II SA/Po 441/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz Sędziowie Sędzia WSA Paweł Daniel (sprawozdawca) Sędzia WSA Sebastian Michalski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia 29 kwietnia 2026 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jest uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 29 kwietnia 2026 r. (dalej również jako: "uchwała") w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego M. B.. Zaskarżona uchwała została podjęta w następującym stanie faktycznym. M. B. uzyskał mandat radnego Rady Miasta w okręgu wyborczym nr [...] w wyborach, które odbyły się w dniu [...]. Objęcie mandatu przez radnego nastąpiło w dniu [...] W dniu 12 marca 2026 r. do Przewodniczącego Rady Miasta wpłynął wniosek pochodzący od osoby prywatnej, w którym domagano się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego M. B.. Wnioskodawca zarzuciła radnemu naruszenie zakazu określonego w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 z późn. zm., dalej również jako: "ustawa" albo "u.s.g."). Następnie, w dniu 25 marca 2026 r., Rada Miasta otrzymała pismo od Wojewody [...], który poinformował, że w dniu 13 marca 2026 r. wpłynęło do niego analogiczne zawiadomienie o możliwości naruszenia prawa przez wskazanego radnego. W piśmie skierowanym do organu nadzoru wskazano, że radny M. B. prowadzi działalność gospodarczą pod firmą [...]. Z powszechnie dostępnych informacji wynikało, że poszczególne sołectwa z terenu gminy dokonywały u radnego zakupów materiałów [...], które to zakupy realizowano w ramach zadań sołeckich finansowanych ze środków wyodrębnionych w ramach funduszu sołeckiego. Transakcje te były należycie dokumentowane fakturami VAT, a zapłata za towar uiszczana była bezpośrednio z budżetu gminy. W związku z powyższym Wojewoda [...] wezwał Radę Miejską do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego do dnia 30 kwietnia 2026 r. Postępowanie wyjaśniające, realizowane m.in. na posiedzeniu Komisji Skarg, Wniosków i Petycji w dniu 8 kwietnia 2026 r. oraz na wspólnym posiedzeniu Komisji Gospodarki, Finansów i Rolnictwa oraz Komisji Spraw Społecznych, Oświaty i Kultury w dniu 9 kwietnia 2026 r., pozwoliło ustalić, że od momentu objęcia mandatu, radny M. B., w ramach prowadzonej przez siebie hurtowni [...], dokonał sprzedaży towarów na rzecz Gminy [...] (w tym jej jednostek organizacyjnych oraz pomocniczych, jakimi są sołectwa) na łączną kwotę brutto wynoszącą [...] zł, według stanu na dzień 31 marca 2026 r. Zestawienie faktur VAT zostało przedłożone radnym przez Skarbnika Gminy. W toku prac komisji radny złożył ustne wyjaśnienia, oświadczając, iż nie zamierzał "segregować" klientów, a ponadto zaprzeczył, jakoby gmina wydawała bezpośrednie zlecenia dokonywania zakupów w jego hurtowni. W konsekwencji powyższych ustaleń, Rada Miasta podjęła w dniu 29 kwietnia 2026 r. zaskarżoną uchwałę, w której na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 oraz § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 365 ze zm.) w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego z powodu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. M. B., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przedmiotową uchwałę, domagając się jej stwierdzenia nieważności w całości, wstrzymania jej wykonania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W skardze sformułowano następujące, szczegółowe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego: 1. art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną i rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu, że każda, nawet incydentalna sprzedaż towarów na rzecz gminy stanowi prowadzenie działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego; 2. art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji braku rzeczywistego, funkcjonalnego wykorzystania mienia komunalnego w działalności gospodarczej radnego; 3. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – skarżący podniósł zarzut złamania konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz naruszenia biernego prawa wyborczego poprzez zastosowanie najsurowszej sankcji wobec radnego, pomimo braku jednoznacznych podstaw do takich działań. 4. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 11c ust. 1 u.s.g. