II SA/Po 408/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Talaga Asesor WSA Jacek Rejman Protokolant: Referent stażysta Izabela Koralewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi K. K. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia 13 marca 2026 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 2 września 2025 r., znak [...]; II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz K. K. i J. K. kwotę 1367 zł (słownie: tysiąc trzysta sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu opłaty sądowej.

Decyzją z 13 marca 2026 r. Nr [...] Wojewoda (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji" ) wydaną po rozpoznaniu odwołania K. K. oraz J. K. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 2 września 2025 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], Gmina [...], wydzieloną pod lokalizację drogi gminnej, przejętą na rzecz Gminy [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy 5, działka nr [...] o pow. 0,0268 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 27 lutego 2018 r., znak [...] (dalej: "ZRID"), Starosta [...] zezwolił Wójtowi Gminy [...] na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie pasa drogowego ul. [...] w m. [...], gmina [...], polegającej na budowie chodnika, drogi rowerowej oraz ciągu pieszo - rowerowego na doc. od km 0+673 do ulicy [...], m.in. na części działki nr [...] położonej w [...] - w trybie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162, z późn. zm., dalej: "specustawa drogowa"). Decyzja ZRID stała się ostateczna z dniem 31 sierpnia 2018 r. Powyższa działka nr [...] została w części przeznaczona do zajęcia pod realizację inwestycji drogowej (działka nr [...] o powierzchni 0,0268 ha powstała z podziału działki nr [...] o powierzchni 0,1311 ha, wydzielonej pod drogę publiczną z działki nr [...] o powierzchni 0,1637 ha). Następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta [...] opisaną wyżej decyzją z 2 września 2025 r.: I. ustalił na rzecz J. i K. K. odszkodowanie w łącznej kwocie [...]złotych za nieruchomość położona w [...], Gmina [...], wydzieloną pod lokalizację drogi gminnej, przejętą na rzecz Gminy [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb [...], ark. mapy 5, działka nr [...] o pow. 0,0268 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...]; II. stwierdził, że ustalone w pkt. I. odszkodowanie wypłacone zostanie przez Wójta Gminy [...] w następujący sposób: 1. na rzecz J. i K. K. z tytułu utraty prawa własności nieruchomości za udział w wysokości [...] części w kwocie [...]zł; 1. na rzecz J. K. z tytułu utraty prawa własności nieruchomości za udział w wysokości [...] części w kwocie [...]zł jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. W odwołaniu od tej decyzji K. K. i J. K. zarzucili wydanie skarżonej decyzji z naruszeniem art. 79 k.p.a., tj. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w toku postępowania bez jej winy - niezawiadomienie strony o przeprowadzonych oględzinach nieruchomości; 1. wydanie skarżonej decyzji wyłącznie w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę M. S. z dnia 13 marca 2025 roku, który sporządzony został w całkowitej sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa, tj.: 1. z naruszeniem art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 1. z naruszeniem art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 1. z naruszeniem § 49 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 05 września 2023 roku w sprawie wyceny nieruchomości; poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość w dniu wywłaszczenia winna być wyceniana jako nieruchomość o przeznaczeniu drogowym, podczas gdy jej faktyczny sposób użytkowania obejmował cele ogrodu, spełniał funkcję rekreacyjną i pozostawał w funkcjonalnym związku z celami mieszkaniowymi; 2. wydanie skarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § l i 2, art. 84 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez: 1. brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek niewystarczającej weryfikacji spełnienia wymogów formalnych operatu z 13 marca 2025 roku; 2. brak wszechstronnego, rzetelnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło organ do poczynienia całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, a także oparcia skarżonego rozstrzygnięcia wyłącznie na wadliwie sporządzonym operacie; 1. zaniechania organu w zakresie dążenia do wyjaśnienia i zweryfikowania błędów