II SA/Po 371/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę

Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 oraz 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r.; poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku M. D., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 128 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej: "u.g.n.") za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,5983 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], polegające na udzieleniu przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] marca 1963 r., sygn. akt [...], zezwolenia na rzecz Zakładów [...] - Teren na wybudowanie naziemnej linii elektroenergetycznej 220 kV na przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na wniosek M. D. z dnia [...] stycznia 2019 r., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 128 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 0,5983 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] W toku postępowania organ I Instancji ustalił, że decyzją z dnia [...] marca 1963 r., sygn. akt [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.; dalej: "u.z.t.w.n."), udzieliło zezwolenia na rzecz Zakładów [...] - Teren na wybudowanie naziemnej linii elektroenergetycznej 220 kV m.in. na przedmiotowej nieruchomości, zapisanej wówczas w księdze wieczystej KW [...] tom I, karta I (dawniej KW [...], karta I) jako własność Skarbu Państwa Polskiego (Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...]). Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o wcześniejszą decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego nr [...] o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lutego 1962 r., akceptującej przebieg linii relacji [...] k. [...], obejmującej powiaty: [...], m.in. przez nieruchomość będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że realizację inwestycji potwierdziły w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. [...] S.A., będące aktualnym właścicielem przedmiotowej linii elektroenergetycznej i jednocześnie następcą prawnym Zakładów [...], Zakładu [...]. Spółka oświadczyła, że linia 220 kV relacji [...] - [...] została wybudowana w 1965 r. i nadal istnieje, zaś jej przebieg na nieruchomości wnioskodawcy odpowiada pierwotnemu. Pas eksploatacyjny linii wynosi 50 m (2x25 m od osi linii), co oznacza, że powierzchnia części działki nr [...] położonej w [...] o ograniczonym sposobie korzystania wynosi 2.880 m2. Z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr [...], wystąpił aktualny właściciel przedmiotowej nieruchomości M. D.. Przeprowadzone przez Starostę [...] postępowanie wyjaśniające wykazało, że wnioskodawca nabył własność przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy zamiany, umowy darowizny i umowy sprzedaży z dnia [...] stycznia 1997 r., rep. [...] od A. K., który z kolei nabył własność tej nieruchomości w drodze umowy darowizny z dnia [...] czerwca 1993 r., Rep. A [...] od rodziców - D. i L. K.. D. i L. K. kupili natomiast przedmiotową nieruchomość umową sprzedaży Rep. A Nr 1.[...] w dniu [...] sierpnia 1981 r. od Skarbu Państwa, który przejął ją na własność na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak wynika z powyższego, właścicielem nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] w dacie ograniczenia sposobu korzystania z niej, tj. w dniu [...] marca 1963 r., był Skarb Państwa. Tymczasem zarówno obowiązująca w dacie wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 1963 r. ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w art. 36), jak i aktualnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami (art. 128 i 129) przewidują odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wyłącznie dla jej właściciela z daty wywłaszczenia, a przepisy prawa cywilnego każą rozszerzyć krąg uprawnionych na sukcesorów uniwersalnych -spadkobierców właściciela. Zgromadzony w niniejszym postępowaniu materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że wnioskodawca nie był właścicielem nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] w dacie ograniczenia sposobu korzystania z niej, tj. w dniu [...] marca 1963 r., nie ma też możliwości, żeby był spadkobiercą właściciela z tej daty. Organ I instancji stwierdził więc, że zachodzą przesłanki umorzenia niniejszego postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, wynikającą z braku legitymacji wnioskodawcy M. D. do dochodzenia odszkodowania. W odwołaniu z dnia [...] stycznia 2020 r. do Wojewody M. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z jednoczesnym zobowiązaniem organu pierwszej instancji do ustalenia wymiaru należnego odszkodowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 128 ust. 1 i 4 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n., art. 65 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. u z 2019 r., poz. 1145; dalej: "k.c."), a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W uzasadnieniu odwołujący zarzucił organowi I instancji błędne uznanie, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n., przysługuje jedynie właścicielowi nieruchomości z daty wywłaszczenia oraz jego spadkobiercom, podczas gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają ograniczeń w zakresie możliwości zbywania roszczeń o odszkodowanie z tytułu utraty lub ograniczenia prawa własności, będącego prawem majątkowym. Ponadto organ I instancji dokonując wykładni postanowień umów zawartych przez poprzedników prawnych wnioskodawcy nie wziął pod uwagę zgodnego zamiaru stron i celu zawieranych umów, ani okoliczności ich zawarcia oraz zasad współżycia społecznego, wskutek czego wydana decyzja w oczywisty sposób stoi w sprzeczności z art. 65 § 1 i 2 k.c. Zawartymi przez poprzednich właścicieli nieruchomości umowami przeniesiono bowiem wszelkie prawa związane z przedmiotową nieruchomością, w tym prawo do odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości będącej przedmiotem umowy. Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że odwołujący nie posiada legitymacji do wystąpienia z roszczeniem o przyznanie mu odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako: działka nr [...], obręb [...], arkusz mapy [...], co uzasadniało umorzenie postępowania w sprawie. Zgodnie z dyspozycją art. 128 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie przysługuje bowiem tylko "osobie wywłaszczonej", czyli właścicielowi nieruchomości w momencie wywłaszczenia/ograniczenia sposobu korzystania, ewentualnie jego spadkobiercom. Zdaniem organu odwoławczego błędnie wskazano w odwołaniu, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza ograniczeń w zakresie możliwości zbywania roszczeń o odszkodowania. Art. 128 ust. 1 u.g.n. wprost wskazuje bowiem, że odszkodowanie przysługuje tylko "osobie wywłaszczonej". Organ I instancji, badając niniejszą sprawę nie był zobowiązany do interpretacji zapisów umów sprzedaży, ponieważ okoliczność, czy M. D. może domagać się skutecznie odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości wynikała z przepisów prawa, a nie z umów cywilnoprawnych. W skardze z dnia [...] kwietnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. D. wniósł uchylenie decyzji Wojewody, a także poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z jednoczesnym zobowiązaniem organu pierwszej instancji do ustalenia wymiaru należnego odszkodowania uwzględniającego stosowny wymiar zmiany warunków korzystania z nieruchomości, zmiany przydatności użytkowej nieruchomości oraz trwałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2020 r. uczestnik postępowania [...] S.A. wniosła o oddalenie skargi w całości, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżącemu, który nabył własność działki nr [...] o pow. 0,5983 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] pod tytułem szczególnym (sukcesja singularna), przysługuje roszczenie o odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości z powodu udzielenia zezwolenia na wybudowanie naziemnej linii elektroenergetycznej 220 kV, które nastąpiło na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1963 r., sygn. akt [...] Poza sporem pozostaje natomiast, że art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o których mowa w art. 120 i art. 124 -126 u.g.n., a odszkodowanie, o jakim w nim mowa wynikać może zarówno z przepisu art. 128 u.g.n. w sytuacji pozbawienia prawa, jak i z art. 128 ust. 4 u.g.n. w razie jego ograniczenia. Ponadto bezspornym w sprawie było, że art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości należy więc stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2018 r. sygn. I OSK 2899/16 oraz przywołane tam bogate orzecznictwo – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do meritum wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyodrębniły się trzy poglądy dotyczące określenia podmiotu uprawnionego do ubiegania się o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W myśl pierwszego poglądu podmiotem legitymowanym do uzyskania odszkodowania jest tylko ten, który doznał ograniczenia własności nieruchomości w chwili jej zajęcia (por. wyroki NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2701/17 i z 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 809/18). Zgodnie z drugim z prezentowanych poglądów katalog osób uprawnionych do żądania odszkodowania obejmuje również spadkobierców wywłaszczonych właścicieli nieruchomości, tj. podmioty, które weszły w prawa i obowiązki poprzedniego właściciela pod tytułem ogólnym (por. wyroki NSA z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1840/19; z 20 listopada 2019 r., sygn. akt 2930/18 i z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3110/18). Zgodnie z trzecim poglądem o odszkodowanie może ubiegać się każdoczesny właściciel obciążonej nieruchomości, niezależnie od tego, czy wstąpił w prawa poprzedniego właściciela, jako jego następca prawny ogólny, czy też singularny np. na skutek umowy sprzedaży nieruchomości (por. wyroki NSA z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1735/17 i z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3935/18). Tym niemniej, wobec rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 22 lutego 2021 r. podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 1/20, w której wyraził stanowisko, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jednocześnie NSA w powyższej uchwale stwierdził, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), może