II SA/Po 377/23

Dnia 27 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2023 roku sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 25 października 2022 r., nr [...]

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. L. (zwanego dalej "wnioskodawcą lub "skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 28 marca 2023 r., nr [...] W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") z dnia 25 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny. Dnia 3 października 2022 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wpłynął wniosek skarżącego o wypłatę dodatku, o którym mowa w akapicie pierwszym. Z treści wniosku wynika, że wnioskodawca zamieszkuje w domu jednorodzinnym i pozostaje w wieloosobowym gospodarstwie domowym. Wnioskodawca wskazał, że głównym źródłem ciepła jest kominek na drewno kawałkowe. W toku postępowania administracyjnego Wójt ustalił, w oparciu o deklarację złożoną przez wnioskodawcę do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków, że wnioskodawca posiada dwa źródła ciepła – kominek oraz kocioł gazowy. Jednakże, tylko w stosunku do kotła gazowego wskazano, że służy on do celów centralnego ogrzewania oraz do ciepłej wody użytkowej. Deklaracja została złożona w dniu 7 czerwca 2022 r. Decyzją z dnia 25 października 2022 r., nr [...] Wójt odmówił przyznania wnioskodawcy dodatku dla gospodarstwa domowego z tytuł wykorzystania niektórych źródeł ciepła. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z przepisu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. Z 2022 r. poz. 1967 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą"), dodatek przysługuje, gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe zasilane peletem drzewnym albo drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy albo kocioł gazowy zasilany skroplonym gazem LPG, albo kocioł olejowy pod warunkiem wskazanym w ww. przepisie. Wnioskodawca zawnioskował o wypłatę ww. dodatku i wskazał jako główne źródło ciepła kominek na drewno kawałkowe, a okazało się, że głównym źródłem jest jednak kocioł gazowy. Z tego względu, zdaniem Wójta, nie można było przyznać wnioskodawcy dodatku. Wnioskodawca złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Wnioskodawca uważa, że spełnił warunek z art. 24 ust. 1 ustawy. Mianowicie, wskazał w Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków źródła ciepła. Jednym z nich był kominek. Wnioskodawca zaznaczył, że w momencie składania deklaracji nie dało się zaznaczyć, co jest głównym źródłem ciepła w jego gospodarstwie domowym. Organ I instancji przyjął bezkrytycznie, że jest inaczej, a więc, że głównym źródłem ogrzewania jest kocioł gazowy. Nie przeprowadzono na tę okoliczność żadnego postępowania. Wnioskodawca oczekuje uchylenia decyzji i przyznania jemu dodatku w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia 28 marca 2023 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało w uzasadnieniu decyzji, że tylko zainstalowany i eksploatowany kocioł gazowy spełnia funkcję centralnego ogrzewania i podgrzewania wody użytkowej. Dlatego też SKO uważa, że głównym źródłem ciepła jest kocioł gazowy, a nie kominek. Z deklaracji złożonej do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków nie wynika, że to kominek spełnia funkcję głównego źródła ciepła. Skarżący, działając samodzielnie, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zakwestionował decyzję organu II instancji. Podniesiono zarzut naruszenia przepisu art. 24 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nie przyznanie skarżącemu dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie skargi w pełni odpowiada argumentacji przedstawionej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Jeżeli przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku ani w siedzibie sądu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli nie sprzeciwiają się temu strony lub uczestnik postępowania". W związku z tym, zarządzeniem z dnia 18 sierpnia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2023 