II SA/Po 461/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2022 r. w sprawie ze skargi D. Ł. na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 29 lipca 2019 r., nr XII/132/19 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.

Rada Gminy Dopiewo (dalej również: Rada; organ) podjęła w dniu 29 lipca 2019 r. uchwałę nr XII/132/19 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, terenu w miejscowości Drwęsa, w rejonie drogi wojewódzkiej nr 307 oraz ulicy Leszczynowej, Jodłowej, Przylesie i Orzechowej, gmina Dopiewo (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z dnia 5 sierpnia 2019 r., poz. 7012) - dalej również: uchwała planistyczna; uchwała; plan miejscowy; plan. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) - dalej: u.s.g. i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, z późn. zm.) - dalej: u.g.n. W § 1 ust. 1 tej uchwały Rada stwierdziła, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dopiewo, przyjętego uchwałą nr XVI/226/16 Rady Gminy Dopiewo z dnia 29 lutego 2016 r. (z późn. zm.) - dalej również studium; studium gminne. Zgodnie ze studium dla terenu objętego opracowaniem planu wskazano jako kierunek zagospodarowania tereny zabudowy mieszkaniowej rezydencjalnej (M3), tereny zabudowy mieszkaniowej z działalnością gospodarczą (M1U) oraz tereny lasów. W § 1 ust. 2 uchwały planistycznej wyjaśniono, że załączniki do uchwały stanowią: 1) część graficzna planu w skali 1:1000, zwana dalej rysunkiem planu - załącznik nr 1; 2) rozstrzygnięcie Rady o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu - załącznik nr 2; 3) rozstrzygnięcie Rady o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych - załącznik nr 3. Granice obszaru objętego planem określono na rysunku planu (§ 1 ust. 3 uchwały planistycznej). Wskazując na przeznaczenie poszczególnych trenów objętych planem, Rada m.in. ustaliła przeznaczenie terenów, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone symbolami 1MN-18MN (§ 3 pkt 1), dla których w § 9 ust. 1 określiła następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: 1) rodzaj zabudowy: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca; 2) na jednej działce możliwość lokalizacji wyłącznie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego oraz jednego budynku garażowego lub gospodarczego lub gospodarczo-garażowego; 3) dopuszczenie lokalizacji garażu w budynku mieszkalnym lub w formie wolno stojącej o powierzchni zabudowy nie większej niż 60 m kw.; 4) dopuszczenie lokalizacji budynku gospodarczego lub gospodarczo-garażowego w formie wolno stojącej o powierzchni zabudowy nie większej niż 60 m kw.; 5) zakaz lokalizacji blaszanych budynków garażowych, gospodarczych i gospodarczo-garażowych; 6) dopuszczenie lokalizacji obiektów małej architektury oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; 7) wskaźnik intensywności zabudowy od 0,1 do 0,3 liczony jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej; 8) maksymalną powierzchnię zabudowy - 15% powierzchni działki; 9) minimalna powierzchnię terenu biologicznie czynnego - 60% powierzchni działki; 10) posadowienie posadzki parteru budynków nie wyżej niż 0,5 m nad projektowanym poziomem terenu; 11) dachy pochyłe dwuspadowe lub wielospadowe, symetryczne, o kącie nachylenia połaci dachowych od 22ş do 45ş; 12) dowolne usytuowanie kalenicy głównej budynku mieszkalnego, garażowego, gospodarczego i gospodarczo-garażowego; 13) wysokość budynków mieszkalnych: a) do 2 kondygnacji nadziemnych; b) nie więcej niż 9,0 m; 14) wysokość budynków garażowych, gospodarczych i gospodarczo-garażowych: a) 1 kondygnacja nadziemna, b) nie więcej niż 6,0 m; 15) zakaz lokalizacji kondygnacji podziemnej budynków; 16) zastosowanie materiałów elewacyjnych w kolorach pastelowych lub w kolorze naturalnym materiału ceramicznego, szarym i białym; 17) zastosowanie dachówki ceramicznej, betonowej lub materiału dachówkopodobnego w kolorze ceglastoczerwonym, brązowym lub grafitowym; 18) lokalizację miejsc postojowych dla samochodów osobowych w ilości minimum 2 miejsca na każdy lokal mieszkalny na terenie działki; 19) minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek: a) dla terenów 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 11MN - 1500 m kw., przy czym dopuszcza się wydzielenie działek o powierzchni mniejszej niż 1500 m kw. wyłącznie dla obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej; b) dla terenów 10MN, 12MN, 13MN, 14MN, 15MN, 16MN, 17MN, 18MN - 2000 m kw., przy czym dopuszcza się wydzielenie działek o powierzchni mniejszej niż 2000 m kw. wyłącznie dla obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. W stosunku do terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 3 pkt 1) studium jako kierunek zagospodarowania przewidywało zabudowę mieszkaniową rezydencjalną (M3), o minimalnej powierzchni działki 2500 m kw. Z uzasadnienia uchwały i akt planistycznych wynika, że podstawą do przeprowadzenia procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 17 u.p.z.p. było podjęcie przez Radę Gminy Dopiewo w dniu 26 marca 2018 r. uchwały intencyjnej nr XL/551/18 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy terenu w miejscowości Drwęsa, w rejonie drogi wojewódzkiej nr 307 oraz ulicy Leszczynowej, Jodłowej, Przylesie i Orzechowej, gmina Dopiewo. W toku procedury planistycznej miały miejsce obwieszczenia, ogłoszenia i zawiadomienia przewidziane w art. 17 ust. 1 u.p.z.p. Ogłoszenie Wójta Gminy Dopiewo (dalej również: Wójt) o przystąpieniu do opracowania planu ukazało się w dniu 3 kwietnia 2018 r. w prasie miejscowej, informując o możliwości składania wniosków do przedmiotowego planu w terminie do dnia 26 kwietnia 2018 r. W tym samym dniu ogłoszenie to zostało umieszczone na stronie internetowej. Obwieszczenie Wójta nr RPPiOŚ.6721.7-9.2018 o przystąpieniu do opracowania planu zostało wywieszone w dniu 3 kwietnia 2018 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Dopiewo, wskazując na możliwość składania wniosków do przedmiotowego planu w terminie do dnia 26 kwietnia 2018 r. Jednocześnie w zawiadomieniu z dnia 3 kwietnia 2018 r. poinformowano organy i instytucje właściwe do opiniowania i uzgodnienia projektu o podjęciu przedmiotowej uchwały intencyjnej i możliwości składania uwag do projektu planu w terminie 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. W ustalonym terminie wpłynęło 13 wniosków, pochodzących wyłącznie od organów i instytucji właściwych do opiniowania i uzgodnienia projektu planu. Następnie został opracowany projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz prognozą skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pismem z dnia 16 lipca 2018 r. nr [...] został przekazany właściwym organom do zaopiniowania i uzgodnienia. Uzyskano wymagane opinie i uzgodnienia. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 7 września 2018 r. do 1 października 2018 r. Termin składania uwag został wyznaczony na dzień 16 października 2018 r. Dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie planu odbyła się w dniu 13 września 2018 r. w siedzibie Urzędu Gminy Dopiewo. W wyznaczonym terminie nie wpłynęły uwagi. Podczas weryfikacji postanowień opracowanego projektu planu miejscowego dokonano zmian w projekcie planu i ponowiono procedurę planistyczną. Projekt planu został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 16 stycznia 2019 r. do 7 lutego 2019 r. Termin składania uwag został wyznaczony na dzień 22 lutego 2019 r. Dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązanymi odbyła się w dniu 25 stycznia 2019 r. W wyznaczonym terminie nie wpłynęły uwagi. Projekt planu miejscowego został przedłożony Komisji Rady Gminy Dopiewo (dalej: Komisja) do zaopiniowania. Komisja zaopiniowała projekt negatywnie, wnosząc do niego uwagi. Następnie projekt planu został zmodyfikowany, uwzględniając uwagi złożone przez Radę Gminy Dopiewo, oraz został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 23 kwietnia 2019 r. do 15 maja 2019 r.; termin składania uwag został wyznaczony na dzień 30 maja 2019 r. Dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami odbyła się w dniu 10 maja 2019 r. W przedmiotowym terminie wniesiono uwagę, która nie została uwzględniona przez Wójta Gminy Dopiewo. Projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag został przedłożony Komisji do zaopiniowania. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono również, że plan został opracowany z uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju, uwzględniając walory ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Opracowanie projektu poprzedzone zostało wykonaniem analizy poszczególnych komponentów. Na podstawie jej wyników opracowano projekt najkorzystniejszy z punktu widzenia ekonomicznego, społecznego i środowiskowego. Wnioski i uwagi składane do projektu planu zostały rozstrzygnięte zgodnie z właściwościami organów odpowiedzialnych za sporządzenie projekt planu. Plan w większości wprowadza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o stosunkowo niskiej transportochłonności. Teren objęty opracowaniem planu przylega do istniejącej sieci dróg publicznych, zaproponowany układ komunikacyjny stanowi kontynuacje istniejącej sieci drogowej. Obszar opracowania planu oddalony jest w odległości 6 km od stacji kolejowej Dopiewo, która jest zaliczona do stacji kolei metropolitalnej. Dojazd do centrum miasta P. linią kolejową zajmuje ok. 20 min. W odległości ok 500 m od terenu objętego opracowaniem zlokalizowany jest przystanek autobusowy obsługiwany przez linię podmiejską oraz prywatnych przewoźników. Układ komunikacyjny stanowi sieć dróg publicznych o szerokościach spełniających wymogi dla prawidłowego funkcjonowania, uwzględniając ruch pieszy i rowerowy. Opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest konieczne z uwagi na unormowanie zasad zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzenie zabudowy o ściśle określonej funkcji, gabarytach i zasadach zagospodarowania przestrzennego jest jedynym narzędziem dla ochrony ładu przestrzennego. Brak przeprowadzenia procedury opracowania planu spowoduje chaotyczne zagospodarowanie terenu na podstawie decyzji administracyjnych. W postępowaniu planistycznym brała udział D. Ł., która, powołując się na prawo własności nieruchomości, tj. działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie [...] W. , wniosła uwagi do projektu planu miejscowego (pismo z dnia 23 maja 2019 r.) dotyczące uwzględnienia aktualnego podziału geodezyjnego terenu objętego planem (żądanie określone w pkt 1 wniosku) zmiany § 9 ust. 1 pkt 1, 2, 7-9, 11, 13, 18 i 19 (żądanie określone w pkt 2-11 wniosku) oraz zmianę części graficznej planu, względnie utworzenie nowej strefy terenu (np. "19MN" lub "3aMN") poprzez wydzielenie z terenu 3MN obszaru działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] W. i określenie dla tego terenu paramentów jak dla terenu 3MN z uwzględnieniem zmian opisanych w pkt 1-11 jej wniosku (żądanie określone w pkt 12). Uwag tych w toku postępowania planistycznego nie uwzględniono. Wykaz nieuwzględnionych przez Wójta uwag został następnie przedłożony Radzie Gminy Dopiewo. W konsekwencji D. Ł. (dalej: skarżąca; strona; zainteresowana) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę (pismo procesowe z dnia 28 sierpnia 2019 r.) na uchwałę nr XII/132/19 z dnia 29 lipca 2019 r. w części obejmującej § 9 ust. 1 pkt 1, 2, 7, 8, 9, 11, 13, 18, 19 lit. a i część graficzną - rysunek planu. Strona zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie: 1. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w skarżonej uchwale wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności; 2. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nadużycie władztwa planistycznego przejawiające się w dowolności w ustaleniu planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku przyjęcia kryteriów wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa; 3. art. 16 u.p.z.p. w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania (Dz.U. nr 164, poz. 1587) poprzez uchwalenie planu z oparciem się na nieaktualnych mapach w odniesieniu do nieruchomości skarżącej i nieruchomości sąsiadujących, a co za tym idzie - nieuwzględnienie istniejącego na tych nieruchomościach, będącego w trakcie realizacji oraz planowanego stanu zabudowy; 4. art. 17 pkt 13 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie zasadnych uwag skarżącej dotyczących projektu planu, skutkujące istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5. art. 31 oraz 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez "naruszenie zasady proporcjonalności i nakazu konieczności" oraz ograniczenie prawa własności skarżącej w zakresie naruszającym jego istotę oraz niekoniecznym dla osiągnięcia celów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 6. art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie skarżącej do władzy publicznej oraz naruszający zasady proporcjonalności i bezstronności. W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że gmina w swoich działaniach podejmowanych w ramach władztwa planistycznego jest ograniczona przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, w szczególności przez szereg czynników określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zdaniem zainteresowanej, w przedmiotowej sprawie nie sposób przyjąć, że Rada Gminy Dopiewo w uchwalonym planie miejscowym uwzględniła wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p. okoliczności. Skarżąca podniosła także, że nie wzięto pod uwagę wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury ani walorów architektonicznych i krajobrazowych, albowiem w obliczu zrealizowania części inwestycji przez skarżącą już w momencie prowadzenia prac nad projektem planu, uchwalenie go w skarżonym kształcie spowodowało, że pomiędzy obiektami pozostaną niesymetryczne luki, stwarzające złe wrażenie wizualne, zarówno jeśli chodzi o estetykę samej ulicy [...] (przy której znajdują się należące do skarżącej działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] W., jak i założenia urbanistyczne całego obszaru. Przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 9 ust. 1 pkt 1, 2, 7-9, 11, 13, 18 i 19 lit. a oraz część graficzną - rysunek planu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta Gminy Dopiewo, w piśmie procesowym z dnia 15 października 2019 r. wniosła o oddalenie skargi, podnosząc że w ocenie organu zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa. W uzasadnieniu Rada odniosła się do zarzutów skarżącej, w tym wyjaśniła kwestie dotyczące materiałów kartograficznych pozyskanych na potrzeby sporządzenia projektu planu miejscowego. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D. Ł. na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 29 lipca 2019 r. nr [...] Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: NSA) wyrokiem z dnia 6 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK [...], w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej D. Ł., uchylił zaskarżony wyrok tutejszego Sądu z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Po [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi. Powodem uchylenia zaskarżonego wyroku było zaistnienie przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (pozbawienie strony możności obrony swych praw). Zdaniem NSA, w realiach tej sprawy brak zawiadomienia strony skarżącej o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na 24 czerwca 2020 r. (na którym finalnie rozpoznano sprawę) i możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie – w szczególności w odniesieniu do nadesłanych na żądanie Sądu dodatkowych materiałów planistycznych, które przecież zostały w zaskarżonym wyroku zweryfikowane w kontekście wniesionej skargi – sprawia, że nie zostały dochowane gwarancje procesowe tej strony. W ocenie NSA, Sąd I instancji uniemożliwił skarżącej, po nadesłaniu kompletnych akt zapoznanie się z nimi i zajęcie stanowiska w sprawie przed wydaniem wyroku. Sprawa została 5 lipca 2022 r. zarejestrowana w tutejszym Sądzie pod sygn. akt [...] i skierowana do rozpoznania na rozprawie w trybie art. 15 zzs(4) ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, z późn. zm.), o czym poinformowano strony postępowania (pismo z dnia 6 lipca 2022 r.). Następnie 10 sierpnia 2022 r. został wyznaczony termin rozprawy na dzień 13 września 2022 r. O terminie rozprawy zdalnej oraz o składzie sędziowskim zawiadomiono pełnomocników stron (zawiadomienie z dnia 10 sierpnia 2022 r.). Na rozprawie w dniu 13 września 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wnioski i argumentację przedstawioną w skardze i dalszych pismach procesowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się nieuzasadniona. W pierwszej kolejności – mając na uwadze przyczyny, jakie doprowadziły do uchylenia wcześniejszego wyroku tutejszego Sądu z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Po [...] – należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na rozprawie. Prowadząc ponownie postępowanie, Sąd miał na uwadze treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a. Jak to zostało już wskazane w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, strony postępowania zostały, z odpowiednim wyprzedzeniem, poinformowane o skierowaniu sprawy do rozpoznania na rozprawie zdalnej, a następnie o wyznaczonym terminie rozprawy. Miały zatem, przed rozstrzygnięciem sprawy sądowej, zapewnioną pełną możliwość zapoznania się z aktami sprawy i zgromadzonym materiałem procesowym, a także do przedstawiania swojego stanowiska i wzięcia udziału w rozprawie. Stronom zostało zagwarantowane wynikające z art. 12a § 4 p.p.s.a. prawo dostępu do akt sprawy, stanowiących podstawę wyrokowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. Dotyczy to w szczególności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dopiewo zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Dopiewo nr XVI/226/16 z dnia 29 lutego 2016 r. Wersja tego dokumentu, aktualna na dzień 29 lipca 2019 r. (datę podjęcia zaskarżonej uchwały planistycznej), tj. wynikającą z uchwały nr IX/108/19 Rady Gminy Dopiewo z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie zmiany studium, została przedstawiona przez organ w toku postępowania sądowego w ramach uzupełnienia akt sprawy. Dodać należy, że dokument ten jest publicznie dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie gminy Dopiewo (https://bip.dopiewo.pl/?c=1618). Wobec tego nie było konieczności przeprowadzenia odrębnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd zaznacza przy tym, że stwierdzając powyższe, miał na uwadze, iż zgodnie z art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka (wyrokuje) na podstawie akt sprawy. Sąd uwzględnił całość akt sprawy, tj. akta planistyczne, stanowiska stron wyrażone w postępowaniu sądowym wraz z ich uzupełnieniami. Idąc dalej, Sąd zauważa, że w postępowaniu sądowym prowadzonym w sprawie ze skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. (aktualnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 559, z późn. zm.) - dalej: u.s.g., sąd administracyjny orzeka w granicach interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19 - dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. zawęża legitymację skargową, stanowiąc dopuszczony przez art. 50 § 2 p.p.s.a. wyjątek (lex specialis) od zasady ogólnej (lex generalis) z art. 50 § 1 p.p.s.a. (patrz: D. Dąbek [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 101). Wobec tego co do zasady poza granicami podmiotowymi i przedmiotowymi takiej sprawy pozostawać powinny wszystkie te części planu (postanowienia części tekstowej planu i załącznika graficznego - rysunku planu), które obejmowałyby ocenę naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3040/20, dostępny jw.). W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie "w granicach" interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (patrz wyroki NSA z dnia: 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1544/1725, października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 334/20 i 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2296/19 - orzeczenia dostępne jw.). W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. W przypadku skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (tak NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 618/16, dostępnym jw.). Plan miejscowy podlega badaniu w zakresie wyznaczonym art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (aktualnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zgodnie z którym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten stanowi lex specialis (por. np. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1981/16, dostępny jw.), względem art. 91 u.s.g., który stanowi z kolei, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Tylko wtedy zaktualizuje się obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy w przedmiocie planu miejscowego. Konieczne jest zaistnienie naruszenia interesu prawnego skarżącego, powiązane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1698/20, dostępny jw.). W rozpoznawanej sprawie kontroli sądowej poddano uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 29 lipca 2019 r. nr XII/132/19 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Drwęsa, w rejonie drogi wojewódzkiej nr 307 oraz ulicy Leszczynowej, Jodłowej, Przylesie i Orzechowej, gmina Dopiewo. Uchwala ta została zaskarżona przez D. Ł. w części obejmującej postanowienia § 9 ust. 1 pkt 1, 2, 7-9,11,13, 18,19 lit. a oraz część graficzną - rysunek planu. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. po stronie skarżącej jest oczywiste, a to chociażby ze względu na treść art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Kwestie związane z interesem prawnym strony i legitymacją skargi nie stanowiły przedmiotu jakichkolwiek wątpliwości tutejszego Sądu ani skarżonego organu. W treści wniesionej skargi strona wyjaśniła, że na skutek uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego nie będzie mogła kontynuować zamierzonej i częściowo już zrealizowanej inwestycji na należącym do niej terenie objętym postanowieniami planu dotyczącymi terenów MN (3MN). Uznać zatem należało, że skarżąca w sposób wystarczający wykazała naruszenie jej interesu prawnego. Innymi słowy, istnieje związek między zawartymi w kwestionowanej uchwale unormowaniami a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Z kolei od oceny, czy ingerencja taka mieściła się w prawnie wyznaczonych granicach władztwa planistycznego gminy, czy też je przekraczała – a zatem była bezprawna – zależał kierunek rozstrzygnięcia sprawy i dopuszczalność stwierdzenia nieważności (części lub całości) planu miejscowego. Skoro warunki formalne i materialne dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę stanowiącą prawo miejscowe zostały w przedmiotowej sprawie zachowane, należało przejeść do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i ocenić, czy zaskarżona uchwała planistyczna narusza obowiązujące prawo. Kontrola ta podlegała ograniczeniom wynikającym ze specyfiki skargi wnoszonej na podstawie art. 101 u.s.g., bowiem w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na warunkach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem lub takiej, na którą postanowienia planu bezpośrednio oddziałują. Natomiast uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2992/14). Z tego też właśnie powodu strona skarżąca musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej konkretną, indywidualną sytuacją prawną, a zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną. Ponadto trzeba podkreślić, że kontrola planu miejscowego w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego nie obejmuje samych tylko zasad jego sporządzenia. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego. Pogląd ten utrwalił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i jest konsekwentnie przez sądy administracyjne prezentowany (zob. wyroki z dnia: 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/2004, 24 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1087/08, 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1883/07 i 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2992/14 - orzeczenia dostępne jw.). Wynika to z przywołanych uwarunkowań dotyczących kontroli aktów organów gminy (w tym aktów prawa miejscowego). Przypomnieć jeszcze należy, że zakwestionowane postanowienia planu w części obejmującej jego § 9 ust. 1 pkt 1, 2, 7, 8, 9,11, 13, 18,19 lit. a wraz z rysunkiem planu przewidują dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolami 1MN-18MN (§ 3 pkt 1), że będzie to zabudowa wolno stojąca (pkt 1) i dla tego rodzaju zabudowy przewidziano: możliwość lokalizacji na jednej działce wyłącznie jednego budynku mieszkalnego oraz jednego budynku garażowego lub gospodarczego lub gospodarczo-garażowego (pkt 2); wskaźnik intensywności zabudowy od 0,1 do 0,3 (pkt 7); maksymalną powierzchnię zabudowy - 15% powierzchni działki (pkt 8); minimalną powierzchnię terenu biologicznie czynnego - 60% powierzchni działki (pkt 9); dachy pochyłe dwuspadowe lub wielospadowe, symetryczne, o kącie nachylenia połaci dachowych od 22° do 45° (pkt 11); wysokość budynków mieszkalnych: a) do 2 kondygnacji nadziemnych, b) nie więcej niż 9 m (pkt 13); lokalizację miejsc postojowych dla samochodów osobowych w liczbie minimum 2 miejsca na każdy lokal mieszkalny na terenie działki (pkt 18); 19) minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek: a) dla terenów 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 11MN - 1500 m kw., b) dla terenów 10MN, 12MN, 13MN, 14MN, 15MN, 16MN, 17MN, 18MN - 2000 m kw. – przy czym dopuszcza się wydzielenie działek odpowiednio o powierzchni mniejszej niż 1500 m kw. (dotyczy terenów wskazanych pod lit. a) i 2000 m kw. (dotyczy terenów wskazanych pod lit. b) wyłącznie dla obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. D. Ł. zasadniczo zgadza się z ogólnym przeznaczeniem działek stanowiących jej własność (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w obrębie [...] W. pod zabudowę mieszkaniową wolno stojącą, jednak uważa, że plan powinien umożliwiać jej intensywniejsze zagospodarowanie terenu, pozwalając zarówno na realizację zabudowy jednorodzinnej, jak i wielorodzinnej. To z kolei wiązałoby się z koniecznością ustalenia innych wskaźników i parametrów (generalnie ich zwiększenia) w § 9 planu miejscowego. Jej uwag, zgłoszonych w tym przedmiocie, w toku postępowania planistycznego nie uwzględniono. W przekonaniu tutejszego Sądu, podnoszone przez skarżącą zastrzeżenia dotyczące uchwalonego planu miejscowego nie mogły doprowadzić do stwierdzenia jego nieważności (ani w całości, ani też w zakwestionowanej części). Nie znajdują uzasadnienia podnoszone przez skarżącą zarzuty o charakterze formalnym. Sąd również z urzędu nie dopatrzył się istotnych uchybień trybu sporządzania planu. Tryb sporządzania planu miejscowego, to wskazana w art. 17 u.p.z.p. (z uwzględnieniem art. 17a i art. 19) sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, począwszy do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu (tzw. uchwały intencyjnej, o której mowa w art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), a skończywszy na jego uchwaleniu na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2348/12, dostępny jw.). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad, to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (por. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1405/16 i 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18, dostępne jw.). Wynikająca z akt planistycznych, w tym z uzasadnienia uchwały, sekwencja czynności przeprowadzonych w sprawie wskazuje na zrealizowanie wymogów proceduralnych. Podjęcie tej uchwały zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania planistycznego na podstawie uchwały intencyjnej Rady Gminy Dopiewo z dnia 26 marca 2018 r. nr XL/551/18 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy terenu w miejscowości Drwęsa, w rejonie drogi wojewódzkiej nr 307 oraz ulicy Leszczynowej, Jodłowej, Przylesie i Orzechowej, gmina Dopiewo. W postępowaniu tym wykonano obowiązki w zakresie zawiadamiania, uzgadniania, obwieszczania i ogłaszania (obwieszczenia i ogłoszenia lokalne, w prasie miejscowej oraz w Internecie) o poszczególnych etapach postępowania, w tym o sporządzeniu projektu planu miejscowego wraz z prognozami wskazanymi w art. 17 pkt 4 i 5 u.p.z.p. W szczególności warto zwrócić uwagę na wykonanie prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (aktualnie: Dz.U. z 2022 r., poz.1029, z późn. zm.). W toku postępowania ponowiono również czynności planistyczne w niezbędnym zakresie i przeprowadzono dyskusję publiczną. W ocenie Sądu, w sprawie brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącej, która twierdzi, że skarżony akt został uchwalony na podstawie nieprawidłowych materiałów planistycznych, gdyż nie uwzględnia aktualnego stanu podziału gruntów, istniejącego już na etapie projektowania i zabudowy na nieruchomości skarżącej, a także zabudowy będącej w trakcie realizacji oraz planowanej dalszej zabudowy. Zarzut ten dotyczy naruszenia art. 16 u.p.z.p. w zw. z § 10 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., poz. 1587). Zdaniem zainteresowanej, Rada Gminy Dopiewo przygotowała plan miejscowy o takiej treści, która z góry pozwala stwierdzić, że powoduje powstanie roszczenia odszkodowawczego po stronie skarżącej, oraz że już w momencie jego uchwalenia tworzy na jej nieruchomości stan niezgodny z prawem. Jak jednak wynika z odpowiedzi na skargę, dla potrzeb projektu planu pozyskano zgodnie z art. 16 u.p.z.p. kopię map zasadniczych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [w P.], aktualne na dzień sporządzenia projektu planu miejscowego. Ponadto, jak wynika z dokumentacji planistycznej, załączono do tych akt odpowiedni wykaz materiałów planistycznych wykorzystanych na potrzeby opracowania projektu planu (§ 12 pkt 6 i 7 przywołanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.), w którym wprost wskazano na wykonanie inwentaryzacji urbanistycznej i uzyskanie charakterystyki terenu objętego opracowaniem planu (59 ha), obejmującego zieleń i występującą zabudowę. Co więcej, w czasie dyskusji publicznej w dniu 10 maja 2019 r. omawiano charakterystykę zabudowy terenu, który przeznaczony został pod zabudowę rezydencjalną. Nie sposób zatem uznać, aby organ gminny nie miał odpowiedniego rozeznania co do sposobu zagospodarowania i stopnia zainwestowania tych terenów, w tym nieruchomości należących do skarżącej (działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie [...] W.. Dotyczy to całościowego ujęcia zagospodarowania zinwentaryzowanego terenu, jak i nieruchomości skarżącej. Skoro zaś organy gminne (najpierw Wójt, a następnie Rada) rozpatrzyły wniesione przez stronę uwagi do projektu planu, to niewątpliwie znane im były m.in. okoliczności wskazane w piśmie z dnia 23 maja 2019 r., w tym kwestie wydanych pozwoleń na budowę i realizowanych zamierzeń inwestycyjnych na działkach należących do skarżącej. Dlatego też chybione jest stanowisko strony w tym względzie, również w zakresie, jaki wynika z pisma procesowego z dnia 28 lutego 2022 r., wniesionego w toku postępowania odwoławczego (w związku ze skargą kasacyjną od poprzedniego wyroku). Część graficzna planu miejscowego została sporządzona na odpowiednim materiale mapowym w skali 1:1000. Na wykorzystanie w toku procedury planistycznej prawidłowych materiałów wskazuje też treść sporządzonej, na potrzeby uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego, Prognozy oddziaływania na środowisko, która w pkt 1.2. wskazuje, że prognozę opracowano na podstawie informacji zawartych w materiałach kartograficznych m.in. mapy zasadniczej w skali 1:1000 i mapy ewidencyjnej w skali 1:2000, a zatem na podstawie danych gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym. Sporządzenie rysunku planu w odpowiedniej skali jest przejrzyste (czytelne) i zawiera szczegółowe odzwierciedlenie określonego w planie miejscowym przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu. Rysunek planu jest zgodny z § 5 i 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Poza tym, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny (patrz: wyroki z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1481/06 i 17 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3173/18 -dostępne jw.), nie można podzielić stanowiska, że uchybienie wymaganiom w zakresie aktualności mapy zasadniczej, będącej elementem materiałów planistycznych, stanowi naruszenie trybu sporządzania planu; tryb sporządzania planu, został określony w art. 17 u.p.z.p.; sporządzenie projektu planu na nie w pełni aktualnej mapie zasadniczej stanowi naruszenie wymagań wynikających z przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Rozporządzenie to określa bowiem standardy dokumentacji planistycznej, w tym wymogi formalne, dotyczące graficznej części planu. Naruszenie tego wymogu nie jest ani naruszeniem zasad, ani trybu sporządzania planu, zatem nie stanowi żadnej z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., której skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały. Wobec powyższego, Sąd uznał przedmiotowy zarzut za nieuzasadniony. Argumentacja dotycząca tej kwestii była ponadto rozpatrywana przez Sąd na płaszczyźnie naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, bowiem została ona w istocie podniesiona na uzasadnienie tezy o nieuwzględnianiu prawa własności (w tym istniejących podziałów geodezyjnych i stanu zagospodarowania oraz zabudowy poszczególnych działek) przy określaniu przeznaczenia terenów MN (w tym 3MN). Wskazanie przez skarżącą na nieuwzględnienie jej uwag wniesionych w piśmie z dnia 23 maja 2019 r., bez jednoczesnego przedstawienia uzasadnienia takiej