II SA/Po 45/20

Dnia 27 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] Dyrektor [...] w [...] [...] (dalej: Dyrektor [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z s. w [...] (dalej: [...]) od decyzji Dyrektora [...] w [...] (dalej: Dyrektor [...]) z [...] września 2019 r. nr [...] udzielającej D. S. pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na poborze wód podziemnych z utworów czwartorzędowych z ujęcia składającego się z jednej studni wierconej zlokalizowanej na działce nr [...], obr. [...] m. [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor [...] udzielił D. S. ww. pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na poborze wód podziemnych. [...] sp. z o.o. wniosła odwołanie od tej decyzji zarzucając naruszenie: - art. 401 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej: P.w.) oraz art. 28, art. 9, art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej spółki o toczącym się postępowaniu, nieinformowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, co skutkowało niezapewnieniem spółce czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgromadzonych materiałów; - przepisów rozporządzenia Dyrektora [...] w [...] z [...] maja 2014 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych przy ul. [...] w [...], w tym § 2 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 15, poprzez wydanie pozwolenia na usługę wodną polegającą na poborze wód podziemnych z utworów czwartorzędowych za pośrednictwem istniejącej studni, przy całkowitym pominięciu okoliczności, iż cel urządzenia wodnego uległ świadomej i zamierzonej przez wnioskodawczynię zmianie ze zwykłego korzystania na korzystanie szczególne dla celów m.in. prowadzonej działalności gospodarczej, co winno skutkować uznaniem dotychczasowego ujęcia wody za nowe w świetle przepisów P.w. Umarzając postępowanie odwoławcze Dyrektor [...] wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy P.w. oraz K.p.a. i to te przepisy należy brać pod uwagę przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Organ powołał art. 127 § 1 i art. 28 K.p.a. wskazując, że podmioty, które kwestionują decyzję i chcą być uznane za strony postępowania, mogą złożyć odwołanie wyłącznie w terminie przewidzianym dla strony biorącej udział w postępowaniu. Dlatego [...], w terminie do wniesienia odwołania, zaskarżyła decyzję Dyrektora [...] w [...] z [...] września 2019 r. Organ wskazał, że o legitymacji spółki [...] do wniesienia odwołania może decydować wyłącznie to, czy zakres rozstrzygnięcia obejmuje bezpośrednio strefę jej interesu prawnego lub obowiązku. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a., może zostać wyprowadzony tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawa, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. W Prawie wodnym taką normę, z której podmiot może wywodzić określone prawa i obowiązki w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, stanowi art. 401 ust. 1 i 2. W myśl art. 401 ust 1 P.w. stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Ponadto w ust. 2 ww. artykułu wskazano, że również stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych dotyczących śródlądowych dróg wodnych o szczególnym znaczeniu transportowym jest właściwy organ administracji żeglugi śródlądowej. Przepis art. 401 P.w. zawęża formułę strony i jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że ocena oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, a co za tym idzie ustalenie kręgu stron postępowania, przeprowadzana jest w odniesieniu do przedmiotu wniosku złożonego przez D. S., tj. poboru wód podziemnych. Krąg podmiotów dysponujących, w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, przymiotem strony - ze wszystkimi skutkami w sferze formalnoprawnej - ustalony jest na podstawie danych zawartych w operacie wodnoprawnym, załączonym do wniosku. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dokumentacja niezbędna w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego tj. operat wodnoprawny jest środkiem dowodowym. Formę i treść operatu wodnoprawnego ustawodawca określił w przepisie art. 409 P.w., stanowiącym m.in., że operat sporządza się w formie opisowej i graficznej oraz, że część opisowa operatu zawiera wyszczególnienie stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków. Ponadto z art. 409 ust. 2 pkt 1 P.w. wynika obowiązek zawarcia w operacie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód z oznaczeniem nieruchomości wraz z ich powierzchnią. Dyrektor [...] zważył, iż w operacie wodnoprawnym z lipca 2019 r. (zał. do wniosku D. S. z [...].07.2019 r.) wskazano, że zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód określono na etapie opracowywania dokumentacji hydrogeologicznej; zasięg oddziaływania ujęcia jest utożsamiany z zasięgiem leja depresji powstającym w momencie pompowania wody ze studni i zgodnie z dokumentacją hydrogeologiczną wynosi R-0,54 m. Jednocześnie wskazano, że w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód znajduje się działka nr [...] obr. [...] m. [...], która jest własnością D. S. oraz A. S.. Autor operatu, określając zasięg zamierzonego korzystania zwód, stwierdził że nie oddziałuje ono na inne grunty niż działka nr [...]. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego D. S. na pobór wód podziemnych nie występują inne strony ustalone na podstawie art. 401 ust. 1 i ust. 2 P.w. poza ubiegającym się o nie wnioskodawcą D. S., podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód obejmujące pobór wód podziemnych - D. S. oraz A. S. - jako współwłaściciele działki nr [...]; właściciel wody podziemnej - Skarb Państwa repr. przez [...] w [...] w związku z art. 211 ust. 2 P.w. W związku z tym uznano, że skarżąca spółka nie posiada interesu prawnego ani obowiązku w niniejszym postępowaniu. Nie można też wywieść interesu prawnego spółki [...] z aktu prawa miejscowego obowiązującego na terenie planowanego korzystania z wód tj. rozporządzenia Dyrektora [...] w [...] z [...] maja 2014 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych przy [...] w [...] ([...]). Dyrektor [...] zaznaczył, że o charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola, pojęcie strony w postępowaniu administracyjnymi ma charakter zarówno procesowy, jak i materialny. Jeżeli osoba wnosząca odwołanie twierdzi, że jest stroną, organ odwoławczy nie może wydać od razu postanowienia o niedopuszczalności odwołania, ale przeprowadza postępowanie odwoławcze i w przypadku stwierdzenia, że żądanie wnoszącego odwołanie nie znajduje oparcia w normach prawa materialnego, wydaje rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Stwierdził, że nie można uznać, że spółka [...] ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W tym stanie rzeczy organ miał jedynie podstawy do zakończenia postępowania w zakresie rozpoznania powyższego odwołania decyzją umorzeniową. W skardze na powyższą decyzję [...] sp. z o.o. z s. w [...] zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: 1) art. 7, art. 9, art. 10§ 1 oraz art. 106 § 3 K.p.a. poprzez wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia skutkujących nieprzyznaniem skarżącej prawa strony i umorzeniem postępowania odwoławczego; 2) art. 401 ust 1 P.w., art. 28, art. 9, art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezawiadomienie spółki o toczącym się postępowaniu, nieinformowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, co skutkowało niezapewnieniem spółce czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i uniemożliwieniem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgromadzonych materiałów; 3) art. 9 ust. 2 P.w. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odmowę przyznania skarżącej statusu strony, podczas gdy w świetle tego przepisu przy gospodarowaniu wodami uwzględnia się zasadę wspólnych interesów i wymaga się współdziałania administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności w zakresie pozwalającym uzyskać maksymalne korzyści społeczne; 4) przepisów Rozporządzenia Dyrektora [...] w [...] z [...] maja 2014 r. w sprawie ustanowienia sfery ochronnej ujęcia wód poziemnych przy ul [...] w [...] poprzez wydanie pozwolenia na usługę wodną polegającą na poborze wód podziemnych z utworów czwartorzędowych za pośrednictwem istniejącej studni, przy całkowitym pominięciu okoliczności, iż cel urządzenia wodnego uległ świadomej i zamierzonej przez wnioskodawczynię zmianie ze zwykłego korzystania na korzystanie szczególne dla celów prowadzonej działalności gospodarczej, co winno skutkować uznaniem dotychczasowego ujęcia wody za nowe w świetle przepisów P.w. W świetle przedstawionych zarzutów skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, dopuszczenia dowodów powołanych w treści skargi, a końcowo o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi Dyrektor [...] w [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę jako niemającą usprawiedliwionych podstaw należało oddalić. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana zgodnie z prawem. Zważywszy, że zaskarżone rozstrzygnięcie Dyrektora [...] w [...] z [...] października 2019 r. ma charakter procesowy, albowiem zdecydowało o nieprzyznaniu przymiotu strony postępowania skarżącej spółce [...] z s. w [...] co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania odwoławczego, Sąd swe rozważania zogniskuje jedynie na tej kwestii. Bowiem w sytuacji, gdy w toku postępowania odwoławczego organ II instancji ustalił, że podmiot wnoszący odwołanie nie posiada legitymacji procesowej, nie dokonywał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji organu I instancji. Swą argumentację skoncentrował jedynie na zagadnieniu braku umocowania wnoszącego odwołanie do występowania w charakterze strony w niniejszej sprawie administracyjnej. Zważywszy, że przedmiotowa sprawa dotyczyła pozwolenia wodnoprawnego (udzielonego D. S. na usługę wodną polegającą na poborze wód podziemnych) prawidłowo przyjął Dyrektor [...], że zastosowanie znalazły przepisy Prawa wodnego, regulujące wprost jakim podmiotom przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Przepis art. 401 ust. 1 P.w. określa, że stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Ów przepis jest przepisem szczególnym wobec art. 28 K.p.a., który określa ogólnie, komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Z powyższego wynika, że stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na poborze wód podziemnych z utworów czwartorzędowych z ujęcia składającego się z jednej studni wierconej zlokalizowanej na działce nr [...], obr. [...] m. [...], obok wnioskodawczyni i drugiego współwłaściciela tejże nieruchomości - A. S., mogą być także podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania usług wodnych. Kwestią wymagającą ustalenia przez organ odwoławczy było zatem, czy określony w decyzji organu I instancji pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych z ujęcia składającego z jednej studni wierconej na działce nr [...], obr. [...] m. [...] oddziałuje na nieruchomości należące do wnoszącej odwołanie spółki [...]. Innymi słowy, czy spółka [...] w jakikolwiek sposób wykazała, że objęty przedmiotowym pozwoleniem wodnoprawnym pobór wód podziemnych wpływa na jej prawa lub obowiązki. W odwołaniu [...] sp. z o.o. wskazała, że została powołana dla realizacji zadań własnych gminy [...] polegających m.in. na organizacji działalności Gminy w zakresie ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, wynikających z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem spółki spełnia ona wszelkie przesłanki dla występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony, co z mocy prawa wiąże się z przyznaniem jej szeregu uprawnień, w tym do zajęcia stanowiska oraz wniesienia odwołania. Jednocześnie [...] w żaden sposób nie podała, na czym miałoby polegać oddziaływanie na nią zamierzone przez D. S. korzystanie z wód. Zakwestionowało jedynie trafność rozstrzygnięcia organu I instancji. Prawidłowo zdaniem Sądu Dyrektor [...] dokonał oceny oddziaływania zamierzonego korzystania z wód celem ustalenia kręgu stron postępowania, w oparciu o dołączony do wniosku D. S. operat wodnoprawny. Zgodnie bowiem z art. 407 ust. 1 i 2 P.w. pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, do którego dołącza się m.in. operat wodnoprawny. Ten zaś, jak wskazuje art. 409 ust. 1 P.w., w części opisowej, w dostosowaniu do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, zawiera m.in. (...) wyszczególnienie: d) rodzaju i zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, e) stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, a także f) obowiązków ubiegającego się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w stosunku do osób trzecich. W części graficznej operat wodnoprawny zawiera zaś m.in. plan urządzeń wodnych i zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, wraz z ich powierzchnią, naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu, z oznaczeniem nieruchomości (art. 409 ust. 2 pkt 1 P.w.). Na podstawie przedłożonego w sprawie operatu wodnoprawnego Dyrektor [...] ustalił, że "zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód określono na etapie opracowywania dokumentacji hydrogeologicznej. Zasięg oddziaływania ujęcia jest utożsamiany z zasięgiem leja depresji powstającym w momencie pompowania wody ze