II SA/Po 445/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Daniel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Talaga Asesor WSA Jacek Rejman Protokolant: Referent stażysta Izabela Koralewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2026 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozłożenia na raty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 24 lutego 2026 r. nr [...]

Podaniem z dnia 6 czerwca 2017 r. J. B. (dalej jako: "wnioskodawczyni") zwróciła się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 13 czerwca 2017 r., nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej jako: "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji") przyznał wnioskodawczyni zasiłek pielęgnacyjny bezterminowo, począwszy od 1 czerwca 2017 r. W dniu 24 września 2025 r. organ pierwszej instancji powziął informację o pobieraniu przez wnioskodawczynię dodatku pielęgnacyjnego. Pismem z dnia 29 września 2025 r., znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "ZUS") poinformował, że dodatek pielęgnacyjny przysługuje J. B. od 1 czerwca 2020 r. do 31 sierpnia 2026 r. Oświadczeniem z dnia 24 września 2025 r. wnioskodawczyni zwróciła się do Burmistrza o uchylenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca września 2025 r. wyrażając zgodę na uchylenie decyzji w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 26 września 2025 r., nr [...] organ pierwszej instancji uchylił prawo do zasiłku, zgodnie z wnioskiem. Pismem z dnia 7 października 2025 r. Burmistrz zwrócił się do ZUS o zwrot kwoty [...]zł, stanowiącej zasiłek pielęgnacyjny za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 sierpnia 2025 r. w formie potrąceń ze świadczenia emerytalno-rentowego wnioskodawczyni, na podstawie art. 16 ust. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pismem z dnia 17 lutego 2026 r. wnioskodawczyni zwróciła się do organu pierwszej instancji o rozłożenie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego na raty. Decyzją z dnia 24 lutego 2026 r., nr [...] umorzył wszczęte na wniosek J. B. (dalej jako: "wnioskodawczyni") postępowanie w przedmiocie rozłożenia na raty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Burmistrz wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1208), zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, z kolei ust. 7 tego przepisu wskazuje, iż osobie której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, ZUS lub inny organ emerytalny (rentowy), który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłacanego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuję tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Organ właściwy w sprawie świadczeń rodzinnych nie ma zatem uprawnień do stosowania w tej sytuacji ulg. Potrącenia zasiłku pielęgnacyjnego następują z mocy ustawy. Wobec powyższego postępowanie w tym przedmiocie podlegało umorzeniu. Pismem z dnia 25 lutego 2026 r. J. B. wniosła odwołanie od wyżej opisanej decyzji Burmistrza. W treści wskazała ona na swoją trudną sytuację finansową oraz znaczny stopień niepełnosprawności, powołała także przepis art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który uprawnia ją do złożenia wniosku o rozłożenie spłaty na raty, ponieważ zasiłek pielęgnacyjny uznany został za nienależnie pobrany. Decyzją z dnia 20 kwietnia 2026 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Burmistrza. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium podało, że powołany przez wnioskodawczynię art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych ma zastosowanie jedynie w sytuacji, w której organ właściwy wydał uprzednio decyzję o ustaleniu nienależnie pobranych świadczeń, co nie miało miejsca w analizowanym przypadku, ponieważ potrącenia nienależnie pobranego zasiłku odbywają się z mocy samego prawa. To z kolei uniemożliwia zastosowanie ulg w spłacie. Pismem z dnia 28 kwietnia 2026 r. J. B. (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej opisaną decyzję Kolegium. Organom obu instancji zarzucono błędne przyjęcie, że nie posiadają uprawnień do umorzenia lub rozłożenia na raty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy zwrócono się do ZUS w celu potrącenia. Skarżąca wskazała, iż prezentowane stanowisko jest sprzeczne z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej jako: "NSA") z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2383/17. Dalej podano, że zarówno ZUS, jak i Burmistrz odmawiają rozpatrzenia wniosku o rozłożenie należności na raty, co pozbawia skarżącą rzetelnego rozpatrzenia sprawy i ochrony swoich praw. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium wraz z poprzedzającą decyzją organu pierwszej instancji oraz o zobowiązanie organu do merytorycznego rozpatrzenia jej wniosku o umorzenie należności lub rozłożenie ich na raty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w wyżej opisany sposób kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia doprowadziła Sąd do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] o umorzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o rozłożenie na raty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Umorzenie postępowania, zgodnie z powołanym przez organ pierwszej instancji w komparycji swojego rozstrzygnięcia art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej jako: "K.p.a.") ma miejsce, gdy "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części". Za taką przyczynę organ pierwszej instancji uznał brak uprawnienia do orzeczenia w przedmiocie rozłożenia na raty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, z uwagi na okoliczność dotyczącą potrącenia dokonywanego przez organ emerytalno-rentowy z mocy samego prawa. Kolegium zaś, pogłębiając argumentację Burmistrza wskazało, że ww. działanie nie jest możliwe z uwagi na brak uznania w drodze decyzji, że zasiłek ten uznaje się za nienależnie pobrany. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1208, dalej jako: "u.ś.r.") zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 16 ust. 7 u.ś.r. osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Następnie, zgodnie z treścią przepisu art. 16 ust. 8 u.