prawnych, a w konsekwencji błędów metodologicznych w treści sporządzonego operatu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu swojej decyzji z 13 marca 2026 r Wojewoda przywołując się przepisy specustawy drogowej - art. 12 ust 4, ust 4a, 18 ust. 1, ust 1c-1e oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). - art. 154, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1-4, art. 4 pkt 17 zauważył, iż w sprawie bezsporne jest, że należy ustalić odszkodowanie za utracone prawo własności działki ww. działki przejętej na rzecz Gminy [...] dla celów realizacji inwestycji drogowej. Nie budzi również najmniejszych wątpliwości, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wydana została decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 27 lutego 2018 r., znak [...], która spowodowała skutek przejścia tejże działki na własność Gminy [...]. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest natomiast to, czy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy autorstwa M. S. jest dokumentem, który w świetle art. 7, 77 i 80 k.p.a. i norm prawa materialnego zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a określający sposób ustalenia odszkodowania za przejętą część działki - może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. W ocenie Wojewody rzeczony operat szacunkowy zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 u.g.n. pozostaje aktualny na dzień orzekania w niniejszej sprawie, gdyż termin 12 miesięcy, o którym mowa w tym przepisie jeszcze nie upłynął. Operat spełnia wymagania formalne, określone w § 79, § 80 i § 81 rozporządzenia w sprawie wyceny. Został on ponadto sprawdzony pod względem rachunkowym, pod kątem jego kompletności, spójności logicznej i pod tym względem również nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego. Spełnione zostały również wymogi określone odnośnie przyjęcia dat, stanu i ceny nieruchomości. Wojewoda nie doszukał się w rzeczonym operacie szacunkowym żadnych niezgodności czy nieprawidłowości mogących świadczyć o wadliwości. Ustosunkowując się do zrzutów odwołania organ II instancji zauważył, że w piśmie z 14 maja i 14 lipca 2025r. Rzeczoznawca odniósł się do zrzutu niezawiadomienia o przeprowadzonych oględzinach przedmiotowej działki. Wojewoda wskazał, iż biegły, który sporządza opinię dotyczącą nieruchomości - w tym przypadku opinię dotyczącą określenia wartości nieruchomości dla celu ustalenia wysokości odszkodowania za grunt przejęty pod rozbudowę drogi gminnej - nie ma obowiązku zawiadomienia strony postępowania o przeprowadzonych oględzinach nieruchomości. Badanie nieruchomości w terenie przez biegłego nie jest czynnością wymagającą dla jej skuteczności obecności właściciela gruntu. Sporządzanie opinii i czynności z tym związane nie są czynnościami dowodowymi w rozumieniu k.p.a. Dowodem w sprawie jest opinia biegłego. Zauważono też, że przed wydaniem decyzji organ I instancji zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o przygotowaniu materiału dowodowego do wydania decyzji oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zebranym materiałem dowodowym. K. i J. K. złożyli dwukrotnie zastrzeżenia do operatu szacunkowego, jednakże zarówno ich treść, jak i treść odwołania, nie podważa wysokości i ilości nakładów. Innymi słowy odwołujący nie podważają ustaleń dokonanych w trakcie oględzin przez rzeczoznawcę majątkowego. Dlatego też zarzut naruszenia art. 79 k.p.a. Wojewoda uznaje za bezzasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 154 i art. 134 u.g.n. oraz § 49 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny Wojewoda uznał za wystarczające wyjaśnienia biegłego, który wskazał, że działka podstawowa nr [...] w stanie na dzień wydania oraz ostateczności decyzji ZRID, tj. na dzień 27 lutego 2018 r. i 31 sierpnia 2018 r. nie była objęta żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast była objęta decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] o lokalizacji celu publicznego. Decyzja z dnia 15 grudnia 2015 r. dotyczyła inwestycji polegającej na: budowie nowej nawierzchni jezdni, chodników, ścieżki rowerowej wraz z budową infrastruktury w ulicy [...] w [...] oraz budowie parkingu [...] przy [...]