decyzji, w gruncie rzeczy stanowi zarzut nadużycia władztwa planistycznego przez organ gminny. Zastrzeżenia zainteresowanej są przy tym wprost powiązane z postulowanym przez nią kształtem postanowień planu dotyczącym części terenów MN, obejmujących jej nieruchomości. Co oczywiste, samo negatywne rozpatrzenia uwag zgłaszanych w toku postępowania planistycznego – bez wykazania formalnych uchybień w zakresie procedury rozpatrywania zgłoszonych uwag, których Sąd nie dopatrzył się z urzędu – nie może być uznane za naruszenie trybu sporządzania planu. Uwagi skarżącej zostały zaś rozpatrzone z zachowaniem procedury wynikającej z art. 17 pkt 11, 12 i 14 oraz art. 18 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wykaz pominiętych zastrzezeń do projektu planu przedstawiono następnie Radzie Gminy Dopiewo, która ostatecznie rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia uwag do planu miejscowego i w tym zakresie również nie uwzględniła przestawionego Radzie wniosku skarżącej z dnia 23 maja 2019 r. Sąd podkreśla, że uchwała w sprawie planu miejscowego zawiera niezbędne załączniki, które świadczą o dochowaniu procedury w tym względzie. Skoro zaś Wójt Gminy Dopiewo nie uwzględnił uwag skarżącej, to nie mógł wprowadzić zmiany do projektu planu miejscowego wynikającej z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11. Nie naruszył zatem art. 17 pkt 13 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie zasadnych uwag skarżącej dotyczących projektu planu, skutkujące istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Okoliczność, że uwagi wniesione przez skarżącą nie zostały uwzględnione nie może także stanowić o naruszeniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) - dalej: k.p.a., tj. zasady wzbudzania zaufania obywateli do organów publicznych. Nie sposób też przyjąć, by zastrzeżenia dotyczące stosowania ogólnych wytycznych przewidzianych dla procedury administracyjnej mogły stanowić istotne naruszenie zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Procedura planistyczna jest zasadniczo całkowicie odrębnie (co do wyjątku patrz: art. 24 ust. 1 u.p.z.p.) uregulowana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej. Nie mamy tu do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (por. stanowisko NSA wyrażone np. w wyrokach z dnia: 11 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1565/11, 27 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 43/12 i 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1244/13, dostępne jw.). Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że postępowanie planistyczne jest regulowane przepisami szczególnymi, które gwarantują społeczności lokalnej oraz szerzej, społeczeństwu dostęp do informacji i udział w takim postępowaniu. Poza tym organy gminne są związane wskazaniami wynikającymi z ogólnych zasad konstytucyjnych, jak zasada sprawiedliwości społecznej i demokratycznego państwa prawnego (art. 2) czy zasada praworządności (art. 7), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przechodząc zaś do zasadniczej części argumentacji skargi, którą należy uznać za dotyczącą naruszenia zasad sporządzania aktu planistycznego, Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (1), walory architektoniczne i krajobrazowe (2), walory ekonomiczne przestrzeni (6), prawo własności (7). Jak wskazuje art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (z wskazanymi w tym przepisie wyjątkami) należy co od zasady do zadań własnych gminy. Jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z Konstytucją ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób . Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3). W art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji wskazano natomiast, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W procedurze kształtowania polityki przestrzennej interes jednostki wskazany w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie może zostać pominięty, jednak jest uwzględniany wespół z innymi wartościami, jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 1 pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 pkt 3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 pkt 5) czy walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6) i potrzeby interesu publicznego (art. 1 pkt 9). Tak też nakazuje interpretować władztwo planistyczne gminy m.in. art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., który chroni interes indywidualny. Ograniczenie prawa własności powinno pozostać w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia. Skoro zaś, uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji (tak NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 331/17, dostępnym jw.). Ustalenie przeznaczenia terenu, jak również określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W ten sposób plan może kształtować i kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i jego postanowienia mogą prowadzić do ograniczeń prawa własności, ale nie do takich, które faktycznie prowadziłyby do naruszenia jego istoty. Ani prawo własności (art. 140 Kodeksu cywilnego), ani też władztwo planistyczne gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie jest prawem absolutnym, gdyż ma granice wynikające m.in. z art. 64 ust. 3 oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyroki NSA z dnia: 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 307/12, 18 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 618/12 i 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 710/12 - dostępne jw.). Ograniczenie prawa własności na skutek uchwalenia planu miejscowego jest niewątpliwie podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego. Ten sposób ingerencji w prawo własności jest jednak dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Skoro bowiem, uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja powinna uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 331/17, dostępny jw.). Mając świadomość obowiązywania przepisów, które mogą prowadzić do istotnego ograniczenia prawa własności, należy mieć na względzie to, że o ich konstytucyjności decyduje zastosowanie testu proporcjonalności, a zatem ocena wprowadzonych ograniczeń z punktu widzenia art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z konstytucyjnej zasady proporcjonalności wynikają trzy kryteria oceny ograniczeń praw i wolności, wymagające rozważenia trzech kwestii: 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto). Nieuniknione jest bowiem to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym – i odwrotnie (patrz: wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1544/19, 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1593/19 i 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2677/20 - dostępne