II SA/Po 353/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu H. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. Nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej; uchyla zaskarżoną decyzję

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 lutego 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania L. G. od decyzji Wójta Gminy C. z dnia 15 września 2017 r., nr [...], o uchyleniu w wyniku wznowienia postępowania decyzji z dnia 10 listopada 2016 r. i ustaleniu obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozparzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia 22 marca 2017 r. Wójt Gminy C. wznowił postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt G. P. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. zakończone decyzją ostateczną z dnia 10 listopada 2016 r. Wznowienie postępowania organ uzasadnił wnioskiem stron oraz powzięciem informacji dotyczących okoliczności istotnych dla rozpatrzenia sprawy, które były mu dotąd nieznane. We wznowionym postępowaniu organ I instancji zebrał dodatkowy materiał dowodowy. Włączył do akt sprawy wywiad aktualizacyjny z dnia 10 kwietnia 2017 r. przeprowadzony w DPS w Ł. z mieszkającą tam G. P. oraz decyzję ZUS z dnia 16 marca 2017 r. o waloryzacji renty pensjonariuszki. Następnie organ wystąpił do MOPS w B. o przeprowadzenie wywiadu z L. G.. Wezwana przez organ jej miejsca zamieszkania odmówiła udzielenia wywiadu, natomiast złożyła pisemną odpowiedź na to wezwanie z dnia 27 czerwca 2017 r., w której wyjaśniła powody odmowy i dodatkowo przedstawiła swoją sytuację osobistą. Wójt Gminy C. wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego w B.-B. o udzielenie informacji o dochodach L. G. oraz jej małżonka M. G. za rok 2016 r. Organ skarbowy udzielił odpowiedzi pismem z dnia 10 sierpnia 2017 r. W dniu 4 lipca 2017 r. przeprowadzono kolejny wywiad aktualizacyjny z pensjonariuszką Domu Pomocy Społecznej w Ł.. Organ odwoławczy wskazał także na znajdujący się w aktach pełny wywiad środowiskowy, przeprowadzony z G. P. w dniu 28 lutego 2017 r. Wynika z niego, że zainteresowana posiada troje dzieci, tj. córki H. L. i L. G. oraz syna J. P., mieszkającego w [...]. W pozostałym zakresie utrwalone w kwestionariuszu ustalenia pokrywają się z przytoczonymi wyżej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, zdaniem organu I instancji, dawał podstawy do nałożenia na L. G. oraz H. L. obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt ich matki w Domu Pomocy Społecznej w części, w jakiej sama zainteresowana nie była w stanie ponieść opłaty z tego tytułu. W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy C. z dnia 15 września 2017r. L. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Wskazała, że nie zgadza się z decyzją i uważają za sprzeczną z prawem i sytuacją faktyczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 28 lutego 2018 r. stwierdziło, że organ I instancji nie sprostał wymogom należytego przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Organ I instancji podał dwie podstawy wznowienia: z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy brak jest wniosku H. L. o wznowienie postępowania, jak też innych pism strony, co uniemożliwia ocenę prawidłowości inicjatywy wznowieniowej. Niezależnie od tego, według organu odwoławczego, organ I instancji nie rozważył podstawy z art. 145 § 5 k.p.a., stwierdzając jedynie w decyzji, że L. G. podała fakty, które mogą stanowić ewentualne podstawy do zwolenienia jej z części opłaty w trybie art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji nie dokonał należytej interpretacji przesłanek wznowienia, czym naruszył art. 149 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy przyjął, że udzielenie szczegółowych wytycznych napotyka na trudności z uwagi na wybrakowany materiał dowodowy. Chodzi przede wszystkim o kwestionariusz wywiadu środowiskowego z dnia 28 września 2016 r., przeprowadzony z odwołującą się. Okoliczności, które mogłyby uzasadniać wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a mianowicie osobne prowadzenie codziennych spraw domowych w małżeństwie skarżącej, powinno być zestawione z informacjami podanymi w tym wywiadzie. Kwestionariusza brak w aktach, a zatem Kolegium musiało poprzestać na prawnej analizie zagadnienia. Ustalenia w tym zakresie pozostać muszą w gestii organu I instancji, a umożliwi je dopiero uzupełnienie akt o decyzję z dnia 10 listopada 2016 r. i brakujący wywiad. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w postępowaniu zwyczajnym nie brały udziału wszystkie strony postępowania. Niezrozumiałe jest, zdaniem Kolegium, dlaczego organ I instancji całkowicie pominął w postępowaniu zwyczajnym syna G. P., o którym wiadomo jedynie z kwestionariusza pierwszego wywiadu z dnia 28 lutego 2017 r., że mieszka na stałe w [...]. Wójt nie podjął żadnej czynności, która zmierzałaby do włączenia tej osoby w krąg stron postępowania. Kolegium widzi w zastanym stanie faktycznym powody do zapewnienia J. P. udziału w postępowaniu, w którym nie jest stroną nie z własnej winy. Organ II instancji wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien, kierując się przepisem art. 77 § 1 k.p.a., skompletować materiał dowodowy, zwłaszcza o ten, o którym wiadomo, że istnieje, a nie został dołączony do akt. Organ I instancji powinien też zapewnić udział w postępowaniu wszystkim stronom. W sprzeciwie od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego H. L. zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia organowi I instancji, podczas, gdy istniały podstawy do wydania decyzji merytorycznej. Na podstawie art. 151a p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu H. L. wywiodła, że w niniejszej sprawie niezbędne jest jedynie częściowe uzupełnienie postępowania dowodowego, a organ II instancji mógł samodzielnie ustalić fakty. P. przesłanki do wydania decyzji są już bowiem ustalone, w tym: dochody, udzielana G. P. pomoc, ustalenie pomiędzy skarżącą a DPS w prawie kosztów utrzymania i ich naruszenie. Organ II instancji miał więc możliwość wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w I instancji. Skarżąca podkreśliła równocześnie, że brak jest podstaw, na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, do nałożenia na nią obowiązku ponoszenia odpłatności w dodatkowej kwocie [...]zł. Zgodnie z pierwotnymi ustaleniami, wynikającymi z umowy zawartej w listopadzie 2016 r. pomiędzy H. L. a Dyrektorem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Czerwonaku, strona miała ponosić koszty utrzymania w kwocie [...]zł. Wbrew pierwotnym ustaleniom decyzją z dnia 14 września 2016 r. organ podwyższył kwotę odpłatności wobec skarżącej do wysokości [...] zł miesięcznie, a decyzją z dnia 15 września 2017 r. - do wysokości [...] zł miesięcznie. Strona podkreśliła, że ponosi także inne koszy związane z utrzymaniem matki G. P.. w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do zwoleniania jej z opłaty na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podniesione w nim argumenty mogły zostać uwzględnione na obecnym etapie postępowania. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b §1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Jak bowiem wskazano kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstnacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.). W rozpoznawanym przypadku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z powodu istotnego naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tych "nowości", chyba że prowadzą one do nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej ostatniej sytuacji powinien jednak szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 5 lutego 2008 r., II OSK 860/07, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym organ odwoławczy powinien wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Jak zaznaczono powyżej, zadaniem organu jest odwoławczego jest jednoznaczne wykazanie, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. W ocenie Sądu, w badanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało, by zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Równocześnie organ II instancji nie wyjaśnił, dlaczego w toku postępowania odwoławczego nie zastosował trybu z art. 136 k.p.a. Jako podstawy uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy wskazał: brak w