II SA/Po 490/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 marca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Burmistrza [...] z dnia 2 grudnia 2016 r. nr [...]

Burmistrz [...] decyzją z dnia 2 grudnia 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 7 pkt 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 102 ust. 1, art. 104 ust. 4, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) oraz art. 104, art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058) przyznał W. G. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup odzieży i bielizny osobistej w kwocie [...]zł. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ stwierdził, że strona jest osobą bezrobotną, bez dochodu. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 634,00 zł. Po przeanalizowaniu sytuacji materialno-bytowej wnioskodawcy, organ udzielił pomocy celowej w wysokości, na jaką pozwalają obecne możliwości finansowe Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], z uwagi na ograniczony budżet na rok 2016, który wynosił [...] zł. Organ podkreślił, że pomoc społeczna nie polega na finansowaniu wszystkich potrzeb osób zwracających się o udzielenie wsparcia finansowego w całości. W odwołaniu z dnia 21 grudnia 2016 r., W. G. podniósł, że decyzja organu I instancji nie spełnia ustawowych oczekiwań w zakresie potrzeb społecznych. Jednocześnie zakwestionował stanowisko organu w zakresie daty nadania przesyłki zawierającej wniosek o przyznanie zasiłku celowego, wskazując, że nadał ją 31 października 2016 r. w placówce Poczty [...] W wyniku rozpoznania odwołania W. G. z dnia 21 grudnia 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 marca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na dysponowanie ograniczonymi środkami finansowymi w roku 2016 ([...] zł, tymczasem w roku poprzednim kwota wypłaconych zasiłków celowych wynosiła [...] zł) oraz fakt zgłaszania się o pomoc do Ośrodka wielu osób potrzebujących, jak również ze względu na korzystanie przez odwołującego już wcześniej z różnych form wsparcia finansowego z pomocy społecznej, przychylono się do wniosku skarżącego i przyznano mu zasiłek celowy w kwocie odpowiadającej możliwościom budżetowym. Organ odwoławczy zaznaczył też, iż organ pierwszej instancji przyznał wnioskodawcy w miesiącu grudniu – innymi decyzjami – również zasiłki celowe jako dofinansowanie na inne cele. Ponadto organ drugiej instancji omówił wynikające z ustawy i pomocy społecznej zasady udzielania pomocy w formie zasiłku celowego oraz wskazał, że decyzje w zakresie tego zasiłku są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji dokonał wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie, a jej wynik zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Niezależnie od tego Kolegium wskazało na treść art. 61 § 3 k.p.a., wyjaśniając, że datą wszczęcia postępowania o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego jest data wpływu wniosku strony, a nie ewentualny dzień jego nadania w placówce pocztowej. W dniu 20 kwietnia 2017 r. W. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wskazaną wyżej decyzję odwoławczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podnosząc, że narusza ona normy prawne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Innymi słowy, sąd obowiązany jest zasadniczo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Z kolei art. 135 p.p.s.a. uprawnia sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 w związku z art. 7 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."), a także art. 11 k.p.a., w związku z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 930, z późn. zm.; dalej: "u.p.s."), które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zasady prawy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Tak poczynione ustalenia faktyczne powinny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Ma to związek z zasadą przekonywania stron postępowania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Na podstawie tego przepisu organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Należy wyjaśnić, iż ustalenia faktyczne organów w postępowaniu administracyjnym powinny być prowadzone w perespektywie treści podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w sprawie administarcyjnej. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak wynika z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. poz. 1058), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634,00 zł. Rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. opiera się na zasadzie uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę w tym przepisie określenie: "może być przyznany", zamiast określenia: "przyznaje się". Oznacza to, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania, nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania w wysokości żądanej przez stronę. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia, uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. W przedmiotowej sprawie został przyznany skarżącemu zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup odzieży i bielizny osobistej w kwocie [...]zł. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, zasiłek we wspomnianej wysokości przyznano: "(...) po dokładnym przeanalizowaniu (...) sytuacji materialno-bytowej, (...) w wysokości, na jaką pozwalają obecne możliwości finansowe tut. MGOPS". Organ odwoławczy zaznaczył też, iż organ pierwszej instancji przyznał wnioskodawcy w miesiącu grudniu – innymi decyzjami – również zasiłki celowe jako dofinansowanie na inne cele. Powyższe okoliczności nie wynikają z zebranych w niniejszej sprawie dowodów. W aktach sprawy nie znajduje się ani wywiad środowiskowy – mający kluczowe znaczenie dla ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (art. 106 ust. 4 u.p.s.), ani też inne dokumenty wskazujące na podjęte w sprawie czynności procesowe. Organy nie załączyły też do sprawy kopii innych – wspomnianych wyżej – decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłków celowych. Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji nie zobrazowano w żadnej mierze sytuacji materialno-bytowej skarżącego. Wbrew twierdzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ pierwszej instancji nie dokonał wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie, a jej wyniku nie zawarł w uzasadnieniu decyzji. Tych samych uchybień w zakresie przepisów postępowania dopuścił się organ odwoławczy. Z treści decyzji administracyjnych obu instancji nie wynika: jakie świadczenia z pomocy społecznej uzyskiwał skarżący do dnia wydania decyzji, jaka jest łączna wysokość dochodów wnioskodawcy, jaka jest jego aktualna sytuacja: rodzinna, mieszkaniowa, zawodowa, zdrowotna, a także jakie są potrzeby i oczekiwania skarżącego względem organu pomocy społecznej. Organ nie dokonał oceny sytuacji wnioskodawcy, nie przedstawił też wniosków pracownika socjalnego na podstawie wywiadu środowiskowego, ani też planu pomocy i działań na rzecz skarżącego. Z decyzji odwoławczej wynika jedynie to, że organ pierwszej instancji przyznał wnioskodawcy w miesiącu grudniu – innymi decyzjami – również zasiłki celowe jako dofinansowanie na inne cele, nie wskazując jednak numerów tych decyzji ani konkretnych celów, na jakie przyznano poszczególne zasiłki celowe. Organy obu instancji ograniczyły się wyłącznie do wskazania aktualnych, ograniczonych możliwości finansowych Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na rok 2016, a ponadto podkreśliły, że pomoc społeczna nie polega na finansowaniu wszystkich potrzeb osób zwracających się o udzielenie wsparcia finansowego w całości. W ocenie Sądu taka argumentacja nie spełnia standardów wypływających z powołanych przepisów prawa o postępowniu administracyjnym. Powyższe uchybienia roztrzygnięć organów obu instancji powodują, że wskazane decyzje nie poddają się kontroli sądowoadministracyjnej. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy administracji zobowiązane są do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego dotyczącego aktualnej sytuacji wnioskodawcy oraz do wszechstronnego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.