II SA/Po 388/20

Dnia 20 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Firma Handlowo-Usługowa "[...]" w [...] na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazów z zakresu nadzoru sanitarnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], II. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z [...] marca 2020 r., znak [...] Inspektor Sanitarny (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorcy J. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą S. J. Firma Handlowo-Usługowa "K. ", ul. [...], [...], utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] stycznia 2020 r., [...], [...], nakazującą w magazynie hurtowym w K. przy ul. [...], należącym do J. S., dopasować znakowanie opakowanego produktu wprowadzanego do obrotu pn. [...]" (produkt w opakowaniu 400 g), do wymagań określonych w rozporządzeniu (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności w zakresie podania rzetelnej informacji, odnoszącej się do wyrażenia dotyczącego opisu uzupełniającego nazwę produktu o treści "Bułka tarta wypiekana z ciasta pszennego". Nakazano zastąpienie użytego w opisie towarzyszącym nazwie wyrażenia "wypiekana" innym stosownym komunikatem informującym, iż bułka tarta jest otrzymana ze specjalnie w tym celu wypieczonego, zmielonego i wysuszonego pszennego ciasta. Termin wykonania decyzji wyznaczono na dzień [...] marca 2020 r. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. W dniu [...] listopada 2019 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (zwany dalej Inspektorem Powiatowym) w K. otrzymał pismo Inspektora Powiatowego w D. G., informujące o niewłaściwym znakowaniu produktu pn. "[...]" w opakowaniu o masie [...] g, wyprodukowanego dla firmy S. ul. [...], [...], przez Firmę Handlowo-Usługową K. J. S., ul. [...], [...], oznaczonego datą minimalnej trwałości do [...] 2020 r. Do pisma załączono sprawozdanie z badań laboratoryjnych dotyczące próbki ww. żywności z dnia [...] października 2020 r. [...] Ocena znakowania przedmiotowego wyrobu, przeprowadzona przez Oddział Laboratoryjny Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w D. G., wykazała m.in. umieszczenie w oznakowaniu produktu niewłaściwego wyrażenia odnoszącego się do sposobu wytworzenia bułki tartej tj. "wypiekana", co w ocenie organu przesyłającego informację o niezgodności, stanowi naruszenie obowiązujących przepisów prawa żywnościowego, dotyczących wprowadzania konsumenta w błąd poprzez zastosowanie nazwy produktu "B. " tj. art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 200/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L Nr 304 z dnia 22 listopada 2011 r. str. 18, z późn. zm. zwanego dalej rozporządzeniem). Decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak [...] Inspektor Powiatowy w K. nakazał: w magazynie hurtowym w K., ul. [...], należącym do J. S., dostosować znakowania opakowania produktu "B. " o gramaturze 400 g do wymagań określonych w rozporządzeniu nr 1169/2011 r. w zakresie podania rzetelnej informacji. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 1 pkt 6, art. 4 ust. 1 pkt 3 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm., dalej uPIS), art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1252 ze zm. dalej ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia), art. 138 ust. 1, ust. 2 lit. c, ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin (Dz. Urz. UE L Nr 95 z dnia 7 kwietnia 2017 r.), art. 3 ust.1, art. 6, art. 7 ust. 2, art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L Nr 304 z dnia 22 listopada 2011 r.) oraz art. 104 i 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej K.p.a.). W uzasadnieniu organ stwierdził m.in., iż zastosowana nazwa produktu wraz z opisem uzupełniającym nie wprowadza konsumenta w błąd. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej co do cech przeciętnego konsumenta Inspektor Powiatowy w K. przychylił się do oceny, iż zastosowana nazwa jest zrozumiała i nie prowadzi do uzyskania mylnego wyobrażenia o produkcie. Jednocześnie organ wskazał, iż opisowe wyrażenie produktu nie odzwierciedla faktycznego procesu jego tworzenia, co stanowi naruszenie art. 7 ust. 2 rozporządzenia (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. Takie oznaczenie stanowi nierzetelną informację, bowiem umieszczony zapis "Bułka tarta wypiekana z ciasta pszennego" nie odzwierciedla faktycznego procesu technologicznego. Zastosowane wyrażenie sugeruje, iż przedmiotowa bułka tarta powstaje w wyniku jednego procesu obejmującego wypieczenie ciasta pszennego, które w efekcie daje gotowy produkt, to jest bułkę tartą, podczas gdy proces wypiekania dotyczy półproduktu jakim jest ciasto, a nie produktu gotowego występującego w formie zmielonej. Od ww. decyzji Inspektora Powiatowego J. S. wniósł odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W ocenie strony odwołującej się brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że zastosowana nazwa wprowadza konsumenta w błąd. Decyzją z [...] marca 2020 r., znak [...] Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy decyzję Inspektora Powiatowego. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 12 ust. 2 pkt 1 oraz art. 37 ust. 1 uPIS; art. 7 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności (Dz. Urz. UE L 304/18); art. 138 § 1 oraz art. 104 i 107 § 1 i 3 K.p.a. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów odwołania Inspektor Wojewódzki wyjaśnił, że Inspektor Powiatowy w sposób prawidłowy zastosował przepis art. 77 § 1 K.p.a., a działania organu I instancji były logiczne, proporcjonalne oraz rzetelne. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego, organ I instancji słusznie stwierdził, że opis "Bułka tarta wypiekana z ciasta pszennego" stanowi nierzetelną informację i w związku z tym narusza art. 7 ust. 2 rozporządzenia. Organ II instancji podkreślił także, że nadrzędnym charakterem oddziału nadzoru w zakresie higieny żywności i żywienia Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej jest zapewnienie konsumentom rzetelnej informacji m.in. o nabywanej żywności. Zwrócono również uwagę na to, że organ I instancji nie zakazał stosowania dodatkowego opisu przez zakład konfekcjonujący, który chciał wyróżnić produkt na rynku. Decyzję powyższą w terminie prawem przewidzianym zaskarżył reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika J. S.. W skardze zarzucono organom naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 1 pkt 6 uPIS oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. poprzez wydanie decyzji przekraczającej kompetencję organu. Zdaniem skarżącego przedstawiony przez organ zarzut naruszenia prawa materialnego nie mieści się w ramach kompetencji organu w zakresie bezpieczeństwa żywności. Doszło mianowicie do przekroczenia przez organ kompetencji przyznanych w przepisach prawnych. Skarżący powołał się w tym zakresie na przepis art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zgodnie z którym organami urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 4 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie zwiększonego poziomu kontroli urzędowych przywozu niektórych rodzajów pasz i żywności niepochodzących od zwierząt i zmieniającego decyzję 2006/504/WE (Dz. Urz. UE L 194 z 25.07.2009, str. 11, z późn. zm.), w zakresie bezpieczeństwa żywności, są organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z właściwością określoną przepisami ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nadto wskazano na treść art. 1 pkt 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z którym Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i produktów kosmetycznych. Z powyższego wynika zatem, że Państwowa Inspekcja Sanitarna w ramach sprawowania urzędowej kontroli żywności zajmuje się kwestiami związanymi z bezpieczeństwem żywności. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 3 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia bezpieczeństwo żywności to ogół warunków, które muszą być spełniane, w celu zapewnienia zdrowia i życia człowieka. Tymczasem w niniejszej sprawie nie zachodzi ryzyko związane ze zdrowiem czy życiem człowieka, a zatem organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ocenie skarżącego nie ma kompetencji do nakazywania zmiany oznakowania produktu biorąc pod uwagę zakwestionowaną informację. Zdaniem skarżącego jedynym argumentem przedstawionym w decyzji jest nierzetelność nazwy (która nie ma wpływu na zapewnienie bezpieczeństwa), w żadnym natomiast miejscu nie został podniesiony zarzut dotyczący bezpieczeństwa żywności. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z ustawowymi kompetencjami, w swoich działaniach powinny skupiać się na znakowaniu odnoszącym się wyłącznie do bezpieczeństwa żywności. W przypadku podejrzeń, że inne aspekty znakowania, np. dotyczące jakości handlowej, mogą naruszać przepisy prawa żywnościowego, dozwolone jest jedynie poinformowanie o tym odpowiednich organów (np. Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych). Jednocześnie wskazano również na przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2178 ze zm.), który ustanawia zadania Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, zgodnie z którym do zadań Inspekcji należy nadzór nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych, a w szczególności kontrola jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w produkcji i obrocie, w tym wywożonych za granicę. Z przepisu art. 3 pkt 5 ww. ustawy wynika natomiast, że jakość handlowa to cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi. Dodatkowo przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 omawianej regulacji wskazuje że oznakowanie artykułu rolno-spożywczego zawiera informacje istotne z punktu widzenia jakości handlowej artykułu rolno-spożywczego, w szczególności nazwę pod którą artykuł rolno-spożywczy jest wprowadzany do obrotu. W związku z powyższymi przepisami, w ocenie skarżącego, zakwestionowanie nazwy przedmiotowego produktu mieści się w granicach jakości handlowej omawianego środka spożywczego, a nie wpływu na życie i zdrowie człowieka tj. bezpieczeństwa żywności). Rozpatrywanie takich aspektów oznakowania zawarte jest natomiast w kompetencjach Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, a nie Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nie odniesienie się do argumentów i stanowiska przedstawionego przez skarżącego oraz niedostateczne uzasadnienie decyzji. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Organu I instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, gdy tymczasem Organ II instancji powielił argumentację przytoczoną przez Powiatowego Inspektora. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz.U. UE. L. z 2011 r. Nr 304, str. 18 ze zm.), dalej jako: rozporządzenie nr 1169/2011 w zw. z art. 17 oraz art. 7 ust. 1 poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. W szczególności, twierdzenie, że nazwa "bułka tarta wypiekana z pieczywa pszennego" stanowi informację nierzetelną jest zdaniem skarżącego bezpodstawne, co zostało poparte w motywach skargi szeroką argumentacją. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, wstrzymanie przez Wojewódzkiego Inspektora wykonania zaskarżonej decyzji, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku przez organ – o wstrzymanie przez Sąd wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości organ wskazał, iż analiza zgodności opakowań i znajdujących się na nich opisach w zakresie zgodności z prawem żywnościowym jest często przeprowadzana przez organy PIS ponieważ jest ono związane z zapewnieniem adekwatności i rzetelności przekazywanych przez producenta/konfekcjonera informacji konsumentowi żywności. Ocena etykiety leży często w kompetencjach zarówno PIS jak i innych organów (np. Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych), w wielu przypadkach trudno jest jednoznacznie rozdzielić zakres spraw, są więc one rozpatrywane bądź przez jeden bądź drugi Organ. Inspektor Sanitarny stoi na stanowisku, iż ocena rzetelności informacji towarzyszących danemu produktowi spożywczemu leży w gestii organów PIS. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak określonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ja decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości. Uzasadniając powyższe stanowisko w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa Zawarta w art. 6 K.p.a. regulacja ustanawia na gruncie postępowania administracyjnego ogólną zasada praworządności, czy też zasadę legalności działania organów administracji publicznej. Przepis ten powtarza konstytucyjną zasadę praworządności zawartą w art. 7 Konstytucji, zgodnie, z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z zasady praworządności wynika, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego i są tymi przepisami związane. Co za tym idzie to prawo winno stanowić kompetencję do działania, której to kompetencji nie można domniemywać, lecz należy wyprowadzać ją odpowiednich przepisów w tym przepisów materialnych, proceduralnych i ustrojowych. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż art. 7 Konstytucji stanowi dyrektywę interpretacyjną, która zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej. Powyższe wyklucza jakiekolwiek działania organów władz publicznych, w tym działania organów administracji publicznej bez odpowiedniego przyzwolenia przez prawo. Inaczej rzecz ujmując w stosunku do organów władzy publicznej nie obowiązuje zasada, iż dozwolone jest wszystko to, czego prawo nie zakazuje (wprowadzona chociażby w art. 8 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców), lecz odwrotnie niż w przypadku obywateli zasada, iż dana władza publiczna może czynić tylko tyle, na ile przepisy jej pozwalają. Z obowiązku przestrzegania przez organy administracji publicznej z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 K.p.a.), powiązanego z sankcją nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.) wynika nadto w sposób niebudzący wątpliwości, iż każda skierowana do obywatela decyzja, będąca aktem władczego działania organu administracji musi nie tylko posiadać podstawę prawną i nie naruszać przepisów materialnoprawnych i procesowych, ale przede wszystkim musi mieścić się w granicach kompetencji wydającego ją organu Co za tym idzie pozbawiona przydatności dla rozpoznania niniejszej sprawy jest argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, a sprowadzająca się do informacji, iż analiza zgodności opakowań i znajdujących się na nich opisach w zakresie zgodności z prawem żywnościowym jest często przeprowadzana przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ponieważ jest ono związane z zapewnieniem adekwatności i rzetelności przekazywanych przez producenta/konfekcjonera informacji konsumentowi żywności, a ocena etykiety leży często w kompetencjach zarówno Państwowej Inspekcji Sanitarnej jak i innych organów (np. Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych), przy czym w wielu przypadkach trudno jest jednoznacznie rozdzielić zakres spraw, są więc one rozpatrywane bądź przez jeden bądź drugi Organ. Stanowisko Inspektor Sanitarny nie zostało bowiem poparte wskazaniem jakichkolwiek konkretnych przepisów prawa, z których wyprowadza on swoją kompetencję do wydawania decyzji takich jak stanowiąca przedmiot kontroli w niniejszej sprawie. Nadto powołując się na trudność w jednoznacznym rozdzieleniu zakres spraw należących do właściwości różnych organów zupełnie abstrahuje ono od treści art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., który odnośnie naruszenia przepisów o właściwości jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie wprowadził, odmiennie niż w przypadku innych naruszeń prawa, przesłanki by naruszenie to miało charakter rażący. Taki sposób skonstruowania art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., w zestawieniu z treścią art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w sposób jednoznaczny wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie zasady, iż przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest jakiekolwiek naruszenie przepisów o właściwości, nawet gdy przepisy te nie mają jednoznacznego charakteru, a ich zastosowanie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, co powoduje, że ich naruszenie nie jest oczywiste i widoczne na pierwszy rzut oka. Powyższe stanowi wyraz tego jak wielkie znaczenie prawodawca przykłada do przestrzegania przez organy administracji publicznej przepisów o właściwości, albowiem wydanie w sprawie decyzji przez organ niewłaściwy każdorazowo stanowić będzie istotne naruszenie podstawowych, w tym konstytucyjnie gwarantowanej zasady legalności działania organów władzy publicznej. Na gruncie przywołanych już powyżej regulacji, jak też zasady, iż Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym nie można także zaaprobować zawartej w odpowiedzi na skargę sugestii, iż do rozpoznania danej sprawy administracyjnej mogą być równolegle właściwe różne organy administracji, które mogą ją rozstrzygać konkurencyjnie. Powyższe na gruncie kontrolowanej sprawy oznacza, iż dla stwierdzenia, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości koniecznym jest wskazanie regulacji prawnych upoważniających organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej do władczego orzekania o obowiązkach stron wynikających z określonego naruszenia przepisów prawa materialnego. Dalej wskazać należy, iż przepisem prawa materialnego, który zdaniem organów został naruszony przez J. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą S. J. Firma Handlowo-Usługowa "K. " był art. 7 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności stanowiący, iż informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta. Nadto przypomnieć należy, iż zgodnie z ust. 1 tego samego artykułu informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności: a) co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji; b) przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których on nie posiada; c) przez sugerowanie, że środek spożywczy ma szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze mają takie właściwości, zwłaszcza przez szczególne podkreślanie obecności lub braku określonych składników lub składników odżywczych; d) przez sugerowanie poprzez wygląd, opis lub prezentacje graficzne, że chodzi o określony środek spożywczy lub składnik, mimo że w rzeczywistości komponent lub składnik naturalnie obecny lub zwykle stosowany w danym środku spożywczym został zastąpiony innym komponentem lub innym składnikiem. W rozporządzeniu tym wskazano także w art. 6, iż każdemu środkowi spożywczemu przeznaczonemu do dostarczenia konsumentowi finalnemu lub do zakładów żywienia zbiorowego muszą towarzyszyć informacje na temat żywności zgodnie z tym rozporządzeniem. Jak wynika z preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. zostało ono przyjęte dla realizacji art. 169 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) stanowiącego w ust. 1 między innymi, że dążąc do