II SA/Po 350/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (zwany dalej "Komendantem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu odwołania M. G., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] (zwanego dalej "Komendantem Powiatowym") z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] o odmowie zmiany decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2015 r., [...] w przedmiocie zaliczenia odwołującemu się okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi uposażeniowej. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. M. G. złożył raport-prośbę o zaliczenie mu okresu wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców (od [...] września 1987 r. do [...] lipca 1992 r.) do pracowniczego stażu pracy. Wyjaśnił, że w sprecyzowanych okresach wakacyjnych praca miała charakter stały, natomiast w pozostałych okresach, stale wykonywał prace w gospodarstwie w weekendy i dni wolne od nauki. Wyjaśnił też, że od [...] października 1987 r. do [...] czerwca 1992 r. był studentem Wydziału Chemicznego [...] w ramach studiów stacjonarnych, a od poniedziałku do czwartku zamieszkiwał w domu studenckim, natomiast na weekendy rozpoczynającej się od piątku (po zajęciach) i dni wolne od nauki przeznaczał na pracę w gospodarstwie rolnym rodziców. Do wniosku M. G. dołączył między innymi spisane oświadczenia świadków, którzy potwierdzili opisane przez niego zdarzenia (k. 1-20 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., [...] Komendant Powiatowy zaliczył M. G. do stażu pracy pracę jaką wykonywał w gospodarstwie rolnym rodziców podczas przerw wakacyjnych. Okresy te dokładnie sprecyzowano (k. 21-22 akt administracyjnych). W tym miejscu Sąd sygnalizuje, że wskazana decyzja ma postać pisma, niemniej jej jurysdykcyjny charakter jest jednoznaczny (szerzej: patrz część merytoryczną niniejszego uzasadnienia). W dniu [...] listopada 2019 r. M. G., powołując się na ustawę z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), wniósł ponownie o zaliczenie mu do pracowniczego stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od [...] września 1987 r. do [...] lipca 1992 r. Wskazał, że obecnie wystąpienie jest uzupełnieniem raportu z dnia [...] kwietnia 2015 r. Jest ono powodowane odnalezieniem dokumentacji z okresu pracy w gospodarstwie. M. G. przedstawił między innymi orzeczenie komisji lekarskiej do spraw inwalidztwa i zatrudnienia nr [...] w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. oraz oświadczenia uzupełniające świadków, którzy zgodnie oświadczyli, że "ponadto praca robotnika rolnego w gospodarstwie rolnym M. i C. G. była wykonywana przez M. G. także w dni robocze od poniedziałku do piątku po jego powrocie z uczelni" (k. 42 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] Komendant Powiatowy wezwał M. G. do sprecyzowania żądania, zaznaczając, że stanowisko organu z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] miało formę decyzji administracyjnej, która stała się ostateczna i prawomocna (k. 43 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. M. G. doprecyzował swoje żądanie, wnosząc o zmianę decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] oraz zaliczenie mu do stażu pracy również okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w roku akademickim w czasie jego studiów na Wydziale Chemicznym [...] (k. 44-45 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Komendant Powiatowy, powołując się na art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej "K.p.a."), odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Wyjaśnił, że wskazana podstawa prawna pozwala na przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, jednak może to nastąpić z jednego tylko punktu widzenia, to jest – czy za zmianą przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana decyzji może nastąpić przy tym w sposób uwzględniający potrzebę przestrzegania prawa (art. 7 K.p.a.) i poszanowania zasady praworządności (art. 6 K.p.a.). W dalszych motywach Komendant Powiatowy wskazał, że przedstawione oświadczenia świadków przeczą oświadczeniom złożonym przy raporcie z 2015 r. Organ doszedł do przekonania, że wystąpienie M. G. nie może prowadzić do zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Zaakcentował przy tym, że tego rodzaju tryb nadzwyczajny nie może prowadzić do rozszerzania sprawy administracyjnej (k. 46-47 akt administracyjnych). W odwołaniu (zatytułowanym "raportem") M. G. wskazał, że jego zdaniem przedstawione obecnie dokumenty istotnie zmieniają perspektywę oceny sprawy i wskazują na stały charakter