ś.r. przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. Sąd podkreśla, że ustawodawca w art. 16 ust. 7 u.ś.r. wprowadził szczególny tryb rozliczenia pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres, w którym strona jednocześnie pobierała dodatek pielęgnacyjny, tj. potrącenie go przez ZUS z aktualnych świadczeń emerytalno-rentowych. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżąca w trakcie pobierania zasiłku pielęgnacyjnego jednocześnie pobierała dodatek pielęgnacyjny wypłacany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Skarżąca wobec powyższego chciała skorzystać z dobrodziejstwa rozłożenia na raty, o którym mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Organy administracji obu instancji z kolei uznały, że brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, gdyż nie wydano decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na zasadach określonych w art. 30 u.ś.r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażane w judykaturze stanowisko, że uznanie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, w zbiegu z pobieranym dodatkiem pielęgnacyjnym, za świadczenie nienależnie pobrane zostało przesądzone przez samego ustawodawcę w art. 16 ust. 6 i 8 u.ś.r. Potrącenie dokonywane przez organ rentowy ma w tej sytuacji charakter czynności materialno-technicznej, kształtującej – wobec jasno wyrażonej w normach art. 16 ust. 6, 7 i 8 u.ś.r. woli ustawodawcy – sytuację prawną strony i rozstrzygając tym samym o legitymacji do pobierania pozostających w kolizji świadczeń. Zgoda osoby zainteresowanej nie jest w tym przypadku wymagana, gdyż istotnym jest sam przepływ informacji pomiędzy organem rentowym a pomocowym, w postaci ww. zawiadomienia o zbiegu konkurencyjnych form wsparcia. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw, by organ uprzednio wypłacający zasiłek, wszczynał na zasadzie art. 30 ust. 2 u.ś.r. odrębne postępowanie, kończące się wydaniem decyzji uznającej świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane i zobowiązujące do jego zwrotu. Przepis art. 16 ust. 7 u.ś.r. stanowi więc lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 u.ś.r. Irrelewantne jest w tej sytuacji, czy w przypadku normowanym art. 16 ust. 7 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny zostanie oceniony przez organy jako świadczenie nienależnie pobrane, gdyż zastosowanie znajdzie merytoryczna reguła kolizyjna lex specialis derogat legi generali (regulacja szczególna uchyla zastosowanie regulacji generalnej), której konsekwencją będzie "uproszczony" tryb postępowania – wynikający z unormowań art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 1559/23, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Sąd podziela też pogląd, że niewydanie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane nie pozbawia organu administracji właściwości do rozstrzygania w sprawie zastosowania ulgi np. w postaci umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, czy rozłożenia na raty (jak ma to miejsce w analizowanym przypadku). Przy braku takiej kompetencji organu emerytalno-rentowego osoba, która pobierała nienależne świadczenie rodzinne nie może być pozbawiona uprawnienia do ubiegania się o rozpatrzenie jej wniosku w trybie określonym w art. 30 ust. 9 u.ś.r. Na marginesie wskazać należy, że nie ma przy tym podstaw do uznania w tym zakresie właściwości sądu powszechnego, skoro przedmiotowa sprawa nie dotyczy nienależnie pobranego świadczenia emerytalno-rentowego lub należnych do tego świadczenia dodatków, lecz dotyczy świadczenia rodzinnego, a tryb potrącenia określony w art. 16 ust. 7 u.ś.r., nie zmienia przedmiotu nienależnie pobranego świadczenia, co wynika z treści art. 16 ust. 8 u.ś.r. (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2023 r. sygn. I OSK 2183/22, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 918/21, publ. CBOSA). Podsumowując więc, o ile uprawnienie Burmistrza (organu właściwego) do rozstrzygania o rozłożeniu na raty kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego została w art. 30 ust. 9 u.ś.r. powiązana z uprzednim wydaniem przez organ administracji decyzji o uznaniu świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane, o tyle brak takiej decyzji nie wpływa na możliwość rozpatrzenia wniosku w przypadku wspomnianego wcześniej specjalnego trybu rozliczenia. Innymi słowy, przepis art. 16 ust. 7 u.ś.r. stanowi wyłącznie o sposobie, o mechanizmie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego (art. 16 ust. 8 u.ś.r.), gdy tym świadczeniem jest zasiłek pielęgnacyjny. Sposób zwrotu nie może determinować tego, że skutek jest taki sam, jak w przypadku zastosowania art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. W tej sytuacji nie można odmówić stronie zainteresowanej zastosowania przepisu art. 30 ust. 9 u.ś.r. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 października 2025 r., sygn. akt II SA/Po 362/25, publ. CBOSA). Organy obu instancji nie miały więc w niniejszej sprawie racji i dokonały błędnej wykładni prawa materialnego, co skutkowało nieuprawnionym umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Nie można bowiem uznać, że w niniejszej sprawie doszło do "bezprzedmiotowości" postępowania. Skarżąca jest objęta obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Burmistrz wezwał bowiem ZUS do potrącania z należnych świadczeń emerytalno-rentowych i przyznanych dodatków nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Nastąpił wobec tego efekt dokładnie taki sam, jakby organ pierwszej instancji wydał decyzję z art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. To zaś uprawnia stronę, wbrew temu co twierdzi Burmistrz i Kolegium, do złożenia i rozpoznania wniosku o rozłożenie na raty kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz uwzględni wykładnię zaprezentowaną przez Sąd w orzeczeniu. Przede wszystkim organ pierwszej instancji rozpatrzy merytorycznie wniosek skarżącej z dnia 17 lutego 2026 r. o rozłożenie na raty należności z tytułu nienależnie pobranego przez nią zasiłku pielęgnacyjnego w pozostałej do zwrotu kwocie.