aktach sprawy niektórych dokumentów (wniosku o wznowienie postępowania H. L., wywiadu środowiskowego ze skarżącą z dnia 28 września 2016 r., niewłaściwą interpretację przesłanek wznowienia (czym według organu naruszono art. 149 § 2 k.p.a.) oraz brak udziału w postępowaniu zwyczajnym J. P.. Według organu II instancji, dopiero skompletowanie materiału dowodowego – który istnieje, lecz nie znajduje się w aktach sprawy – przez organ I instancji umożliwi ocenę merytoryczną sprawy przez organ odwoławczy. Ponadto organ I instancji powinien zapewnić udział w postępowaniu wszystkim stronom. Sąd stwierdził, po pierwsze, że niewłaściwe jest twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż brak w aktach sprawy wskazanych dokumentów uniemożliwiał mu ustalenie faktów i zbadanie poprawności działania organu I instancji. Podkreślić należy, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Tym samym organ drugiej instancji powinien przeprowadzić po raz drugi postępowanie wyjaśniające, w tym dokonać ustaleń faktycznych. Administracyjne postępowanie odwoławcze – w przeciwieństwie do postępowania przed sądem administracyjnym – ma charakter apelacyjny, a nie kasacyjny. Działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Organ drugiej instancji powinien zatem dążyć do rozstrzygnięcia sprawy ad meritum, posługując się w tym celu wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, a w razie konieczności – jak wspomniano powyżej – powinien uzupełnić brakujące dowody w trybie art. 136 k.p.a. Skoro wskazany przepis art. 136 § 1 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu na zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania organowi I instancji, to nie istnieją przeszkody do żądania przez organ II instancji przesłania przez organ I instancji brakujących akt sprawy. Zgodnie z art. 133 k.p.a., organ I instancji obowiązany jest przedstawić organowi odwoławczemu – wraz z odwołaniem – akta sprawy. Organ II instancji ma obowiązek wyegzekwować ten obowiązek od organu I instancji – chyba że doszło do zniszczenia lub zagubienia akt, co powoduje konieczność ich odtworzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło, która z tych sytuacji miała miejsce w badanej sprawie – w odniesieniu do kwestionariusza wywiadu środowiskowego z dnia 28 września 2016 r., przeprowadzonego ze skarżącą. Natomiast wniosek o wznowienie postępowania – wbrew twierdzeniom organu odwoławczego – znajduje się w aktach sprawy (k. 14 akt administracyjnych), co w tym zakresie czyni argumentację organu oczywiście bezzasadną, a jednocześnie wskazuje na brak wystarczająco wnikliwego zapoznania się przez SKO w P. z przekazanymi mu aktami postępowania. W powyższej perspektywie jako bezpodstawne jawi się także twierdzenie organu odwoławczego odnośnie do uchybień proceduralnych organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na szereg czynności dowodowych, jakie podjął Wójt Gminy C. po wznowieniu postępowania: włączenie do akt sprawy wywiadu aktualizacyjnego z dnia 10 kwietnia 2017 r. z G. P. oraz decyzji ZUS z dnia 16 marca 2017 r. o waloryzacji renty pensjonariuszki; wystąpienie do MOPS w B.-B. o przeprowadzenie wywiadu z L. G. oraz do Naczelnika Urzędu Skarbowego w B.-B. o udzielenie informacji o dochodach L. G. oraz jej małżonka M. G. za rok 2016 r.; przeprowadzenie kolejnego wywiadu aktualizacyjnego z G. P.. Równocześnie organ odwoławczy nakazał w toku ponownego rozpatrzenia sprawy procedowanie w zgodzie z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez skompletowanie materiału dowodowego sprawy – m.in. o wniosek o wznowienie postępowania. Organ II instancji nie wskazał przy tym na żadne okoliczności, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – konieczne do wyjaśnienia w toku ponownego rozpoznania sprawy. Niezależnie od powyższych uchybień należy wyjaśnić, że stwierdzenie przez organ odwoławczy niedokonania przez organ I instancji właściwej interpretacji przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego nie mogło stanowić podstawy uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W analizowanej sprawie tym bardziej nie było to uzasadnione ze względu na stwierdzenie przez