. Przeznaczenie wynikające z decyzji ZRID wskazuje na rozbudowę drogi gminnej. Dla podstawy wykonania operatu szacunkowego uwarunkowania urbanistyczne stanowiące podstawę dla dalszych czynności są jasne, czytelne i nie pozostawiają przestrzeni interpretacyjnej. Przeznaczenie gruntu aktualne na dzień wydania decyzji ZRID jest tożsame z przeznaczeniem alternatywnym (wynikającym z celu wywłaszczenia). Cel wywłaszczenia nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości, a zatem zasada korzyści nie zachodzi. W analizowanej sprawie przedmiotem oszacowania jest wartość gruntu dla aktualnego sposobu użytkowania (aktualnego przeznaczenia) zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. Reasumując organ II instancji uznał, że nie doszło do naruszenia przez Starostę Poznańskiego art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 i art. 80 k.p.a. Operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego M. S. został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi, a organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób kompletny i zgodny z zasadami postępowania administracyjnego. Postępowanie przeprowadzono zgodnie z obowiązującymi przepisami, a zaskarżona decyzja, której uzasadnienie pozwala na odtworzenie toku rozumowania organu, została wydana na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i właściwie ocenionego materiału dowodowego. Zaznaczono dodatkowo, że ocena prawidłowości operatu szacunkowego, najważniejszego dowodu w sprawie odszkodowawczej pozostaje w gestii organu, ale tylko w ograniczonym zakresie. Weryfikacji prawidłowości dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego wyboru, zarówno podejścia jak i metody wyceny dokonać może wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych - na podstawie art. 157 u.g.n. Rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. K. K. i J. K. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 154 oraz 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie naruszeniem § 49 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 05 września 2023 roku w sprawie wyceny nieruchomości i w konsekwencji ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość w dniu wywłaszczenia winna być wyceniana jako nieruchomość o przeznaczeniu drogowym, podczas gdy jej faktyczny sposób użytkowania obejmował cele ogrodu, spełniał funkcję rekreacyjną i pozostawał w funkcjonalnym związku z celami mieszkaniowymi co pozostaje bezsporne. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 79, art. 80 oraz art. 84 § 1 ustawy z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: k.p.a. ), w szczególności poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa opinii biegłego sporządzonej w formie operatu szacunkowego; dokonanie wewnętrznie sprzecznej oceny ww. operatu jako prawidłowego podczas, gdy podstawa prawna wskazana przez organ winna doprowadzić do z goła odmiennych wniosków; pozbawienie strony prawa udziału w każdym stadium postępowania; pozbawienie strony prawa udziału w oględzinach nieruchomości. Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz chylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia 02 września 2025 roku, znak [...], i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, a także o zasądzenie od Wojewody na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podnieśli, że rzeczoznawca dokonał całkowicie sprzecznej z brzmieniem art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 49 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 05 września 2023 roku w sprawie wyceny nieruchomości wykładni, co doprowadziło do przyjęcia wadliwej kwalifikacji wycenianej nieruchomości, a dalej błędnego doboru nieruchomości podobnych i w konsekwencji sprzecznej z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa wyceny przedmiotowej nieruchomości. Zauważyli, że art. 134 ust. 3 u.g.n. nakazuje określać wartość nieruchomości dla celów odszkodowania według aktualnego sposobu jej użytkowania, a nie np. według przeznaczenia nieruchomości. Jeśli więc jej przeznaczenie jest inne niż aktualny sposób użytkowania, to wartość nieruchomości stanowiącą podstawę ustalenia odszkodowania należy określać biorąc pod uwagę aktualny sposób użytkowania danej nieruchomości, a nie jej przeznaczenie (np. drogowe lub inne powodujące zmniejszenie wartości nieruchomości). Zauważono też, że norma art. 154 ust. 2 u.g.n. dotyczy szacowania wartości nieruchomości i jest skierowana do rzeczoznawców majątkowych. Regulacja ta określa sposób postępowania rzeczoznawcy w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim wypadku przeznaczenie nieruchomości rzeczoznawca ustala na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Przeznaczenie