być od dnia [...] stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że istota zagadnienia (w omawianym w niniejszym wyroku zakresie przedmiotu sprawy) polega na tym, czy nabywca nieruchomości, co do której prawo własności zostało ograniczone w sposób, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nabywa jednocześnie uprawnienie do ustalenia wysokości odszkodowania za straty wynikłe z takich działań. Innymi słowy, czy skutkiem prawnym umowy, na podstawie której dochodzi do nabycia własności nieruchomości obciążonej w sposób, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, jest przeniesienie na jej nabywcę uprawnienia do żądania ustalenia przez właściwy organ administracji publicznej wysokości odszkodowania w sposób określony w art. 36 ust. 1 powołanej ustawy. NSA podkreślił, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. zasadą było ustalenie wysokości odszkodowania za obciążenie własności nieruchomości w drodze porozumienia stron, a więc beneficjenta obciążenia gruntu i właściciela tego gruntu. Podjęcie rokowań pomiędzy stronami i ich negatywny skutek stanowiło jedynie warunek sine qua non powstania uprawnienia do złożenia przez właściciela wniosku do organu administracji o ustalenie wysokości odszkodowania, które miał zapłacić beneficjent obciążenia gruntu, a więc organ administracji państwowej, instytucja i przedsiębiorstwo państwowe, zakładające i przeprowadzające na nieruchomościach ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Dopiero bowiem w sytuacji, gdy nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe z powodu założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń, podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości (art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Dalej w wymienionej uchwale wskazano, że należałoby rozważyć, czy nabycie w drodze umowy prawa własności nieruchomości, które wcześniej zostało ograniczone w sposób, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r., uprawnia nabywcę nieruchomości do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 tej ustawy. Tym samym, czy z żądaniem ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r., mogą wystąpić aktualni właściciele nieruchomości, którzy prawo własności nabyli w drodze czynności prawnej, a więc następstwa, które ma charakter następstwa pod tytułem szczególnym (sukcesji singularnej), a więc ich pozycja prawna jest zdecydowanie inna niż w przypadku spadkobierców poprzedniego właściciela, których następstwo ma charakter następstwa pod tytułem ogólnym (sukcesji uniwersalnej). NSA stanęło na stanowisku, że skutek decyzji w postaci ograniczenia prawa własności dotyczy właściciela nieruchomości, albowiem to jego prawo zostało ograniczone. Jeżeli zatem doszło do zbycia nieruchomości po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to nabywca tej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nabywa ją już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności. W konsekwencji skutek wydanej wcześniej decyzji w postaci ograniczenia prawa nie spowodował ograniczenia praw nabywcy, który ich wówczas nie posiadał, natomiast ukształtował stan prawny nieruchomości w ten sposób, że prawo własności nieruchomości zostało ograniczone i w takim kształcie prawnym nabywca nabył nieruchomość. Skoro do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości uprawniony był wyłącznie ten właściciel nieruchomości, któremu prawo własności przysługiwało na dzień wydania zezwolenia na czasowe ograniczenie korzystania z gruntu, to w sytuacji niewystąpienia przez niego z takim wnioskiem, późniejszy nabywca tej nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nie mógł już skutecznie domagać się działania organu i ustalenia wysokości odszkodowania (por. uchwała NSA z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20). Z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a.") wynika, że uchwały abstrakcyjne posiadają tzw. ogólną moc wiążącą, co powoduje, że powołana uchwała z dnia 22 lutego 2021 r. wiąże sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Sąd w składzie rozstrzygającym jest więc związany wykładnią prawa dokonaną przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższej uchwale, która znajduje zastosowanie również na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy. W tym stanie sprawy należało stwierdzić, że rozstrzygniecie organu jest zgodne z przepisami prawa. Nie budzi wątpliwości, że w dacie ograniczenia praw do nieruchomości skarżący nie był jej właścicielem, a przysługujące mu obecnie prawo własności nabył w następstwie zawarcia umowy zamiany, a zatem pod tytułem szczególnym (sukcesja singularna), a nie w wyniku wejścia w ogół praw poprzednika prawnego (sukcesja uniwersalna). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a, oddalił skargę. Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wskazać należy, że na mocy art. 200 i 201 P.p.s.a. jedynym podmiotem, od którego Sąd I instancji może zasądzić koszty postępowania, jest organ. Nie może być nim skarżący w razie oddalenia skargi. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] lutego 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.