należy odpowiednio stosować), stanowiący, że nie wymagają wydania warunków zabudowy, roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Na tym tle skarżący wywodził, że pojęcie "zmiany zagospodarowania terenu" pojawiające się w przepisach ustawy planistycznej (determinujące uzyskanie warunków zabudowy), oprócz przywołanego już wyjaśnienia, nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie rangi ustawowej, stąd konieczne jest odwołanie się do poglądów doktryny i orzecznictwa. W wyniku takiej analizy skarżący doszedł do przekonania, że przeprowadzenie robót budowlanych polegających na dobudowaniu do istniejącego obiektu balkonu, modyfikuje zarówno kubaturę budynku, jak i jego powierzchnię zabudowy, w efekcie czego, powinno być kwalifikowane jako rozbudowa budynku w rozumieniu art. 3 pkt 6 PrB. Rozbudowa ta jest bowiem budową (o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy planistycznej) i w sytuacji gdy zmienia formę architektoniczną budynku, wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przenosząc te rozważania na grunt sprawy skarżący wskazał, że będzie miała miejsce rozbudowa już istniejącego obiektu (dobudowa balkonu do istniejącego obiektu), a zatem budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, stanowiąca - w myśl art. 59 ust. 1 ustawy planistycznej - zmianę sposobu zagospodarowania. Niewątpliwie, w ocenie skarżącego, będzie miała miejsce zmiana formy architektonicznej budynku. Tymczasem, organ odwoławczy, błędnie i bez większej refleksji uznał, że realizacja inwestycji "nie wpłynie na zmianę sposobu zagospodarowania terenu, na którym usytuowany jest budynek wielorodzinny", ergo "nie jest wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy". Zdaniem skarżącego kwestia warunków zabudowy nie została przez Wojewodę w sposób wystarczający przeanalizowana. Podobnie kwestii tej w istocie nie rozważył Starosta. Organ odwoławczy dochodząc do wniosku, że decyzja o warunkach zabudowy byłaby wymagana, powinien, w ocenie skarżącego, przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, celem uniknięcia naruszenia zasady reformationis in peius. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu zmiana sposobu zagospodarowania terenu oraz użytkowania obiektu budowlanego stanowi pojęcie niedookreślone, czyli takie, które nie zostało wyraźnie zdefiniowane w sposób normatywny. Ostateczna treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki. W ocenie organu odwoławczego inwestycja polegająca na dobudowie kolejnego balkonu do budynku wielorodzinnego nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu, zmiany funkcji i sposobu użytkowania, nie wpływa również na ład przestrzenny i formę budynku bowiem balkon swoimi gabarytami dorównuje balkonom już istniejącym, jest z nimi spójny. Z tych względów organ uznał, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest konieczna. Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał swoje stanowisko oraz przedłożył dodatkową dokumentację zdjęciową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa)). Zgodnie z art. 135 Ppsa Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz, na zasadzie art. 135 Ppsa, decyzji organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów proceduralnych, jak prawa materialnego, a to ze względów wskazanych poniżej. W ocenie Sądu w zasadniczej większości decyzja organu II instancji jest prawidłowa i Sąd podziela przywołaną argumentację tego rozstrzygnięcia, czyniąc ja własną, poza kwestią konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W tej mierze Sąd podziela z kolei i recypuje argumentację strony skarżącej. Nie ulega w tym kontekście wątpliwości, że decyzja organu I instancji zasadnie została uchylona przez Wojewodę, co nie jest również sporne między stronami. Spór w niemniejszej sprawie koncentruje się zatem de facto wokół zagadnienia konieczności uzyskania przez inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji – przypomnijmy – polegającej na dobudowaniu balkonu do istniejącego budynku wielorodzinnego. Jak wskazano wcześniej na uwzględnienie zasługuje w tej mierze, w ocenie Sadu, stanowisko strony skarżącej. Należy zgodzić się, że w świetle obowiązujących przepisów taka decyzja jest w realiach sprawy wymagana, na co wskazuje orzecznictwo sądowe, m.in. przywołane przez stronę skarżącą. Również