nieruchomości jest jednym z kilku czynników, które rzeczoznawca musi wziąć pod uwagę, dokonując wyceny. W przypadku braku dokumentów lub opracowań, o których mowa wyżej, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Zasady określania faktycznego sposobu użytkowania nie zostały ujęte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym ustalenia sposobu użytkowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy, porównując wyniki oględzin nieruchomości z danymi zawartymi w ewidencji gruntów dotyczącymi użytkowania. Skarżący podnieśli, że organ II instancji w ogóle nie dokonał weryfikacji sporządzonego operatu pod względem jego zgodności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa, a jedynie ograniczył się do przywołania podstawy prawnej jego sporządzenia i stwierdzenia, że wyjaśnienia rzeczoznawcy są wystarczające, a w konsekwencji operat sporządzony został prawidłowo i pozostaje on zgodny z przepisami prawa. Tymczasem M. S. sporządził operat szacunkowy nieruchomości z rażącym naruszeniem u.g.n. Rzeczoznawca w sposób całkowicie sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa zakwalifikował wycenianą nieruchomość jako nieruchomość drogową, podczas gdy z uwagi na brak objęcia jej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zobligowany był do wzięcia pod uwagę faktycznego sposobu jej użytkowania w dniu wydania decyzji drogowej. Bezsporne jest, że nieruchomość w dniu wydania przedmiotowej decyzji użytkowana była na cele ogrodu, pozostawała w funkcjonalnym związku z celami mieszkaniowymi i pełniła funkcję rekreacyjną nierozerwalnie związaną z pozostałymi nieruchomościami stanowiącymi współwłasność skarżących. Zatem, w świetle bezwzględnie obowiązujących przepisów, stanowiska doktryny oraz utrwalonej i jednolitej linii orzeczniczej, biegły zobligowany był do przyjęcia faktycznego sposobu użytkowania ww. nieruchomości, a nie w sposób samowolny i sprzeczny z przepisami przyjmowania, iż winna ona być wyceniana jako nieruchomość drogowa. W konsekwencji przyjęcia przez rzeczoznawcę, wbrew art. 154 u.g.n. i art. 134 u.g.n., iż wyceniana nieruchomość winna być wyceniana jako drogowa, rzeczoznawca do jej wyceny posłużył się również nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Zatem, cały operat jako wadliwy nie przedstawia żadnej wartości dowodowej. Bowiem, przyjęte przez rzeczoznawcę w jego ocenie nieruchomości podobne, podobnymi do wycenianej zdecydowanie nie są, gdyż nieruchomość wyceniana nie powinna być wyceniana przez pryzmat nieruchomości drogowej. W niniejszej sprawie operat sporządzony został z naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa i nie jest wymagana wiedza specjalistyczna, aby to podnieść. Skarżący wskazali także, że w ramach prowadzonego przed organami postępowania doszło do naruszenia fundamentalnej zasady prawa administracyjnego, tj. prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a). Zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Tymczasem jeden skarżący w ogóle nie został zawiadomiony o oględzinach wycenianej nieruchomości, a drugi zawiadomienie otrzymał po terminie tych oględzin. Zatem, oboje skarżący pozbawieni zostali podstawowych przysługujących im praw, w tym uczestnictwa w oględzinach dokonanych przez biegłego. Nie mieli możliwości zadawania biegłemu pytań oraz złożenia ewentualnych wyjaśnień, co gwarantuje art. 79 § 2 k.p.a. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. - zwanej dalej" "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżona do Sądu decyzja oparta była na przepisach ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 311) , przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ) oraz przepisach rozporządzenia ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832 – dalej jako "rozporządzenie"). Art. 12 ust. 4a i 5 specustawy drogowej przewiduje, iż do ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przepis ten w ust. 1 stanowi z kolei, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z art. 134 ust. 1 u.g.n. wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości ( art. 130 ust. 2 u.g.n.) Art. 154 ust. 1, stanowi natomiast, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie natomiast z § 49 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n.bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3 rozporządzenia). Z kolei w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio ( ust. 4). Przywołane przepisy art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wyrażają tzw. zasadę korzyści, która polega na obowiązku przyjęcia, iż aktualnym sposobem użytkowania nieruchomości nie jest to, co w momencie dokonania podziału znajduje się na nieruchomości, tylko sposób jej zagospodarowania. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy, a w ślad za nim również organy, uznał, że z uwagi na fakt iż przeznaczenie gruntu aktualne na dzień wydawania decyzji jest tożsame z przeznaczeniem alternatywnym (wynikającym z celu wywłaszczenia) to w sprawie ma zastosowanie § 49 ust. 4 ww. rozporządzenia. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i przytacza w dalszej części uzasadnienia jako swoje stanowisko i argumentację wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 lipca 2025r. w sprawie II SA/Po 249/25 ( wszystkie powołane orzeczenia dostępne są pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) odnoszącą się do wykładni przepisów art 134 ust. 3 i 4 u.g.n, art 154 u.g.n. i oraz § 49 rozporządzenia. W dniu 25 maja 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów pojął uchwałę I OPS 1/24, w której stanął na stanowisku, że "określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, ze zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145)". W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania przepis § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (poprzednio § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.) nie stanowi samoistnej i wyłącznej podstawy dla rekonstrukcji normy prawnej stosowanej podczas ustalania odszkodowania. Porównanie powołanego unormowania rozporządzenia z art. 134 ust. 4 u.g.n. prowadzi do wniosku, że przepis rozporządzenia realizuje w istocie ustawową zasadę korzyści jako akt służący wykonaniu postanowień ustawy.(...). I tak ustawowa zasada korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. stanowi o konieczności przyjęcia, jako podstawy wyliczenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, korzystniejszego dla podmiotu wywłaszczanego przeznaczenia tej nieruchomości ze względu na zwiększenie jej wartości jako pochodnej inwestycyjnej atrakcyjności wynikającej z celu wywłaszczenia. Stosowanie zasady korzyści realizuje w większym stopniu konstytucyjny standard ochrony prawa własności i związanego z nim prawa do słusznego odszkodowania, o których mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Wymiaru odszkodowania nie można ograniczać w sposób arbitralny, bez wyraźnego unormowania, którego nie sposób poszukiwać także w przepisie art. 134 ust. 4 u.g.n. Przepis ten nie pozostawia swobody wyboru w zakresie podstawy określenia wartości nieruchomości, wyraźnie stanowiąc, że określenie tej wartości musi być oparte na korzystniejszym dla wywłaszczanego przeznaczeniu nieruchomości dającym wyższą jej wartość i w wyniku tego zwiększającym odszkodowanie. Odmienna interpretacja godziłaby w wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę wyłącznie ustawowego ustanawiania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Skoro wyznacznikiem wysokości odszkodowania za grunty wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa w trybie specustawy są zasady wynikające z u.g.n., to wobec braku odmiennych uregulowań, zaliczyć należy do nich również zasadę zawartą w art. 134 ust. 4 u.g.n., stosowania której ustawodawca nie ograniczył do określonego rodzaju nieruchomości, czy przeznaczenia i która ma swoje literalne odzwierciedlenie w § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (poprzednio § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004r.). Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 u.g.n. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż powyższe odnosi się do sytuacji, w której drogowy cel przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej zwiększa jej wartość. Odrębną kwestią, pozostającą poza wnioskiem o podjęcie niniejszej uchwały, jest natomiast okoliczność, gdy drogowy cel wywłaszczenia nieruchomości nie zwiększa jej wartości albo gdy na rynku obrotu nieruchomościami nie ma nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. W takim przypadku dotychczasowa praktyka orzecznicza odwołuje się do stosowania art. 134 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Zatem w świetle zasady korzyści, wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., brak jest podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2354/20). Przy czym Sąd ma na uwadze, iż przepisy u.g.n., nakazują przy dokonywaniu wyceny wartości nieruchomości uwzględnić jej przeznaczenie. Sposób określenia przeznaczenia nieruchomości, a więc dopuszczalnego prawnie sposobu jej wykorzystania wynika z art. 154 u.g.n., w myśl którego wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. (ust. 2). W przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3). Trzeba jednak zaznaczyć, że nie zawsze przeznaczenie nieruchomości (czyli prawnie dopuszczalny sposób korzystania z nieruchomości) wynikające z celu wywłaszczenia można (i należy) utożsamiać z aktualnym sposobem jej użytkowania. Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca posługując się pojęciem "przeznaczenie nieruchomości" oraz "aktualny sposób użytkowania nieruchomości" różnicuje te dwa pojęcia. "Przeznaczenie nieruchomości", na co wskazuje treść art. 154 u.g.n., wynika bądź z planu miejscowego (ust. 1), bądź – w braku planu miejscowego – z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź – w razie braku planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy – z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości lub planu ogólnego. Z tych też względów w tym miejscu odwołać należy się do stanowiska orzecznictwa jak i doktryny co do rozumowania pojęcia "aktualnego sposobu użytkowania". I tak w wyroku z 14 października 2022 r. o sygn. akt I OSK 2026/21 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył , iż pomimo, że w art. 134 ust. 3 u.g.n. ustawodawca nie użył pojęcia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, to jednak pojęcie "aktualny sposób użytkowania" oznacza stan bez uwzględnienia ustaleń przeznaczających nieruchomość na cel publiczny. Ustalenie wartości nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania zakłada więc konieczność eliminacji celu wywłaszczenia, ustaleń planistycznych i hipotetyczne założenie, że nieruchomość nie będzie wywłaszczona na określony cel. W ten sposób musi też być rozumiane pojęcie "stan nieruchomości" zdefiniowane w art. 4 pkt 17 u.g.n. w kontekście art. 134 ust. 3 u.g.n." ( por. M. Gdesz. Zasada korzyści w prawie wywłaszczeniowym, Zeszyty Naukowe NSA 2022/1/36-48). Wartość nieruchomości powinna być adekwatna do aktualnego sposobu jej użytkowania, a to oznacza konieczność ustalenia tego sposobu na podstawie stosownych dokumentów oraz w ramach oględzin nieruchomości. Taki sposób określania wartości nieruchomości służy bowiem wynagrodzeniu osobie wywłaszczonej utraty możliwości dalszego korzystania z nieruchomości w taki sposób, w jaki osoba ta wykonywała swoje prawo, jako wyraz najbardziej użytecznego sposobu w danym czasie ( tak. M. Wolanin w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami. C.H. Beck 2020. Wydanie 6, str. 940 – 941). Taki pogląd został także wyrażony w wyrokach NSA z dnia 6 sierpnia 2025 r. o sygn. akt I OSK 2311/23, z dnia 10 lutego 2026 r. o sygn. akt I OSK 408/23 i z 9 czerwca 2026 r. o sygn. akt I OSK 233/25. Analiza art.134 u.g.n. prowadzi zatem do wniosku, że rzeczoznawca majątkowy celem określania wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania powinien określić wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (przed wywłaszczeniem, przejęciem z mocy prawa). Konieczność określenia wartości rynkowej nieruchomości według "aktualnego sposobu użytkowania", a nie "przeznaczenia" wynika wprost z art. 134 u.g.n. Następnie określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia i dokonać porównania tych dwóch wartości w aspekcie ustalenia, czy przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) nie skutkuje zwiększeniem wartości. Większą z tych dwóch wartości wskazać, jako wartość rynkową nieruchomości będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania. Tak ustalone odszkodowanie z zastosowaniem reguł wyrażonych w art. 134 u.g.n. będzie odpowiadało "słusznemu odszkodowaniu", w rozumieniu art.21 ust.2 Konstytucji RP ( tak też NSA w wyrokach z 22 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 240/21 i z 05 lipca 2022 r. o sygn. akt I OSK 1019/19). W przedmiotowej sprawie organy natomiast oceniły, że operat szacunkowy został opracowany w sposób prawidłowy i może stanowić podstawę do określenia wartości rynkowej nieruchomości i ustalenia odszkodowania. Organy uznały bowiem, że rzeczoznawca ustalając wartość nieruchomości prawidłowo określił ją przyjmując jej przeznaczenie jako drogowe, gdyż takie przeznaczenie wynikało