studni. Zgodnie z ww. dokumentacją hrydrogeologiczną wynosi on R=0,54 m." Potwierdzono w operacie, że "W zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód znajduje się działka nr [...] obręb [...] miasta [...], która jest własnością D. S. i A. S.." (k. 5 operatu). W dokumentacji hydrogeologicznej stanowiącej element operatu wodnoprawnego, na str. 13 wskazano zaś, że "Przewidywane oddziaływanie na środowisko planowanej inwestycji – ujęcia wód podziemnych będzie się zawierać jedynie w zasięgu ujęcia tzw. leju depresji, który wynosi ok. 5,0 m, zatem ujęcie nie będzie negatywnie oddziaływać na ludzi, zwierzęta, rośliny, powietrze. Nie wywoła zmian w ukształtowaniu powierzchni terenu oraz klimacie i krajobrazie. Eksploatacja ujęcia nie będzie zagrażać dobrom materialnym, zabytkom. Nie będzie także w sposób negatywny oddziaływać na obszary Natura 2000." Co do zaś oddziaływania na ujęcia sąsiednie (s. 15 dokumentacji hydrogeologicznej) wskazano, że "W rejonie dokumentowanego ujęcia wód podziemnych nie występują inne ujęcia na które mogłoby negatywnie oddziaływać dokumentowane. Za granicę negatywnego obniżenia zwierciadła (rozległość obszaru wpływu – depresji) wody przyjęto promień leja depresji wynoszący 8,7 m przy Qmax. Określona wielkość zasięgu leja depresji – 8,7 m dla danej studni wskazuje, iż eksploatacja z wydajnością równą 0,2 m3/h nie powinna ujawniać się negatywnym obniżeniem zwierciadła wody poza terenem Inwestora." Z powyższych zapisów operatu wodnoprawnego stanowiącego dowód w sprawie jasno wynika, że zasięg oddziaływania przedmiotowej inwestycji sprowadza się do działki, na której ma być realizowana. W związku z powyższym trafne i uprawnione było stanowisko organu II instancji, iż w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego D. S. na pobór wód podziemnych nie występują inne strony ustalone na podstawie art. 401 ust. 1 P.w., poza ubiegającą się o nie wnioskodawczynią, jej mężem – współwłaścicielem z wnioskodawczynią przedmiotowej nieruchomości, a także Skarbem Państwa – jako właścicielem wody podziemnej (art. 211 ust. 2 P.w.). Sam fakt, że spółka [...] została powołana jako spółka gminna Gminy [...] do realizacji m.in. w zakresie gospodarki wodnej nie daje jej w świetle art. 401 ust. 1 P.w. legitymacji czynnej uprawniającej do udziału w zakończonym postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego. Aby przymiot strony spółka mogła posiadać musiałby istnieć stwierdzone oddziaływanie wnioskowanego korzystania wód na jej prawa lub obowiązki. Odnosząc się do zaś do zarzutów skargi, Sąd pragnie wyjaśnić, że stanowią one faktycznie polemikę z rozstrzygnięciem organu I instancji w zakresie zasadności udzielenia D. S. pozwolenia wodnoprawnego, nie dotyczą zaś próby wykazania wadliwości oceny organu II instancji co do stwierdzonego braku przymiotu strony spółki [...] w niniejszej sprawie na podstawie art. 401 ust. 1 P.w. W tym ostatnim zakresie skarżąca spółka jedynie powtórzyła za odwołaniem, że została powołana dla realizacji zadań własnych gminy [...] polegających m.in. na organizacji działalności Gminy w zakresie ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, wynikających z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Utworzenie spółki nastąpiło w trybie art. 9 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 712). Wskazano, że wobec celów stawianych spółce oraz podstaw jej funkcjonowania – nie funkcjonuje ona na zasadach, jakie obowiązują wprost na wolnym rynku, ale wykonuje w ramach swojej działalności zadania o charakterze publicznoprawnym. Dalej zaś podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez wydanie D. S. pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Sądu z wywodów skarżącej spółki co do jej publicznoprawnego charakteru działalności nie wynika jeszcze, że posiadła ona prymat strony w zakończonym postępowaniu w rozumieniu art. 401 ust. 1 P.w., który to przepis precyzyjnie i w węższym zakresie aniżeli przepis art. 28 K.p.a., zakreśla krąg stron postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne. Jednocześnie prawidłowym było, po stwierdzeniu, że spółka [...] nie posiada statusu strony w zakończonym postępowaniu administracyjnym wydanie przez Dyrektora [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem tejże spółki. W związku z powyższym Sąd n podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. DZ. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji wyroku.