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego. W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącego argumentował, że uchwała została oparta na błędnym automatyzmie, abstrahującym od charakteru relacji łączącej radnego z gminą. Wskazano, że radny nie korzystał z majątku gminy (nie dzierżawił nieruchomości gminnych, nie korzystał z gminnej infrastruktury), a miały miejsce jedynie okazjonalne transakcje sprzedaży w ramach zwykłego obrotu gospodarczego. Pełnomocnik skarżącego podkreślał, że zakupy ze środków funduszu sołeckiego były dokonywane samodzielnie i doraźnie przez podmioty gminne, bez istnienia stałych umów ramowych czy preferencyjnych warunków. Dalej pełnomocnik wskazał, że samo otrzymanie zapłaty za sprzedany towar ze środków publicznych nie może być utożsamiane z wykorzystywaniem mienia komunalnego, gdyż prowadziłoby to do całkowitego wykluczenia z lokalnego obrotu gospodarczego radnych będących przedsiębiorcami. Pełnomocnik skarżącego akcentował brak jakiegokolwiek uprzywilejowania skarżącego oraz brak konfliktu interesów, dowodząc, że hurtownia [...] prowadziła sprzedaż na ogólnodostępnych zasadach wolnorynkowych, identycznych dla wszystkich klientów. Zdaniem pełnomocnika, zastosowanie sankcji wygaśnięcia mandatu było w tej sytuacji skrajnie nieproporcjonalne i stanowiło nadmierną ingerencję w wolę wyborców. Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi w całości, stojąc na stanowisku, że uchwała o wygaszeniu mandatu była w pełni uzasadniona z powodu naruszenia zakazu łączenia funkcji radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego (art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zdaniem organu środki pieniężne z budżetu gminy stanowią mienie komunalne, a zapłata za wydany towar ze środków publicznych stanowi korzystanie z tego mienia, natomiast sama działalność gospodarcza radnego na rzecz gminy miała charakter ciągły i regularny – od maja 2024 r. do marca 2026 r. wystawiono 117 faktur z odroczonym terminem płatności na łączną kwotę [...]zł. Zakaz z art. 24f ust. 1 ustawy ma charakter antykorupcyjny i bezwzględny; wygaśnięcie mandatu nie zależy od wykazania zysku, korzyści majątkowej czy stosowania preferencyjnych cen. Co więcej, osobiste podpisanie przez radnego co najmniej 14 faktur wyklucza brak świadomości po jego stronie co do podmiotu kupującego. Podczas rozprawy w dniu 13 sierpnia 2026 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu strony podtrzymały swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały, nie stwierdził naruszeń prawa, które mogłyby skutkować koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przepisem stanowiącym materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten ustanawia bezwzględny zakaz, wskazując, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Sankcją za naruszenie tej normy jest bezwzględne wygaśnięcie mandatu radnego, o czym wprost stanowi art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego – zarówno na etapie podejmowania uchwały przez radę gminy, jak i wydawania ewentualnego zarządzenia zastępczego przez wojewodę – nie jest jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Oznacza to, że podniesione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie mogły zostać uwzględnione. Idąc dalej, wyjaśnić należy, że wprowadzenie przez ustawodawcę zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. ma charakter stricte antykorupcyjny. Służy on ochronie interesu publicznego poprzez wyeliminowanie sytuacji, w których radny, wykorzystując swoją funkcję, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści materialne. Jak słusznie zauważono w orzecznictwie, cel ten polega na zapobieganiu angażowaniu się osób pełniących funkcje publiczne w sytuacje, które mogłyby podawać w wątpliwość ich bezstronność, uczciwość, a tym samym podważać autorytet organów władzy samorządowej oraz osłabiać zaufanie wyborców do ich prawidłowego funkcjonowania. W ocenie Sądu zakaz wyrażony w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pełni przy tym funkcję nie tylko prewencyjną, ale przede wszystkim zmierza do budowania i utrwalania zaufania obywateli do władzy publicznej. Wprowadzona przez ustawodawcę sankcja ma charakter antykorupcyjny, a jej celem jest zapewnienie pełnej transparentności życia publicznego oraz wyeliminowanie sytuacji, w których mandat radnego mógłby stwarzać choćby pozór wykorzystywania pozycji publicznej do realizowania prywatnych interesów majątkowych. Ochrona zaufania społecznego wymaga odseparowania funkcji reprezentanta lokalnej społeczności od prowadzenia obrotu gospodarczego ze środków budżetowych gminy. Z tego względu zakaz korzystania z mienia komunalnego musi być interpretowany ściśle i bezwzględnie – każda relacja finansowa radnego z gminą godzi w postrzeganie organów władzy samorządowej jako bezstronnych i działających wyłącznie w interesie społecznym. Pamiętać należy, że radny, będąc członkiem organu stanowiącego (rady gminy), kontroluje gminne jednostki organizacyjne, bierze udział w uchwalaniu budżetu gminy oraz w sprawach majątkowych. Stąd prowadzenie przez niego działalności gospodarczej, w której jego przedsiębiorstwo jest beneficjentem środków z tegoż budżetu, w sposób nieunikniony generuje konflikt interesów. Norma art. 24f ust. 1 u.s.g. sprzyja zatem kształtowaniu standardu rzetelnego i uczciwego wykonywania obowiązków publicznych. Zarzuty skargi w dużej mierze opierają się na twierdzeniu, że skarżący nie korzystał z substancji majątkowej gminy (nie dzierżawił budynków, maszyn