II SA/Po 434/23

Dnia 27 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2023 roku sprawy ze skargi P. M. na akt Dyrektora Regionalnego [...] w P. z dnia 25 kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii kwalifikacyjnej o kandydatach do przysposobienia dziecka uchyla zaskarżony akt

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga P. M. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") na opinię kwalifikacyjną o kandydatce do przysposobienia nr [...], będącą aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."), wydaną przez Dyrektora Regionalnego Ośrodka [...] w P. (zwanego dalej "Dyrektorem [...]") w dniu 25 kwietnia 2023 r. Zaskarżony akt został podjęty w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne oraz prawne. W związku z wyrażeniem woli adopcji dziecka, wnioskodawczyni przystąpiła do procedury weryfikacyjnej, która ma na celu poznanie jej predyspozycji jako potencjalnego rodzica dziecka adoptowanego. Wnioskodawczyni jest pracownikiem placówki oświatowo-wychowawczej – pracuje w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w D. z dziećmi w wieku przedszkolnym. Podczas wywiadu adopcyjnego ustalono, że wnioskodawczyni posiada odpowiednie warunki do wychowywania dziecka. Posiada dom, który dzieli ze swoimi rodzicami. Wnioskodawczyni wykazuje bardzo dużo empatii, żyje w dobrych relacjach z rodzicami. W listopadzie 2022 r. pracowała już w Zespole Szkół w D.1 . Podczas szkolenia dla kandydatów do przysposobienia dziecka Dyrektor Ośrodka ustalił, że wnioskodawczyni nie figuruje w Krajowym Rejestrze Karnym, ani w Rejestrze Sprawców Przestępstw na Tle Seksualnym. Szkolenie zostało zwieńczone uzyskaniem świadectwa ukończenia tegoż szkolenia. Następnie sporządzono opinię psychologiczno-pedagogiczną. Z treści tejże opinii wynika, że wnioskodawczyni ma dobre warunki do adopcji dziecka, jednakże zidentyfikowano obszary, które wymagają zdecydowanej poprawy. Zdaniem specjalistów, wnioskodawczyni nie potrafi w pełni otworzyć się na komunikację z pracownikami ośrodka, dość często odpowiada ogólnikami, nie argumentuje swoich poglądów czy przekonań, jej wypowiedzi mają charakter powierzchowny. W opinii podkreślono, że te niedociągnięcia wymagają poprawy w kontekście potencjalnej opieki nad dzieckiem adoptowanym. W opinii kwalifikacyjnej o kandydatce do przysposobienia dziecka wydanej w dniu 25 kwietnia 2023 r., nr [...] wydano wnioskodawczyni negatywną opinię kwalifikacyjną. W uzasadnieniu podano, że wnioskodawczyni nie wykazała się aktywnością i zaangażowaniem, co nie pozwoliło poznać jej poglądów w poruszanych obszarach istotnych w procesie adopcyjnym. Wyniki badań diagnostycznych wskazują, że poziom kompetencji wychowawczych kandydatki kształtuje się na pograniczu wyników niskich i przeciętnych. Niski stopień zaangażowania kandydatki w czasie szkolenia nie pozwala na wnioskowanie, że opiniowana uwzględni treści przekazywane podczas szkolenia i zmodyfikuje prezentowane postawy wychowawcze adekwatnie do potrzeb dziecka. Skarżąca, działając samodzielnie, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zakwestionowała ww. opinię Dyrektora [...]. W treści skargi wskazano, że Dyrektor [...] pomylił się. Skarżąca, jak twierdzi, wykazywała pełne zaangażowanie w czasie szkolenia. Zbierała ponadto dobre opinie od wykładowców, stąd jest ona zaskoczona takim orzeczeniem. Jako wychowawca grupy 3-latków, skarżąca potrafi sprostać różnym problemom wychowawczym, dlatego jest ona zaskoczona treścią opinii. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...], reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. M. M. – wniósł o jej oddalenie. Organ zrelacjonował stan faktyczny sprawy po czym odniósł się do skargi. Dyrektor [...] uważa, że dane uzyskane podczas całego procesu diagnostycznego, w tym także szkolenia, nie pozwoliły na stworzenie spójnego, pogłębionego portretu psychologicznego skarżącej, który uzasadniałby pozytywne rokowania dotyczące powodzenia adopcji. Opinia, jaką wydano, zawsze wynika z całości procesu diagnostycznego. Proces ten został oparty o właściwą metodologię. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Jeżeli przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku ani w siedzibie sądu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli nie sprzeciwiają się temu strony lub uczestnik postępowania.". Zarządzeniem z dnia 18 sierpnia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2023 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy te sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem aktu Dyrektora [...] w przedmiocie udzielenia skarżącej negatywnej opinii kwalifikacyjnej o kandydatach do przysposobienia dziecka. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżony akt nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Zanim Sąd przejdzie do zasadniczych rozważań nad istotą sprawy, należy tylko nadmienić, że zaskarżona opinia jest aktem władczym z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc poddaje się sądowej kontroli. Stanowi o tym bezpośrednio przepis art. 172a ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 447 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą"). Jako czynność władcza z zakresu administracji publicznej, rzeczona opinia nie jest decyzją administracyjną, ani postanowieniem wydawanym w jakiejkolwiek procedurze regulowanej prawem administracyjnym. Jest to bowiem akt, który stwierdza jedynie stan wiedzy o jakiejś sytuacji, a w tym przypadku – predyspozycji skarżącej do podjęcia się roli rodzica adopcyjnego. Nie jest to rozstrzygnięcie, które przyznaje albo odbiera prawo lub obowiązek, chociaż określone prawem obowiązki pośrednio wiążą się z tym. Tak czy inaczej, zaskarżona opinia, a właściwie akt, poddaje się sądowej kontroli. Postępowanie adopcyjne, które skarżąca podjęła, zostało uregulowane w dziale V ustawy. Postępowanie to jest bardzo złożoną procedurą, jednakże istota sprawy koncentruje się na samej opinii negatywnej, jaka ostatecznie została wyartykułowana wobec skarżącej. W tej materii należy więc zwrócić uwagę na przepis art. 172a ust. 1 i 5 ustawy. Pierwsza jednostka redakcyjna powołanego przepisu stanowi: "Po ukończeniu przez kandydata do przysposobienia dziecka szkolenia, o którym mowa w art. 172 ust. 1, ośrodek adopcyjny na podstawie zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji sporządza opinię kwalifikacyjną, zawierającą w szczególności informacje dotyczące: 1) spełnienia przez kandydata do przysposobienia dziecka wymagań niezbędnych do przysposobienia dziecka; 2) posiadania przez kandydata kwalifikacji osobistych pozwalających na należyte wywiązywanie się z obowiązków przysposabiającego; 3) oceny motywacji i oczekiwań kandydata do przysposobienia dziecka; 4) sytuacji materialnej i mieszkaniowej kandydata do przysposobienia dziecka; 5) niekaralności kandydata do przysposobienia dziecka; 6) stanu zdrowia kandydata do przysposobienia dziecka". Z kolei drugi przepis, a więc art. 172a ust. 5 ustawy stanowi, że w przypadku wydania negatywnej opinii kwalifikacyjnej opinia ta zawiera szczegółowe uzasadnienie przyczyn wydania negatywnej opinii i ewentualne wskazanie obszarów wymagających poprawy, z jednoczesnym pouczeniem strony o przysługującym prawie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Te dwa przepisy ściśle korespondują ze sobą i nie jest tak, że drugi z nich stanowi lex specialis względem pierwszego. Powołane przepisy wyznaczają elementy, jakie powinna mieć każda opinia, która wieńczy pewien etap postępowania adopcyjnego. Uwagę zwraca również to, że wprowadzenie do wyliczenia art. 172a ust. 1 ustawy wieńczy sformułowanie "w szczególności". Oznacza to, że opinia powinna zawierać więcej elementów, niż zostały one wskazane w art. 172a ust. 1 i 5 ustawy. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd dostrzega, że zaskarżona opinia nie spełnia wymagań z art. 172a ust. 1 ustawy. Co prawda w zaskarżonej opinii zawarto elementy z art. 172a ust. 5 ustawy, a więc wskazano przyczyny wydania opinii negatywnej i wskazanie obszarów wymagających poprawy, ale to nie oznacza, że opinia odpowiada prawu. W opinii powinny znaleźć się także elementy z ust. 1. Sąd odnosi wrażenie, że brakujące elementy zostały wyartykułowane w opinii psychologiczno-pedagogicznej, która poprzedzała opinię kwalifikacyjną. Należy zaznaczyć, że przepisy ustawy nie regulują obowiązku wydania opinii psychologiczno-pedagogicznej, jednakże Sąd nie uważa jej sporządzenia za działanie niezgodne z prawem. Dyrektor [...] w odpowiedzi na skargę zasadnie podniósł, że opinia kwalifikacyjna jest zwieńczeniem pewnego procesu, który jest długi. Dla prawidłowej oceny postawy kandydata na rodzica adopcyjnego, opinia psychologiczno-pedagogiczna może być bardzo użyteczna. Sąd tego nie kwestionuje. Jednakże nie może być tak, że opinia psychologiczno-pedagogiczna będzie zastępowała tę opinię, o której mowa w art. 172a ust. 1 i 5 ustawy. Ostatecznie Dyrektor [...] powinien powielić te twierdzenia i tezy, które zawarto w opinii psychologiczno-pedagogicznej, aby dopełnić obowiązku z art. 172a ust. 1 ustawy. Opinia kwalifikacyjna nie spełnia tych wymagań, a więc nie odpowiada prawu. Ponadto warto zwrócić uwagę, że skarżąca jest wychowawcą grupy dzieci w wieku przedszkolnym. Jako potencjalna matka i wychowawca własnego dziecka, musi mieć możliwość poznania wszelkich podstaw wydania opinii negatywnej. Musi ona poznać podstawy, dla których jest ona negatywnie oceniona po przebyciu całej procedury szkoleniowej i diagnostycznej. Zaskarżona opinia zawiera bardzo ogólnikowe stwierdzenia, które nie są poparte konkretnymi przykładami. Sąd w składzie orzekającym nie kwestionuje kompetencji członków komisji kwalifikacyjnej ds. adopcji, gdyż Sąd nie posiada specjalistycznej wiedzy w tym obszarze. Nie można jednak zaakceptować, aby w dwóch zdaniach uzasadnić odmowę dopuszczenia do kolejnych etapów starań o zostanie rodzicem adopcyjnym. Sąd w dotychczasowych rozważania zwracał uwagę na to, jak należy prawidłowo postępować w toku procedury adopcyjnej. Nie można jednak zapominać o misji, jaka wynika z przepisów ustawy, a która została zawarta w preambule do niej. Ustawodawca sam stwierdził, że dobro dzieci wymaga szczególnej ochrony i pomocy ze strony dorosłych, środowiska rodzinnego, atmosfery szczęścia, miłości i zrozumienia. Musi być im zapewniony harmonijny rozwój i samodzielność w przyszłości. Takie warunku można stworzyć w rodzinie, która jest podstawową komórką społeczeństwa. Oznacza to, że proces adopcyjny powinien być realizowany, oczywiście, jeżeli kandydat spełnia wszystkie wymagania, aby dziecko mogło zaznać szczęścia w gronie rodziny. Specjaliści negatywnie ocenili skarżącą, jednakże skarżąca ma prawo poznać pełne i wyczerpujące uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia. Obecnie, na podstawie samej opinii kwalifikacyjnej, nie da się poznać motywacji Dyrektora [...]. Skarżąca, jako wychowawca dzieci w wieku przedszkolnym, która chce zostać adopcyjną matką, powinna mieć zapewnione kompleksowe wyjaśnienie okoliczności dla niej niekorzystnych. Nie sposób nie skonstatować, że im pełniejsze będzie wyjaśnienie wszystkich wątpliwości, jakie mieli pracownicy Ośrodka wobec skarżącej, tym skarżąca szybciej i pełniej będzie mogła wprowadzić ewentualne zmiany. W zaskarżonej opinii podniesiono w ramach sekcji "obszary wymagające poprawy" – "podniesienie prezentowanych kompetencji wychowawczych i ich modyfikacja ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb dziecka adoptowanego". Jest to, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, na tyle enigmatyczne stwierdzenie, które co prawda nawiązuje do uzasadnienia przyczyn negatywnej opinii, ale skarżąca, jako osoba niebędąca specjalistką z zakresu procedury adopcyjnej, może nie wiedzieć o jakie konkretnie kompetencje chodzi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor Ośrodka będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ wyda opinię, w której skrupulatnie wyłoży wszystkie podstawy swoich twierdzeń, uargumentuje je i jasno wskaże obszary, w których ewentualnie skarżąca powinna poprawić się, aby móc skutecznie ubiegać się o zostanie matką adopcyjną. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi per se. Kierując się wyłącznie przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd znalazł podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt, o czym orzeczono w sentencji wyroku.