popierania interesów konsumentów i zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów, Unia przyczynia się do ochrony zdrowia, bezpieczeństwa i interesów gospodarczych konsumentów, jak również wspierania ich prawa do informacji, edukacji i organizowania się w celu zachowania ich interesów. W rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. nie zawarto przy tym regulacji dotyczących właściwości organów krajowych państw członkowskich w zakresie egzekwowania zawartych w nim przepisów. Poszukując odpowiedzi na pytanie co do właściwości organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sprawach naruszeń wymogów wynikających z art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. odwołać się zatem należy, zgodnie z art. 20 K.p.a. stanowiącym, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, do przepisów krajowych dotyczących zakresu działania tej Inspekcji. W pierwszym rzędzie przywołać zatem trzeba regulacje zawarte w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z art. 1 uPIS Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami: 1) higieny środowiska, 2) higieny pracy w zakładach pracy, 3) higieny radiacyjnej, 4) higieny procesów nauczania i wychowania, 5) higieny wypoczynku i rekreacji, 6) zdrowotnymi żywności, żywienia i produktów kosmetycznych, 7) higieniczno-sanitarnymi, jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których są udzielane świadczenia zdrowotne - w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Spośród wymienionych w tym przepisie zadań związek z zagadnieniem dotyczącym etykietowania żywności ma jedynie art. 1 pkt 6 stanowiący, że organy inspekcji sanitarnej uprawnione są do sprawowania nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i produktów kosmetycznych. Regulacje te ustanawiają zatem właściwość organów Inspekcji sanitarnej w zakresie szeroko rozumianej kontroli żywności i żywienia tylko odnośnie takich aspektów działalności z tym związanej, które dotyczą zdrowia publicznego i wymogów o charakterze zdrowotnym. Z powyższym współgra regulacja kompetencyjna zawarta w art. 27 uPIS stanowiącym w ust. 1, że państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, zaś w ust. 2 wprowadzająca przesłankę natychmiastowej wykonalności takich decyzji związaną ze spowodowanie przez naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1 bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Również ten przepis wskazuje zatem, że właściwością rzeczową organów inspekcji sanitarnej objęte są nie wszelkie, a jedynie te naruszenia prawa żywnościowego, które sprowadzają się do naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. W świetle tego przepisu brak będzie bowiem podstawy prawnej do zareagowania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej na tego rodzaju naruszenia przepisów dotyczących przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, które nie będą się wiązały z naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Kolejnym przepisem regulującym kwestie właściwości rzeczowej organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest przywołany w skardze art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zgodnie z którym organami urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 4 rozporządzenia nr 882/2004, w zakresie bezpieczeństwa żywności, są: 1) organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z właściwością określoną przepisami ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w odniesieniu do: a) żywności pochodzenia niezwierzęcego produkowanej i wprowadzanej do obrotu, przywożonej z państw trzecich oraz wywożonej i powrotnie wywożonej do tych państw, b) produktów pochodzenia zwierzęcego znajdujących się w handlu detalicznym w rozumieniu art. 3 pkt 7 rozporządzenia nr 178/2002, z wyłączeniem produktów pochodzenia zwierzęcego znajdujących się w rolniczym handlu detalicznym, c) żywności zawierającej jednocześnie środki spożywcze pochodzenia niezwierzęcego i produkty pochodzenia zwierzęcego, o której mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 853/2004, produkowanej i wprowadzanej do obrotu lub wywożonej do państw trzecich, przywożonej z tych państw w zakresie nieobjętym decyzją Komisji 2007/275/WE z dnia 17 kwietnia 2007 r. dotyczącą wykazu zwierząt i produktów mających podlegać kontroli w punktach kontroli granicznej na mocy dyrektyw Rady 91/496/EWG i 97/78/WE (Dz. Urz. UE L 116 z 04.05.2007, str. 9, z późn. zm.) oraz powrotnie wywożonej do tych państw, z wyłączeniem żywności znajdującej się w rolniczym handlu detalicznym, d) prawidłowości stosowania zasad systemu HACCP w zakładach objętych nadzorem Państwowej Inspekcji Sanitarnej; 2) organy Wojskowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z właściwością określoną w