organ odwoławczy, że istniały podstawy do wznowienia postępowania – ze względu na brak udziału J. P. jako strony w postępowaniu, a ponadto z uwagi na możliwość pojawienia się nowych okoliczności lub dowodów nieznanych organowi w dniu wydania decyzji. Odpowiednie zebranie akt przez organ odwoławczy mogło pozwolić mu na samodzielne ustalenie także tej ostatniej kwestii. Odnośnie zaś do konieczności udziału wszystkich stron w postępowaniu, pomimo ustalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze braku udziału J. P. w postępowaniu po wznowieniu, organ odwoławczy również nie uczynił zadość wymogom płynącym z zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), co stanowiło kwalifikowane uchybienie przepisom postępowania. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy powinien przeprowadzić samodzielnie postępowanie wyjaśniające, stosując wszelkie dostępne środki dowodowe i ewentualnie tryb z art. 136 k.p.a. oraz wzywając organ I instancji do przedłożenia brakujących kart akt administracyjnych. Organ II instancji dysponując kompletnymi aktami sprawy i uznawanymi za niezbędne dokumentami winien następnie samodzielnie rozważyć, czy zachodziły podstawy do wznowienia postępowania. Konieczne jest także zapewnienie przez organ odwoławczy udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania. W przypadku stwierdzenia, że nie istnieją podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ II instancji będzie zobowiązany do wykazania przyczyn takiego stanu rzeczy, stosownie do rozważań poczynionych przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Odnosząc się do twierdzenia strony skarżącej, iż w badanej sprawie nie istnieją podstawy do nałożenia na nią obowiązku ponoszenia opłaty na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w dodatkowej kwocie, zauważyć należy, iż okoliczności te pozostawały poza zakresem kontroli sprawowanej w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie Sąd rozpoznawał bowiem nie skargę lecz sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym sprzeciwem zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a. nie stosuje się art. 33 p.p.s.a., co oznacza, iż w postępowaniu tym uczestniczy tylko strona, która wniosła sprzeciw, oraz organ administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję, a prawa do udziału w postępowaniu sądowym pozbawione są pozostałe strony postępowania administracyjnego. Jednocześnie wyrok zapadły w następstwie rozorania sprzeciwu zaskarżalny jest tylko w przypadku jego oddalenia, co oznacza, że od orzeczenia uwzględniającego sprzeciw i uchylającego zaskarżona nim decyzję jakikolwiek środek zaskarżenia nie przysługuje (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Co za tym w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem ograniczenia doznają takie konstytucyjnie chronione wartości jak prawo obywatela do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz zawarta w art. 176 ust. 1 Konstytucji zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego. Jednocześnie jakakolwiek regulacja nie wyłącza w stosunku do orzeczeń sądów administracyjnych wydawanych w następstwie rozpoznania sprzeciwu stosowania art. 170 p.ps.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Dla uniknięcia ewentualnej oceny przepisów p.p.s.a. ustanawiających instytucję sprzeciwu od decyzji jako sprzecznych z Konstytucją należy je zatem wykładać i stosować w taki sposób by nie naruszały one wprost, czy tez pośrednio wskazanych wyżej regulacji rangi konstytucyjnej. Dalej zauważyć trzeba, iż stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, że dokonując w niniejszym postępowaniu oceny, czy w badanej sprawie istnieją podstawy do nałożenia na skarżącą obowiązku ponoszenia odpłatności w wymierzonej decyzja organu I instancji kwocie, Wojewódzki Sąd Administracyjny wpłynąłby na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, przez co wykroczyłby poza granice wskazane w art. 64e p.p.s.a. Jednocześnie stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa do sądu pozostałych stron postępowania, jak i prawa do rozpoznania sprawy w co najmniej dwóch instancjach sądowych strony wnoszącego sprzeciw.