przykładowo w wyroku z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1555/16 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl)) Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości orzekając w sprawie, w której przedmiotem postępowania było ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy poddasza w budynku mieszkalnym jednorodzinnym o balkon na I piętrze. Sąd uznał za prawidłową wykładnię przepisów Prawa budowlanego i ustawy planistycznej, która doprowadziła do konkluzji o konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 tej ustawy do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie pozwolenie może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie, w okresie ważności tejże decyzji o warunkach zabudowy, wymaganej przepisami ustawy planistycznej. Powyższe wymaga odniesienia do ustawy planistycznej, w której z kolei, w art. 59 ust. 1 stwierdza się, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na 1) budowie obiektu budowlanego, 2) wykonaniu innych robót budowlanych, 3) zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Od powyższego ustawa wskazuje wyłączenia (art. 50 ust. 2 ustawy planistycznej). I tak nie wymagają wydania warunków zabudowy, roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Rację ma skarżący i sam organ odwoławczy, że pojęcie "zmiany zagospodarowania terenu" nie posiada legalnej definicji, ergo wymaga dokonania jego interpretacji. Jak zasadnie wskazał skarżący wykładania tego pojęcia była przedmiotem analizy tak doktryny, jak i judykatury. W oparciu o ten dorobek należy, zdaniem Sądu, wyprowadzić wniosek, zgodnie z którym przeprowadzenie robót budowlanych polegających na dobudowaniu do istniejącego obiektu balkonu, modyfikuje kubaturę budynku oraz jego powierzchnię zabudowy. To zaś nakazuje zakwalifikować je jako rozbudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Rozbudowa jest zaś budową w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy planistycznej i w sytuacji gdy zmienia formę architektoniczną budynku, a tak niewątpliwie jest, wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Reasumując stwierdzić należy, że skoro będzie miała miejsce rozbudowa już istniejącego obiektu poprzez dobudowę balkonu do istniejącego obiektu, a zatem budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, stanowiąca zmianę sposobu zagospodarowania w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy planistycznej, albowiem niewątpliwie będzie miała miejsce zmiana formy architektonicznej budynku, to ubiegający się o pozwolenie na budowę winien legitymować się ważną decyzją o warunkach zabudowy. Z powyższych względów decyzję Wojewody, choć w zasadniczej części słuszną należało uznać niejako za przedwczesną. Organ dokonał bowiem rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy. W ocenie Sadu koniecznym, ze względu na zasadę ekonomiki postępowania, stało się uchylenie decyzji organów obu instancji. Oczekiwanie bowiem od organu odwoławczego uzupełnienia wskazanego braku w zakresie zażądania decyzji o warunkach zabudowy w ramach postępowania odwoławczego może budzić wątpliwości w kontekście zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć należy, że postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym, zaś strona ma prawo oczekiwać rozpatrzenia jej sprawy w całości przed dwie niezależne instancje i to w rozsądnym czasie. Wobec również niewątpliwej wadliwości decyzji organu I instancji Sąd doszedł do przekonania, że zasadne będzie uchylenie decyzji obu instancji, tak aby sprawa wróciła do stadium po złożeniu wniosku, zaś organ I instancji mógł orzec w warunkach związania (art. 153 Ppsa) niniejszym wyrokiem zawierającym wytyczne co do kierunku przeprowadzenia wykładni przepisów stanowiących podstawę rozstrzygania (przywołane przepisy Prawa budowlanego i ustawy planistycznej). Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji przedewszystkim uzupełni materiał dowodowy poprzez zażądanie od wnioskodawcy przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Dalsze procedowanie w sprawie uzależnione zaś będzie od uzyskanej decyzji co do warunków zabudowy. Z powyższych względów, w związku z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt a i c Ppsa, orzeczono, jak w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa (pkt II wyroku).