z decyzji Wójta Gminy [...] z 15 grudnia 2015 r. nr [...] o lokalizacji celu publicznego. Jak wykazano wyżej przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości ustawodawca przewidział tzw. zasadę korzyści (art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.), której istota polega na tym, że do ustalenia odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość bierze się zawsze pod uwagę wartość rynkową nieruchomości, która jest korzystniejsza dla dotychczasowego jej właściciela. Dlatego też do ustalenia wysokości odszkodowania tylko wtedy przyjmuje się wartość nieruchomości zdeterminowaną jej przeznaczeniem pod cel wywłaszczenia, gdy to planowane przeznaczenie związane z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy w celu określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji drogowej powinien zatem w pierwszej kolejności określić wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania (czyli przed wywłaszczeniem). Następnie określić wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia (czyli przeznaczenia drogowego). Dopiero po ustaleniu tych obu wartości wskazać, jako wartość rynkową nieruchomości będącą podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania wartość wyższą (zasada korzyści). Tymczasem w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy takiej analizy nie dokonał, ograniczając się do stwierdzenia, iż przeznaczenie przed wydaniem decyzji jak i po jest tożsame, a zatem należało zastosować § 49 ust. 4 rozporządzenia. Takie stanowisko w świetle powyższych uwag jest niewystarczające, w szczególności, iż ze sporządzonego operatu wynika, że działka nr [...] z której wydzielono działkę przejętą z mocy prawa ( nr [...] ) była częściowo użytkowana w łączności z działką nr [...] zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i znajdowały się na niej nakłady budowlane ( m.in. ogrodzenie, śmietnik, brama, furtka, chodnik) oraz zieleń ( kilkanaście drzew i krzewów) - por. k. 9-13 operatu szacunkowego z dnia 13 marca 2025 r. Okoliczność ta winna zostać uwzględniona w toku procedury wyceny wartości nieruchomości w kontekście aktualnego sposobu użytkowania wywłaszczonej nieruchomości. Z powyższych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] jako wydane na podstawie kluczowego w sprawie dowodu jakiem jest operat szacunkowy sporządzonego z naruszeniem wskazanych wyżej norm prawa materialnego. Ponownie rozpatrując sprawę, organ uwzględni uwagi Sądu, zleci sporządzenie nowego operatu, w którym rzeczoznawca – stosownie do stanowiska Sądu – podda analizie omówioną tutaj zasadę korzyści, uwzględniając także przepisy aktów wykonawczych obowiązujące i mające zastosowanie w dniu sporządzania operatu. Sąd nie podzielił jednocześnie zrzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 79 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem ( § 1). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia ( § 2). Wynikający z art. 79 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych nie oznacza jednak obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie dokonywania przez biegłego oględzin koniecznych do sporządzenia opinii. Przepis art. 79 § 1 k.p.a. należy bowiem rozumieć w ten sposób, że stronę należy zawiadomić o miejscu i terminie przedstawienia przez biegłego opinii. Obowiązek zawiadomienia o miejscu i terminie oględzin dotyczy jedynie czynności oględzin przeprowadzonej przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, nie natomiast oględzin przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego w ramach sporządzania operatu szacunkowego ( por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 1 lipca 2020 r. O sygn. Akt II SA/Go 215/20 oraz A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 79.) Art. 79 § 1 k.p.a. odnosi się do udziału w przeprowadzeniu dowodu, którym w niniejszej sprawie był operat szacunkowy, a nie oględzin przeprowadzonych przez biegłego w celu jego przygotowania. Jak wynika z akt sprawy skarżący przed wydaniem decyzji zapoznali się z przedłożonym przez rzeczoznawcę operatem szacunkowym i wnieśli do niego zastrzeżenia, do których rzeczoznawca odniósł się w pismach z 14 maja 2025r. i 14 lipca 2025 r. Zarzut niezawiadomienia/niewłaściwego zawiadomienia o terminie oględzin przeprowadzonych przez rzeczoznawcę jest zatem bezzasadny. Na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania na które złożył się wpis stosunkowy od skargi w kwocie [...]zł.