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."), w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Wójta w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są przepisy ustawy, które dotyczy między innymi formy wsparcia obywateli w związku z kryzysem energetycznym w Polsce. Ustawodawca przewidział dodatek, który może być przyznany pod warunkiem spełnienia przesłanek z art. 24 ust. 1 ustawy. Skarżący zwrócił się z wnioskiem o wypłatę takiego dodatku, ale że zadeklarował w podaniu, że głównym źródłem ogrzewania jego domu jest kominek, oczekiwał dodatku w wysokości [...] zł. Organy administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) zgodnie uznały, że żądanie skarżącego jest bezpodstawne, kiedy w deklaracji złożonej do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (powstałej de iure w dniu 1 sierpnia 2023 r.) widnieje, iż głównym źródłem ogrzewania domu skarżącego jest kocioł gazowy. Z tego względu organy odmówiły skarżącemu przyznania dodatku. Sąd w składzie orzekającym jest przekonany o tym, że takie decyzje są błędne. Powracając na chwilę do samego przepisu art. 24 ust. 1 ustawy warto zwrócić uwagę na pkt 1 i pkt 2 tego przepisu. Ustawodawca przewidział możliwość przyznania dodatku zarówno gdy głównym źródłem ogrzewania jest kominek (zob. art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy), a także gdy tym źródłem jest kocioł gazowy (zob. art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy). Uwagę Sądu już na wstępie zwrócił fakt, że pomimo wiedzy Wójta i SKO, że skarżący posiada kocioł gazowy, organy nawet nie zastanowiły się nad tym, aby przyznać skarżącemu chociażby dodatek na zakup gazu, skoro posiada kocioł gazowy. Organy nie podjęły nawet refleksji, czy ten kocioł gazowy jest zasilany skroplonym gazem LPG. Co prawda dodatek na zakup gazu wynosi połowę oczekiwanej przez skarżącego kwoty, jednakże zaniechanie ze strony organów, dla którego nie może być zrozumienia, doprowadziło do bardzo niekorzystnego obrotu spraw. Jak bowiem stanowi art. 24 ust. 12 ustawy, wniosek o wypłatę dodatku (niezależnie już od rodzaju paliwa) można było składać do 30 listopada 2022 r. Po tej dacie każdy wniosek jest pozostawiony bez rozpoznania (zob. art. 24 ust. 13 ustawy). Organy doprowadziły więc do sytuacji, w której skarżący pomimo posiadania dwóch źródeł i, jak twierdzą zgodnie to kocioł gazowy jest głównym źródłem, nie posiada żadnego dodatku na zakup paliwa do swoich źródeł, a ponadto nie może już takiego wniosku złożyć z uwagi na treść art. 24 ust. 13 ustawy. Skarżący jest więc pozostawiony bez jakiejkolwiek pomocy. Jednocześnie Sąd nadmienia, że argument o tym, że organ administracji publicznej jest związany treścią podania jest całkowicie niezasadny wobec obowiązywania nadrzędnej zasady postępowania administracyjnego – zasady informowania strony o okolicznościach sprawy wysłowionej w art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."). Zasada informowania ma charakter gwarancyjny i ochronny względem jednostki, jako podmiotu słabszego w stosunkach natury publicznoprawnej. Ustawodawca kładzie w niej nacisk na obowiązek organów administracji publicznej, uniezależniając go od znajomości prawa przez obywateli (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia: 22 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 706/21, 28 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1051/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powracając do głównego nurtu rozważań, Sąd przypomina, że skarżący zawnioskował o przyznanie jemu dodatku dla gospodarstw domowych w wysokości [...] zł, a więc na zakup drewna kawałkowego (art. 24 ust. 11 pkt 2 ustawy). W momencie wszczęcia postępowania administracyjnego Wójt dysponował dwoma komunikatami ze strony skarżącego. Z wniosku o wypłatę dodatku wynikało, że głównym źródłem ogrzewania domu skarżącego jest kominek. Z deklaracji zaś złożonej do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków wynika z kolei, że tym źródłem jest kocioł gazowy. Są to więc dwa oświadczenia skarżącego, faktycznie