II SA/Po 458/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi I. K. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odmowy udostępnienia akt sprawy I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], sprostowanym następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Starosta [...] na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił udostępnienia I. K. (1) kopii wniosku W. F. W. w W. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych w gminie D., (2) projektu budowlanego dotyczącego tej inwestycji oraz (3) kopii pozostałej dokumentacji dostarczonej przez inwestora potrzebnej do ubiegania się o pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów przysługuje stronie postępowania administracyjnego. Krąg podmiotów legitymujących się przymiotem strony ustala się z kolei na podstawie przysługującego im interesu prawnego, a w postępowaniu o pozwolenia na budowę – na podstawie aktualnie przysługującego im tytułu do nieruchomości pozostającej w zakresie oddziaływania obiektu budowlanego. Analizując z tej perspektywy wniosek I. K. z dnia [...] lutego 2016 r. o udostępnienie wymienionych informacji, organ I instancji uznał, że skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania. Dlatego też wskazane dane nie mogły być mu przekazane. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. I. K. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest stroną postępowania prowadzonego przed Starostą Średzkim w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowych na terenie gminy D.. Dodał także, że kwestionowane przez niego postanowienie nie odpowiada prawu. Podkreślił, że nazwa inwestora został błędnie oznaczona w sentencji tego aktu administracyjnego. Ponadto postępowanie o pozwolenie na budowę jest przedwczesne, gdyż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji nie jest ostateczna. Skarżący zaznaczył również, że planowane przedsięwzięcia narusza jego interes faktyczny i materialny ze względu na negatywne oddziaływanie elektromagnetyczne urządzeń inwestora. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że pismem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek W. F. W. Sp. z o.o. z dnia [...] lutego 2016 r. postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwolenia na budowę turbin wiatrowych z fundamentami, drogami dojazdowymi, placami montażowymi, linią kablową SN ze światłowodem oraz zjazdami z dróg publicznych w miejscowości B., gmina D. – na działkach nr [...], [...], [...] i [...], w miejscowości G., gmina D. – na działka nr [...], w miejscowości O., gmina D., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w miejscowości R., gmina D. – na działkach nr [...], [...], w miejscowości S., gmina D. – na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Z rozdzielnika stron wynika, że I. K. nie uczestniczy w postępowaniu o pozwolenie na budowę tejże inwestycji na prawach strony. Organ odwoławczy wskazał zarazem, że uczestnictwo skarżącego na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji nie przesądza o uzyskaniu przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Następnie Wojewoda Wielkopolski zauważyć, że brak przymiotu strony przez osobę wnioskując w trybie art. 73 § 1 k.p.a. o udostępnienie akt sprawy powinno skutkować umorzeniem postępowania wpadkowego jako bezprzedmiotowego. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. I. K. zaskarżył opisane wyżej postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu, gdyż zażalenie na postanowienie o sprostowaniu postanowienia z dnia [...] marca 2016 r. nie zostało jeszcze ostatecznie rozpoznane. Zasadne jest przy tym zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na objęcie kontrolą sądowoadministracyjną decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanej dla omawianego przedsięwzięcia. I. K. podkreślił poza tym, że organ II instancji nie przeprowadził żadnego postępowania w celu ustalenia kręgu podmiotów posiadających przymiot strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do dalszych rozważań należy zauważyć, że w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. I. K. wystąpił do Starosty [...] o udostępnienie w postaci kserokopii lub plików: (1) wniosku W. F. W. w W. o wydanie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych w gminie D., (2) projektu budowy dotyczącej tej inwestycji oraz (3) pozostałej dokumentacji dostarczonej przez inwestor, która jest niezbędna do ubiegania się o pozwolenie na budowę, jak również dokumentów pozwalających na budowę dróg dojazdowych i kabli. Skarżący zaznaczył przy tym, że jest stroną postępowania, co następnie podtrzymywał także w zażaleniu z dnia [...] marca 2016 r. i w skardze z dnia [...] maja 2016 r. (k. 2 akt sądowych). Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięć organów administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Jak wynika przy tym z art. 74 § 2 k.p.a., odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą pytania, czy I. K. mógł skutecznie wystąpić w trybie art. 73 § 1 k.p.a. z wnioskiem o udostępnienie żądanych informacji z akt sprawy. Skarżący wywodził w tej mierze, że jest stroną postępowania administracyjnego, a zatem wspomniane prawo powinno mu przysługiwać. Organy administracji publicznej odmówiły mu natomiast przymiotu strony. Sąd w tej mierze uznał, że stanowisko organów administracji publicznej jest przedwczesne. W art. 73 § 1 k.p.a. ustawodawca przyznaje prawo wglądu do akt, sporządzania z nich notatek, odpisów i kopii wyłącznie stronie. Taki przymiot należy w kontekście kontrolowanego postępowania ustalić na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: "pr. bud."). Zgodnie z art. 28 ust. 2 pr. bud. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. To ostatnie pojęcie należy z kolei w świetle art. 3 pkt 20 pr. bud. ujmować jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowania, w tym zabudowy, tego terenu. Do wspomnianych przepisów odrębnych należy natomiast zaliczyć w szczególności przepisy techniczno-budowlane oraz przepisy ustanawiające dopuszczalne administracyjne normy oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, np. przepisy o ochronie środowiska. Dopiero uwzględnienie tych unormowań pozwala określić obszar, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 pr. bud., i tym samym wyznaczyć również krąg podmiotów legitymujących się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr. bud. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy stwierdzić, że organy administracji publicznej nie poczyniły ustaleń, czy skarżący zalicza się do kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony postępowania o pozwolenie na budowę. Starosta [...] w postanowieniu z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], wskazał bowiem jedynie, że "wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowania". Ogólnikowość tego stwierdzenia nie została jednak usunięta przez organ II instancji. Wojewoda Wielkopolski w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], poprzestał bowiem jedynie na powołaniu się na zawiadomienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], i wskazaniu na tej podstawie, że "z rozdzielnika stron wynika, iż skarżący [...] nie uczestniczył w postępowaniu o pozwolenie na budowę [...] na prawach strony". Argumentacja ta w żadnym stopniu nie odnosi się zatem do przytoczonych wyżej przepisów. W szczególności nie można uznać, że dane zawarte w rozdzielniku zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sposób wiążący przesądzają o kręgu podmiotów legitymujących się statusem strony. Informacje te mają wyłącznie pomocniczy charakter, a nadto dotyczyły tylko wstępnej fazy postępowania. Niewykluczone natomiast, że analiza całokształtu materiału dowodowego doprowadziłaby do wniosku, że także inne podmioty – nie wymienione w rozdzielniku – są uprawnione do czynnego udziału w rozważanym postępowaniu. Należy przy tym wskazać, że powyższy rozdzielnik obejmuje tylko inwestora oraz właścicieli nieruchomości, na których miała być zrealizowana przedmiotowa inwestycja. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy administracji publicznej naruszyły art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W konsekwencji doszło również do naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a., przewidującego, że uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wady te okazały się istotne, gdyż w ich wyniku niemożliwe stało się stwierdzenie z całą stanowczością, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania i czy może on skorzystać z uprawnienia z art. 73 § 1 k.p.a. Wagę tych uchybień zwiększa fakt, że w zażaleniu z dnia [...] marca 2016 r. I. K. wyraźnie wskazywał na możliwość ujemnego oddziaływania elektromagnetycznego inwestycji. Zarzut ten nie został jednak w ogóle poddany analizie przez Wojewodę Wielkopolskiego. Należy przy tym zauważyć, że wskazane nieprawidłowości mogą być usunięte przez organ II instancji. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 73 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr. bud., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, organ II instancji powinien zbadać, czy skarżący legitymuje się przymiotem strony, a w szczególności ustalić, czy nieruchomość należąca do skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 3 pkt 20 pr. bud. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.