itp.), a jedynie sprzedawał towary i to w sytuacji, w której nie doszło do uprzywilejowania jego pozycji rynkowej, a zakupy dokonywane przez gminę i sołectwa miała charakter rynkowy. Stanowisko powyższe uznać należy za błędne. Definicja mienia komunalnego odpowiada definicji mienia zawartej w art. 44 Kodeksu cywilnego, co oznacza, że obejmuje ono wszelkie prawa majątkowe, a więc również takie, których wartość wyraża się w pieniądzu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że mienie komunalne obejmuje aktywa stanowiące nie tylko nieruchomości czy budowle, ale także środki pieniężne. W ujęciu rachunkowym, środki finansowe zgromadzone w budżecie gminy są aktywami pieniężnymi i wprost stanowią składnik majątku gminy. Sam fakt pobrania przez przedsiębiorcę wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy w zamian za zrealizowane dostawy lub usługi, stanowi bezsporne korzystanie z mienia komunalnego. Wypłacenie radnemu należności za towar – niezależnie od tego, czy miało to miejsce w relacjach rynkowych – wyczerpuje przesłankę wykorzystywania mienia gminy w prowadzonej działalności gospodarczej. Co warte podkreślenia, przepisy nie uzależniają wygaśnięcia mandatu od tego, czy radny sprzedawał towary po cenach rynkowych, ze zniżkami, czy nawet po kosztach własnych. Ocenia się wyłącznie sam fakt zaistnienia relacji finansowej i obrotu z wykorzystaniem środków publicznych Pełnomocnik skarżącego argumentuje, że transakcje odbywały się z inicjatywy poszczególnych sołectw, rzekomo bez bezpośredniego zlecenia z gminy. Argument ten jest chybiony. Jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2502/16, Baza NSA, sołectwa są jedynie jednostkami pomocniczymi gminy (zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g.) i nie posiadają odrębnej od gminy osobowości prawnej. Sołectwo nie jest samodzielnym podmiotem prawa cywilnego; jego działalność – w tym wszelkie transakcje finansowane z wyodrębnionego funduszu sołeckiego – jest prowadzona w ramach osobowości prawnej macierzystej gminy. Zatem tzw. "zakupy sołeckie" są w sensie prawnym i faktycznym zakupami dokonywanymi przez Gminę [...]. Wypłata środków z funduszu sołeckiego za materiały [...] nabyte w hurtowni [...] obciążała majątek Gminy [...], a w konsekwencji radny otrzymywał z tego tytułu korzyść materialną kosztem mienia komunalnego tej gminy. Idąc dalej, Sąd nie podziela również argumentacji zawartej w skardze, jakoby dokonywana sprzedaż miała charakter incydentalny. Po pierwsze, przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. używa bardzo pojemnego określenia "wykorzystywanie" i nie ogranicza swojego zastosowania wyłącznie do umów o charakterze ciągłym czy wieloletnim. Po drugie, przedmiotowy przepis znajduje zastosowanie bez względu na to, czy korzystanie z mienia ma podstawę w umowie pisemnej (wystawienie faktury samo w sobie potwierdza zawarcie umowy sprzedaży), ani bez względu na to, czy działanie miało charakter powtarzalny czy też jednorazowy. Ustawodawca świadomie nie wprowadził kryterium oceny wpływu przychodów z takich transakcji na ogólną sytuację ekonomiczną przedsiębiorstwa radnego. Wymagany jest w tym zakresie pewien automatyzm, mający na celu wykreowanie jednoznacznych standardów w samorządzie. Sam obiektywny fakt spełnienia przesłanki czerpania środków z budżetu (co w przedmiotowej sprawie oznaczało wystawienia faktur na kwotę ponad 36 tys. złotych) determinuje konieczność stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Odnosząc się do podniesionego w skardze naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zasady proporcjonalności), należy wskazać, że niewątpliwie sankcja w postaci utraty mandatu pochądzącego z woli wyborców jest dotkliwą ingerencją w sferę uprawnień skarżącego. Niemniej jednak, miarkowanie tej sankcji przez organy uchwałodawcze gminy, z powoływaniem się na niewielką szkodliwość czynu czy brak złej woli po stronie skarzącego, jest sprzeczne z ratio legis przepisów antykorupcyjnych. Nie można wartościować naruszeń prawa na "znaczne" skutkujące utratą mandatu oraz "nieznaczne". W państwie demokratycznym konieczne jest stworzenie i rygorystyczne egzekwowanie prawa chroniącego porządek publiczny i bezstronność urzędników. Z racji tego, Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu Rady Miejskiej naruszenia norm konstytucyjnych. Podsumowując, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ponad wszelką wątpliwość wykazał, że radny M. B., prowadząc działalność gospodarczą, czerpał zyski ze sprzedaży towarów na rzecz Gminy [...] (w ramach funduszu sołeckiego), czym naruszył dyspozycję art. 24f ust. 1 u.s.g. W takiej sytuacji organ stanowiący gminy nie miał możliwości decyzyjnej, lecz z mocy art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego był zobligowany podjąć uchwałę deklaratoryjną o wygaśnięciu mandatu. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę w całości.