sprzeczne ze sobą. Jak stanowi art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawy, tylko jedno źródło może być tym głównym. Rolą Wójta było więc ocenienie, które źródło jest główne. W tym miejscu niestety Wójt zaniechał swojego, jaki wynika z art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., a więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w którym sprzeczności zostaną rozwiązane. Z powołanymi przepisami procedury administracyjnej korespondują jeszcze przepisy art. 24 ust. 20, 22 i 24 ustawy. Z pierwszej jednostki redakcyjnej wynika, że wójt, burmistrz, prezydent miasta dokonuje (a więc ma obowiązek) weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, w szczególności w oparciu o deklarację zgłoszoną do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków. Wyrażenie "w szczególności" oznacza, że katalog środków dowodowych jest jak najbardziej otwarty, a organ administracji publicznej nie może poprzestawać wyłącznie na wspomnianej deklaracji. Poza tą deklaracją są jeszcze inne dowody. Takim środkiem jest bowiem wywiad środowiskowy (art. 24 ust. 22 ustawy), podczas którego wyjaśnia się czy stan faktyczny jest zgodny z tym, jaki wnioskodawca deklaruje w swoim podaniu (art. 24 ust. 24 ustawy). Nie sposób nie stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie powstały wątpliwości. Wójt dysponował dwoma sprzecznymi oświadczeniami skarżącego, ale zdecydował się na to, wynikające z deklaracji emisyjności jego budynku. Nie wyjaśnił przy tym, dlaczego akurat temu oświadczeniu dał wiarę. Tej okoliczności nie wyjaśniło także SKO, które jako organ odwoławczy powinno zweryfikować. Mając na uwadze również fakt, że Centralna Ewidencja Emisyjności Budynków powstała z dniem 1 sierpnia 2023 r. (zob. 16 ust. 1 w związku z art. 18 oraz art. 22 pkt 5 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. z 2020 r. poz. 2127] w związku z komunikatem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 kwietnia 2023 r. w sprawie określenia dnia wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających prowadzenie centralnej ewidencji emisyjności budynków [Dz. U. z 2023 r. poz. 831]; zob. szerzej wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Po 185/23, dostępny w CBOSA), wiarygodność tej ewidencji nie mogła stanowić o większej mocy dowodowej niż oświadczenie złożone w podaniu inicjującym, postępowanie administracyjne. Były to de facto dwa pisemne, wzajemnie wykluczające się oświadczenia, które należało zbadać. Organy tego jednak nie uczyniły. Organy nie wzięły także pod uwagę tego, co sygnalizował skarżący, że "wpis" do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków nastąpił w czerwcu 2022 r., a więc dość dawno. Od tamtej pory okoliczności faktyczne mogły ulec zmianie. Na to także nie zwrócono uwagi. Wyrazem naruszenia prawa przez Wójta jest następujący fragment uzasadnienia jego decyzji: "na podstawie zgromadzonych w sprawie informacji, zwartych we wniosku o dodatek dla gospodarstw domowych [tutaj wynika, że jest to kominek – uw. Sądu] oraz na podstawie centralnej ewidencji emisyjności budynków [tutaj wynika, że jest to kocioł gazowy – uw. Sądu], ustalił, że głównym źródłem ogrzewania zgłoszonym do dnia 11-08-2022 roku jest kocioł gazowy...". Zachodzi pytanie, jak organ I instancji doszedł do takich wniosków. SKO co prawda dokonało nieco wnikliwszej analizy deklaracji, jednakże nadal nie wyjaśniło dwóch sprzecznych komunikatów skarżącego o jego źródle ciepła. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi. Organy administracji publicznej obu instancji naruszyły przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Wójt przeprowadzi wywiad środowiskowy, podczas którego ostatecznie ustali co jest źródłem ciepła w domu skarżącego. Te ustalenia następnie zdeterminują rozstrzygnięcie sprawy. Wójt będzie też mieć na względzie to, że jeśli głównym źródłem ogrzewania nie jest jednak kominek, to będzie procedować wniosek skarżącego nad przyznaniem dodatku na zakup skroplonego gazu LPG, jeżeli oczywiście taki kocioł skarżący posiada.