przepisach wydanych na podstawie art. 20a ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej; 3) organy Inspekcji Weterynaryjnej, zgodnie z właściwością określoną przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1557 oraz z 2020 r. poz. 285); 4) organy Wojskowej Inspekcji Weterynaryjnej, zgodnie z właściwością określoną w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej; 5) inne organy w zakresie posiadanych kompetencji. Przepis ten wprost odnosi w art. 73 ust. 1 pkt 1 właściwość rzeczową organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej do bezpieczeństwa żywności, a nie do wszelkich aspektów zgodności produkcji, dystrybucji i oznaczania żywności z prawem, a jednocześnie wskazuje na organy Inspekcji Sanitarnej jako właściwe organy urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 4 rozporządzenia nr 882/2004. Pojęcie bezpieczeństwa żywności posiada definicję legalną ujętą w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, gdzie wskazano, że jest to ogół warunków, które muszą być spełniane, dotyczących w szczególności: a) stosowanych substancji dodatkowych i aromatów, b) poziomów substancji zanieczyszczających, c) pozostałości pestycydów, d) warunków napromieniania żywności, e) cech organoleptycznych, i działań, które muszą być podejmowane na wszystkich etapach produkcji lub obrotu żywnością - w celu zapewnienia zdrowia i życia człowieka. Na taki zakres pojęcia bezpieczeństwa żywności wskazują nadto regulacje rozporządzenia (WE) NR 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, gdzie w art. 14 ust. 1 wskazano, iż żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek., zaś w ust. 2, że środek spożywczy jest uznawany za niebezpieczny, jeżeli uważa się, że jest szkodliwy dla zdrowia lub nie nadaje się do spożycia przez ludzi. Zgodnie z definicją z art. 2 tego rozporządzenia środek spożywczy jest pojęciem tożsamym z pojęciem żywności i oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Jednocześnie w art. 8 tego samego rozporządzenia dotyczącym ochrony interesów konsumentów wskazano, iż prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Ma na celu zapobieganie: a) oszukańczym lub podstępnym praktykom; b) fałszowaniu żywności, oraz c) wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać konsumenta w błąd. Z zestawienia tych regulacji wynika, iż prawodawca właściwość rzeczową organów inspekcji sanitarnej w zakresie szeroko rozumianego prawa żywnościowego ograniczył do takich działań podejmowanych na wszystkich etapach produkcji lub obrotu żywnością, które dotyczą zapewnienia bezpieczeństwa żywności, a więc zagwarantowania zdrowia i życia człowieka. A contrario poza obszarem właściwości rzeczowej organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają te aspekty produkcji lub obrotu żywnością (w tym jej pakowania i oznaczania), które nie mają wpływ na spełnienie przez żywność wymogów higienicznych, sanitarnych i zdrowotnych i których naruszenie nie zagraża zdrowiu i życiu człowieka. Nadmienić w tym miejscu trzeba, iż rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 882/2004 wprawdzie aktualnie nie obowiązuje, albowiem zostało zastąpione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/ 74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/ EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych), które w art. 146 ust. 1 stanowi, iż rozporządzenia (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE i decyzja 92/438/EWG tracą moc ze skutkiem od dnia 14 grudnia 2019 r., to jednak nie ma to zasadnicze znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem w myśl art. 146 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. odesłania do aktów uchylonych traktuje się jako odesłania do tegoż rozporządzenia, zgodnie z tabelami korelacji zawartymi w załączniku V. Z tabeli korelacji wynika zaś, iż treść art. 4 rozporządzenia nr 882/2004 odpowiada odpowiednim jednostkom redakcyjnym art. 4, 5 i 6 aktualnie obowiązującego rozporządzenia (UE) nr 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. Co istotne w art. 1 ust. 2 lit. a rozporządzenia (UE) nr 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. wskazano, że ma ono zastosowanie do kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu weryfikacji zgodności z przepisami przyjętymi na szczeblu Unii lub przez państwa członkowskie w celu stosowania prawodawstwa Unii w obszarach: a) żywności i bezpieczeństwa żywności, jej integralności i jakości zdrowotnej na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, w tym z przepisami mającymi na celu zapewnienie uczciwych praktyk handlowych oraz ochronę interesów konsumentów i zapewnienie im prawa do informacji, a także dotyczącymi wytwarzania i wykorzystywania materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, zaś w art. 4 ust. 1, iż Dla każdego z obszarów regulowanych przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2, państwa członkowskie wyznaczają właściwy organ lub właściwe organy, na które nakładają obowiązek organizowania lub przeprowadzania kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych. Wskazane w podstawie prawnej decyzja organu I instancji regulacje art. 138 ust. 1, ust. 2 lit. c, ust. 3 tegoż rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. wskazują zaś jedyne jakie działania mogą podejmować właściwe organy w przypadku stwierdzenia niezgodności z przepisami o jakich mowa w art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, nie wskazują jednakże właściwych organów. Przez właściwe organy rozumieć zaś należy zgodnie z art. 3 pkt 3 tego rozporządzenia: a) organy centralne państwa członkowskiego odpowiedzialne za organizowanie kontroli urzędowych oraz innych czynności urzędowych zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2; b) inny organ, któremu powierzono taki obowiązek; c) w stosownych przypadkach odpowiednie organy państwa trzeciego. Powyższe oznacza, iż w zakresie właściwości organów przepisy te odsyłają do regulacji prawa krajowego. Również z tych przepisów nie można zatem wyprowadzić generalnej właściwości organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej w obszarze prawa żywnościowego dotyczącym produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, wykraczającej poza kontrolę zapewnienia bezpieczeństwa żywności i podejmowanie działań zmierzających do usunięcia stwierdzonych w tym zakresie naruszeń prawa. Co za tym idzie z żadnego z omówionych powyżej przepisów nie wynika właściwość organów Państwowej Inspekcji sanitarnej w zakresie kontroli spełniania wymogów szeroko rozumianego prawa żywnościowego nie dotyczących jednakże bezpieczeństwa żywności, a jedynie jej jakości, czy też ochrony praw konsumentów w zakresie nie dotyczącym zapewnienia bezpieczeństwa żywności. Żadnej regulacji wskazującej na właściwość organów inspekcji sanitarnej w sytuacji gdy nie zaistniało naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, a więc nie doszło do naruszeń w zakresie bezpieczeństwa żywności nie wskazano także w zaskarżonej decyzji, decyzji organu I instancji, czy tez odpowiedzi na skargę. Powyższe oznacza, iż do wydania poddanych kontroli w niniejszej sprawie decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego, jak i decyzji organu odwoławczego doszło z naruszeniem przepisów o właściwości, albowiem organ inspekcji sanitarnej orzekły w sprawie usunięcia naruszeń, które nie dotyczyły braku zapewnienia bezpieczeństwa żywności, w tym wymogów sanitarnych i zdrowotnych, lecz w zakresie informowania na temat żywności oraz etykietowania jej, nie wpływającym jednakże na jej bezpieczeństwo oraz jakość zdrowotną żywności. Uchybienia zarzucone przedsiębiorcy przez organy inspekcji sanitarnej dotyczyły natomiast jakości handlowej produktu spożywczego, przez którą zgodnie z definicja legalna zawartą w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2178 ze zm.) rozumieć należy między innymi cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte jednakże wymaganiami sanitarnymi. Zgodnie z art. 1 tej samej ustawy to właśnie ona reguluje sprawy jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, przy czym w art. 2 pkt 4 prawodawca wprost wskazał, iż przepisy tej ustawy nie dotyczą wymagań zdrowotnych, sanitarnych, weterynaryjnych i fitosanitarnych dotyczących artykułów rolno-spożywczych określonych w odrębnych przepisach. Ta sama ustawa w art. 3 pkt 10 definiuje także pojęcie artykułu rolno-spożywczego zafałszowwanego między innymi jako produkt w którym zostały wprowadzone zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów finalnych, wprowadza w art. 7 wymagania dotyczące informacje podawanych na oznakowaniu artykułów rolno-spożywczych, a przede wszystkim w art. 29 ust. 1 przewiduje środki reakcji właściwych organów administracji publicznej na stwierdzone naruszenia jakości handlowej produktów, w tym nakazanie w przypadku artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań jakości handlowej poddania artykułu rolno-spożywczego, w tym jego opakowania i oznaczeń określonym zabiegom (art. 29 ust. 1 pkt 2). Stąd też na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych z naruszeniem przepisów o właściwości. W tej sytuacji procesowej odstąpiono od rozpoznawania pozostałych zgłoszonych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, albowiem na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne i prowadziło do zastąpienia przez sąd w rozstrzygnięciu sprawy właściwego organu administracji publicznej. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.