jw.). Zarzuty skarżącej, dotyczące naruszenia większości powyższych przepisów, są nieuzasadnione. Zdaniem Sądu kwestionowane rozstrzygnięcia planistyczne przeszły wyżej wspomniany test proporcjonalności. Strona nie zdołała przekonująco obronić tezy o dopuszczeniu się przez organ istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). W ocenie Sądu, argumenty skarżącej stanowią jej subiektywny podgląd na to, jakie powinno być przeznaczenie i stopień intensywności zagospodarowania jej nieruchomości. Strona forsuje również swój punkt widzenia co do domniemanego wpływu postanowień planu na estetykę ulicy. Sąd nie dostrzegł w argumentacji organu gminnego, jak i w zakwestionowanych postanowieniach planu takich okoliczności, które wskazywałyby na to, że przyjęte rozwiązania planistyczne mogą doprowadzić do wystąpienia na analizowanym terenie skutków sprzecznych z celami ustawy i wymogami ładu przestrzennego, w tym zagrożeń dla jego prawidłowego zagospodarowania, w tym estetyki ulicy. Trzeba mieć na uwadze, że niski wskaźnik intensywności zabudowy i maksymalna powierzchnia zabudowy wymusi na inwestorach takie przyszłe lokowanie swoich obiektów, które będą wpisywały się w przyjęty charakter terenów MN przeznaczonych pod zabudowę rezydencjalną. Tak niska intensywność zabudowy i wzajemne usytuowanie nowej zabudowy względem już istniejącej może wprawdzie powodować, że wystąpią niesymetryczne luki między obiektami budowanymi, jednakże symetria odległości pomiędzy obiektami budowlanymi nie stanowi wartości samej w sobie. Tym bardziej w sytuacji, gdy dotyczy mniej intensywnej zabudowy rezydencjalnej, zakładającej ze swej istoty raczej znaczne oddalenie od siebie poszczególnych budynków mieszkalnych. Dlatego też nie sposób uznać, by odczuwalnym dla mieszkańców terenu, którego dotyczą zastrzeżenia zainteresowanej, był brak idealnej symetrii odległości między budynkami, skoro plan wymusza ich sytuowanie w dużej odległości od siebie. Ewentualne powstanie takich "luk" w zabudowie nie może w tych warunkach świadczyć o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego i usprawiedliwiać sądową ingerencję we władztwo planistyczne gminy. Podobnie Sąd odnosi się do podnoszonego przez stronę argumentu, że brak rozmieszczenia budynków w oczekiwany przez nią sposób może naruszać walory architektoniczne czy krajobrazowe, lub też burzyć ład przestrzenny. Warto także podkreślić, że skarżąca nie wyjaśniła przy tym, w jaki sposób kwestionowane postanowienia planu naruszają założenia urbanistyczne całego obszaru. Tymczasem założenia te, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały i całokształtu materiałów planistycznych, są konsekwentne i wewnętrznie spójne – i co więcej, w pełni odpowiadają kierunkowi zagospodarowania tych terenów, określonemu w studium gminnym. W odniesieniu do zasad sporządzania planu miejscowego należy też zauważyć, że kwestionowana uchwała w przedmiocie planu miejscowego była zgodna, co do swojego zakresu (wyznaczonego na załączniku graficznym), z podjętą na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. uchwałą intencyjną, jak i nie naruszała postanowień obowiązującego studium gminnego. Według art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie zaś ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy D., zatwierdzonym uchwałą nr XVI/226/16 Rady Gminy Dopiewo z dnia 29 lutego 2016 r. (ze zmianami wynikającymi z wyżej przywołanej uchwały nr IX/108/19 Rady Gminy Dopiewo z dnia 27 maja 2019 r.), dla obszaru objętego opracowaniem planu, w odniesieniu do terenów oznaczanych w planie symbolem MN(1-18) wskazano kierunek zagospodarowania jako "tereny zabudowy mieszkaniowej - rezydencjalnej" ("zabudowa jednorodzinna wolnostojąca"), oznaczone symbolem M3 (patrz: pkt 1.3.3., 2.1.3., 2.2. kierunków studium [część studium - Kierunki] oraz tabelaryczne ujęcie kierunków i wskaźników zagospodarowania i użytkowania terenów przeznaczonych pod zabudowę), o minimalnej powierzchni działki 2500 m kw. (patrz tabela minimalnych wielkości działek budowalnych). Z kolei zgodnie z kierunkami i wskaźnikami dotyczącymi zagospodarowania i użytkowania terenu, dla obszarów zabudowy mieszkaniowej rezydencjalnej, określono możliwość realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących. Mieści się to w ramach realizacji założeń i wniosków studium, zgodnie z którym z uwagi na postępujące zainwestowanie zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Ten rodzaj zabudowy mieszkaniowej dominuje na terenie gminy Dopiewo, a gmina Dopiewo staje się strefą mieszkaniową P. (patrz pkt 5.2.1. części II studium - Uwarunkowania). W kierunkach studium (pkt 1.3.3.) zauważano z kolei, że "bogata oferta [różnych] terenów mieszkaniowych pod względem przestrzennych możliwości i zróżnicowania form zabudowy zabezpiecza zaspokojenie potrzeb ludności gminy i ludności migrującej oraz stanowi zabezpieczenie dla dalszego rozwoju w okresie poperspektywicznym". Przy takim ukształtowaniu założeń kierunków polityki przestrzennej określonych w studium, nie sposób oczekiwać dopuszczenia dla terenów objętych zakwestionowanymi postanowieniami planu miejscowego znacznie bardziej intensywnej zabudowy (w tym wielorodzinnej), jaką planowała na swoich działkach skarżąca. W ocenie skarżącej, przy uchwalaniu planu miejscowego Rada nie uwzględniła również walorów ekonomicznych przestrzeni, ani prawa własności, bowiem zaskarżony akt został uchwalony w kształcie, który w sposób drastyczny obniża wartość nieruchomości skarżącej oraz powoduje, że przeprowadzenie jakiejkolwiek inwestycji na niezabudowanych dotąd działkach jest niemożliwe lub z ekonomicznego punktu widzenia bezcelowe. Ma to w sposób wysoce negatywny wpływać zarówno na walory estetyczne obszaru (co zostało wyżej już omówione), jak i na sytuację majątkową skarżącej, narażając ją na wysoki spadek wartości jej nieruchomości, utratę kosztów poniesionych na realizację prowadzonej legalnie inwestycji oraz konieczność jej zaniechania i braku rekompensaty poniesionych wydatków. Odnosząc się do takich twierdzeń strony, Sąd podkreśla, że nie każde ograniczenie prawa własności stanowi naruszenie granic władztwa planistycznego. Ustawodawca pozwolił organom planistycznym na ingerencję w prawo własności, poprzez kształtowanie zasad wykonywania tego prawa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego tylko istotna ingerencja przez organy planistyczne, która w znaczny sposób ogranicza wykonywanie uprawnień właścicielskich, a ponadto tylko taka, która jest nieuzasadniona, stanowiłaby o przekroczeniu granic tego władztwa (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt: II OSK 331/17, dostępny jw.). W przedmiotowej sprawie – tym bardziej wobec uprzedniego wyznaczenia w studium dla analizowanych terenów kierunku zagospodarowania