II SA/Po 48/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji /-/ E. Podrazik

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. M. D. wniósł skargę na wskazaną w rubrum decyzję Wojewody, uchylającą w całości decyzji organu I instancji i zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla R. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w O. obejmujące budowę trzech budynków handlowo-usługowych wraz z instalacjami wewnętrznymi (wodno-kanalizacyjnymi, seszczowymi, gazowymi, c.o. i elektrycznymi) objętymi projektem architektoniczno-budowlanym wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym sieci gazowe, elektryczne, wodno-kanalizacyjne i deszczowe, parkingami, placami i drogami dojazdowymi wraz z pylonem z lokalizacją na terenie działki nr [...], jedn. Ewid. [...] przy ul. [...] w O.. W petirum skargi M. D. wniósł m. in. o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że bez wątpienia w tej sprawie ziściły się przesłanki z art. 61 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a."), gdyż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Okoliczności faktyczne polegające na zakłóceniu stosunków wodnych, nieprzygotowaniu infrastruktury na istniejący obecnie stan zagospodarowania przedmiotowego terenu, a także uwarunkowania terenowe zostały szczegółowo opisane w treści skargi oraz poparte dowodami przeprowadzonymi w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Skarżący w szczególności zwrócił uwagę, że: - w kolektorze ogólnospławnym dochodzi do zmieszania ścieków bytowych, wód opadowych i wód dopływów S. / D. - w obszarze inwestycji znajduje się obszar chroniony ujęcia wód dla miasta, który aktualnie podlega skażeniu przez mieszaninę ścieków i wód opadowych z otwartego i nieszczelnego kolektora, skażeniu podlega także gleba i wody (w tym dopływy rzeki D. / S., które pozostają w ewidencji Wód Polskich); - działania inwestora spowodowały zakłócenie stosunków wodnych na tym obszarze i dochodzi regularnie do podtopień i zalania nieruchomości sąsiednich (przedłożono dokumentację fotograficzną w tej sprawie w toku postępowania administracyjnego); - zgodnie z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego podłączanie kolejnych inwestycji do kolektora jest możliwe po jego rozbudowie, co nie miało miejsca. Nadto niezgodne z postanowieniami planu miejscowego jest wprowadzanie ścieków do gruntu i wód. Takie zapisy planu wskazują właśnie na wiadome organom Gminy problemy ze stanem infrastruktury technicznej i brakiem możliwości jej dalszego obciążania. Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja warunkowała uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę inwestycji i obecnie jest on uprawniony do rozpoczęcia prac. Z chwilą wybudowania obiektu (za ok. 6-7 mcy) i jego rozruchu skutki dla środowiska i sąsiednich nieruchomości nie będą możliwe do odwrócenia. Oczywistym jest bowiem, że dojdzie do zwiększenia zakresu tego skażenia (z uwagi na zwiększenie ilości ścieków). Większa ilość wód to również bardziej intensywne i większe w swoich rozmiarach problemy z zalewaniem, a bieżące problemy dla nieruchomości skarżącego zostały już przedstawione w dokumentacji fotograficznej złożonej do akt sprawy. Postępujące skażenie gleby i wód jest szkodliwe dla zdrowia, uniemożliwia normalne wykorzystanie nieruchomości, powoduje zmniejszenie jej wartości, a nadto wymagać może poniesienia kosztów remediacji. Dodano, że na nieruchomości skarżącego znajduje się jego dom rodzinny i miejsce zamieszkania jego oraz jego rodziny i ta sytuacja już teraz szczególnie utrudnia normalne korzystanie z terenu (fetor, procesy gnilne zalanych roślin, podtopienia). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest niezasadny. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, przesłankę wyrządzenia znacznej szkody należy interpretować jako szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 32/18 – wszystkie powołane w niniejszym postanowieniu orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (por. postanowienie NSA z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt I OZ 150/14). Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 1841/09). Należy zaznaczyć, że argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji musi być odpowiednia, a więc w sposób przekonywujący pokazywać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 P.p.s.a. Uwzględnienie wniosku uzależnione jest bowiem od staranności jego sporządzenia. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek dokładnego przytoczenia okoliczności, które przemawiają za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji, przy czym przedstawiona argumentacja musi być spójna i odnosić się do konkretnej sytuacji wnioskodawcy. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi bowiem być realne, w związku z czym strona zobowiązana jest skonkretyzować rodzaj szkody grożącej jej na skutek wykonania zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie skarżący ubiega się wstrzymania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Wobec tego wyjaśnienia wymaga, że wykonanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę stanowi realizację określonego w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) prawa zabudowy, w związku z czym wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w art. 35a Prawa budowlanego, zgodnie z którym sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora (por. postanowienia: NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 54/12 i z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt II OZ 1026/05, WSA we Wrocławiu z 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 467/11). Z treści tego przepisu wynika, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora, a jedynie w niektórych przypadkach może odnieść się także do innych podmiotów. Inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. Wobec tego, aby Sąd mógł stwierdzić, czy w sprawie zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wnioskodawca musi wskazać na istnienie konkretnych okoliczności pozwalających na wniosek, że wstrzymanie wykonania tego aktu jest zasadne oraz wykazać, dlaczego osoba uprawniona do prowadzenia robót budowlanych na podstawie zaskarżonej decyzji ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 1335/10). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że argumentacja przedstawiona przez skarżącego jest niewystarczająca, aby uznać, iż w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący był bowiem zobowiązany do wykazania, że to w stosunku do niego istnieje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tymczasem skarżący nie wykazał konkretnych zdarzeń czy okoliczności, które potwierdziłyby, że w stosunku do niego brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki lub znaczną szkodę. Argumentacja skarżącego w istocie sprowadza się do zakwestionowania zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem w treści skargi skarżący konsekwentnie zarzuca, że organy rozstrzygające w sprawie nie wzięły pod uwagę, że inwestor zmienił stosunki wodne na działce, bezprawnie podnosząc teren inwestycji, że organy nie zweryfikowały, czy stan infrastruktury technicznej (wodociągów) pozwala na przyłączenie się inwestycji do sieci bez ryzyka zalewania gruntów sąsiednich, w tym działki skarżącego, a także, że planowana inwestycja jest sprzeczna z zapisami planu miejscowego w zakresie odprowadzania ścieków. Tymczasem przeświadczenie strony o tym, iż decyzja jest merytorycznie niesłuszna i narusza prawo, nie stanowi przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt FZ 358/04), wobec czego merytoryczne zarzuty skargi nie stanowią przesłanki wstrzymania wykonania aktu. Kontrola legalności zaskarżonego przez stronę rozstrzygnięcia w zakresie jego zgodności z przepisami ustawy - Prawo budowlane oraz przepisami wykonawczymi do tego aktu będzie mogła się odbyć dopiero na etapie merytorycznego rozpoznawania sprawy przez Sąd. Analizując przedstawione przez stronę okoliczności w kontekście wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a., Sąd nie mógł więc dokonać oceny zarzutów skargi. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności rozstrzygnięcia z prawem, a zwłaszcza orzeczenie Sądu w tym zakresie, niweczyłoby sądową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Z tych też względów nieuprawnione byłoby odnoszenie się na typ etapie do podnoszonych przez skarżącą kwestii merytorycznych związanych z kontrolą legalności zaskarżonej decyzji. Przywołana przez stronę argumentacja nie pozwala więc wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest na tyle zasadne, iż przemawia za wstrzymaniem inwestora w przysługujących mu prawach związanych z zabudową terenu, do którego posiada tytuł prawny. Argumentacja wniosku jest oparta wyłącznie na niedających się zweryfikować przypuszczeniach o mogących mieć miejsce zagrożeniach związanych z eksploatacją planowanego obiektu (fetor, procesy gnilne zalanych roślin, podtopienia). Podkreślić w związku z tym należy, że to inwestor realizując inwestycję na mocy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę podejmuje ryzyko, że w razie wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego, zobowiązany będzie do wykonania nakazów organów nadzoru budowlanego mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nawet do wykonania rozbiórki. Skarżący nie określił też wielkości ewentualnej szkody, jaka jego zdaniem wynika z wykonania decyzji objętych wnioskiem, ani nie przedstawił dowodów, pozwalających zweryfikować wyliczenie tej szkody. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 61 § 3 i 5 w zw. z art. 16 § 2 P.p.s.a. postanowił, jak w sentencji. /-/ E. Podrazik