pod zabudowę rezydencjalną – nie sposób doszukiwać się, po stronie organu, przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności. Organ planistyczny nie jest uprawniony, ani tym bardziej zobowiązany, do dopuszczenia na analizowanym terenie dowolnej zabudowy postulowanej przez właścicieli nieruchomości, zgodnie z ich zamierzeniami inwestycyjnymi. Organ wyjaśnił, że opracowanie projektu poprzedzone zostało wykonaniem analizy poszczególnych komponentów i na podstawie jej wyników opracowano projekt najkorzystniejszy z punktu widzenia ekonomicznego, społecznego i środowiskowego. W świetle treści uchwały intencyjnej z 2018 r., prognozy oddziaływania na środowisko i uzasadnienia uchwały wprowadzającej plan miejscowy oraz znajdujących zastosowanie w sprawie postanowień studium gminnego, brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu gminy i stwierdzenia nieważności postanowień planu miejscowego w zakwestionowanej przez skarżącą części. Trzeba też mieć na uwadze, że plan w większości wprowadza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o stosunkowo niskiej transportochłonności, co też służy uwzględnieniu wymogów ochrony środowiska, który jest jedną z podstawowych wartości uwzględnianych w ramach zasady zrównoważonego rozwoju. W pkt 3.3. uwarunkowań studium podkreślono też bardzo korzystne warunki dla rozwoju mieszkalnictwa rezydencjalnego. W ocenie Sądu, brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności, skoro – jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę – plan miejscowy stwarza możliwości inwestycyjne na terenie stanowiącym własność skarżącej, jednakże na zasadach i o parametrach określonych w planie miejscowym, w myśl zasady zachowania ładu przestrzennego. Sąd nie dostrzega również, by organy gminy przekroczyły granice posiadanego władztwa, nie uwzględniając walorów ekonomicznych przestrzeni, a zarazem wprowadzając ograniczenia intensywności zabudowy w stopniu wyższym niż konieczny dla osiągniecia celów uchwały. Jak już wspomniano, w świetle art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać walory ekonomiczne przestrzeni, czyli cechy, które można określić w kategoriach ekonomicznych (art. 2 pkt 17 u.p.z.p.). Takie czynniki, jak przeznaczenie danej nieruchomości, jej położenie, infrastruktura komunikacyjna, charakter sąsiedztwa czy też znajdujące się na niej zasoby oraz urządzenia infrastruktury technicznej, wpływać będą bezpośrednio na wzrost lub spadek jej wartości ekonomicznej. W rozpoznawanej sprawie nie budzi jednakże wątpliwości zasadność przeznaczenia terenu wiejskiego, położonego w stosunkowo niewielkiej odległości od miasta wojewódzkiego, na tereny nieintensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - zabudowy rezydencjalnej. Okoliczność, że na analizowanym obszarze dopuszczalne będzie umiejscowienie mniejszej liczy budynków niż zaplanowała, to dla skarżącej nie może wprost oznaczać, że gmina nie uwzględniła walorów ekonomicznych przestrzeni. Trzeba pokreślić, że nie tylko samo przecinanie tych terenów MN pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 3 pkt 1 planu), ale również poszczególne wskaźniki i parametry zagospodarowania i zabudowy, określone w § 9 planu są zgodne w wytycznymi wynikającymi z treści studium. Inaczej rzecz ujmując, to że gmina nie uczyniła dla skarżącej wyjątku i nie odstąpiła od kierunków studium w zakresie przeznaczenia terenów pod zabudowę rezydencjalną, nie oznacza, że przekroczyła władztwo planistyczne, ignorując jednocześnie kwestie wydanych pozwoleń na budowę i realizowanych przez stronę zamierzeń inwestycyjnych oraz wymagania ładu przestrzennego, a w tym walory krajobrazowe, architektoniczne i ekonomiczne przestrzeni. Przeciwnie, w uzasadnieniu uchwały planistycznej wyjaśniono, że plan miejscowy został opracowany z uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju, uwzględniając walory ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Opracowanie projektu poprzedzone zostało wykonaniem analizy poszczególnych komponentów i na podstawie jej wyników opracowano projekt najkorzystniejszy z punktu widzenia ekonomicznego, społecznego i środowiskowego. Ponadto jednoznacznie wyjaśniono, że wprowadzenie zabudowy o ściśle określonej funkcji, gabarytach i zasadach zagospodarowania przestrzennego jest jedynym narzędziem ochrony ładu przestrzennego, a brak planu spowoduje chaotyczne zagospodarowanie terenu na podstawie decyzji administracyjnych. Warto jeszcze dodać, że kwestie związane z ograniczeniem czy wręcz wyłączeniem możliwości realizacji dotychczasowych zamierzeni inwestycyjnych skarżącej dotyczących jej działek, objętych postanowieniami kwestionowanego planu miejscowego, mogą stanowić podstawę do zgłoszenia roszczeń odszkodowawczych, o których mowa w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Samo zaś wprowadzenie w planie miejscowym postanowień, które ze swej istoty mogą prowadzić do powstania takich roszczeń po stronie właścicieli (użytkowników wieczystych) gruntów, nie może świadczyć o naruszeniu władztwa planistycznego przez gminę. Przepisy odszkodowawcze dotyczą skutków ekonomicznych, powstałych właśnie w wyniku wykonywania władztwa planistycznego przez gminę. W takich warunkach Sąd uznał, że zakwestionowana uchwała w zakresie objętym skargą została podjęta przez właściwy organ planistyczny bez istotnego naruszenia trybu sporządzania aktu planistycznego oraz zasad jego sporządzania. W szczególności nie miało miejsca naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 3 ust. 1 w zw. z art 4 ust. 1, art. 16, art. 17 pkt 13 u.p.z.p. oraz art. 2, art. 31 oraz 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. Wobec tego Sąd stwierdził brak podstaw do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Rada Gminy Dopiewo uchwaliła plan miejscowy z zachowaniem wymogu wynikającego z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., czyli z uwzględnieniem prawa własności. Uzasadnienie planu miejscowego (motywy podjęcia uchwały powiązane z pozostałą dokumentacją planistyczną) wyjaśniają, jakie racjonalne względy przesądziły o tym, że dla kwestionowanych terenów ustalono określony sposób i intensywność oraz pozostałe wskaźniki i parametry zagospodarowania. W toku procedury planistycznej i na etapie postępowania sądowego Rada zdołała wykazać, że przy uchwalaniu przedmiotowego planu zrealizowano wymóg ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, a tym samym, że działaniem legalnym było ograniczenie prawa własności skarżącej. Ustalenia dotyczące przeznaczenia gruntów należących do skarżącej oraz zasad ich zabudowy i zagospodarowania należało uznać za proporcjonalne ograniczenie możliwości użytkowania gruntów w ramach korzystania z prawa własności. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.