jego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w trakcie odbywanych przez niego studiów (w odniesieniu zwłaszcza do dni od poniedziałku do piątku). Odnosząc się do zarzutów o niewiarygodności zeznań świadków wyjaśnił, że w zeznaniach złożonych w dniach [...] lutego 2015 r. oraz [...] kwietnia 2015 r. świadkowie nie uwzględnili okoliczności pracy skarżącego w dni powszednie, ponieważ "najprawdopodobniej nie mieli wiedzy, że fakt wykonywania przez niego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców także w trakcie tygodnia od poniedziałku do piątku po jego powrocie z uczelni stanowi okoliczność istotną dla sprawy". M. G. zarzucił też organowi, iż nietrafnie ocenił formę przedstawionych przez niego dokumentów. Aktualne oświadczenia świadków uzupełniają wcześniejsze – z 2015 r. i nie ma między nimi żadnej sprzeczności. Skarżący wyjaśnił też, że co prawda posiadał lokum do studiowania, jednak jego zamieszkiwanie w domu studenckim miało charakter bardziej "formalny", aniżeli faktyczny. Służyło mu ono bowiem przede wszystkim organizowaniu sprawnego dojazdu do miejsca prowadzenia gospodarstwa rolnego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Komendant Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy zajął takie samo stanowisko jak Komendant Powiatowy, w tym także w zakresie dotyczącym charakteru zakresu i charakteru postępowania (art. 155 K.p.a.). Uwypuklił przy tym dodatkowo, że nowa dokumentacja (przedstawiona jako uzupełniająca) przeczy raportowi samego M. G. z [...] kwietnia 2015 r. W raporcie tym zainteresowany napisał, że "w dniach od poniedziałku do czwartku zamieszkiwałem we [...] w domu studenckim, natomiast w weekendy rozpoczynające się w piątki po zakończonych zajęciach oraz wszystkie dni wolne od nauki przeznaczałem na prace w gospodarstwie rolnym rodziców" (k. 53-57 akt administracyjnych). W skardze M. G. zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przedłożonych dowodów w postaci pisemnych wyjaśnień świadków L. W. oraz L. B., przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygniecie. W ocenie skarżącego uchybiono także art. 155 K.p.a. uznając, że wskazane wyjaśnienia świadków nie mogą prowadzić do wzruszenia decyzji trybie nadzwyczajnym określonym w tym przepisie (k. 3-4 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko (k. 7-11 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Sąd wyjaśnia, że podobnie jak organy oraz sam skarżący (przez co jawi się to jako kwestia bezsporna) potraktował stanowisko Komendanta Powiatowego z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] jako decyzję administracyjną. Rozstrzygniecie Komendanta Powiatowego z dnia [...] czerwca 2019 r. wieńczyło sprawę administracyjną wszczętą raportem (wnioskiem) M. G. z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zgodzić należy się z organami, że rozstrzygnięcie to należy zakwalifikować jako decyzję administracyjną. Można w tym miejscu wyjaśnić, że co prawda stanowisko organu z 2015 r. nie było zatytułowane decyzją i nie miało tradycyjnie przyjętej charakterystycznej postaci tego rodzaju aktu, niemniej to jeszcze nie oznacza, że nie mogło wywoływać skutków decyzji. W ugruntowanym już stanowisku judykatury określa się określa minimalne wymogi jakie powinien spełniać akt administracyjny, aby mógł być uznany za decyzję administracyjną (por. wyroki Naczelnego Sąd Administracyjnego: z dnia 22 września 1981 r., SA 791/81, publ. ONSA 1981/2/91; z dnia 11 lutego 1998 r., III SA 1067/96, publ. LEX nr 41559; z dnia 27 lipca 1999 r., I SA 1509/98, publ. Lex nr 48728 i z dnia 30 września 2010 r. II OSK 1438/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Do zakwalifikowania danego pisma, jako decyzji, wystarczającym jest, aby zawierało ono co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis uprawnionego pracownika. Decyzja Komendanta Powiatowego z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] zawiera wszystkie z wymienionych wyżej elementów. Wprawdzie, jak zaznaczono, forma aktu nie odpowiada przyjętej postaci decyzji administracyjnej, jednak nie ma to znaczenia dla oceny prawnego charakteru orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualną sprawę należącą do właściwości organów administracji lub w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Skoro jest w sprawie ustalone i także bezsporne, że akt Komendanta Powiatowego z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] jest decyzją administracyjną, to tym samym ewentualna zmiana takiej decyzji, w zakresie okoliczności przedstawionych przez M. G. w ostatnich miesiącach 2019 r., mogła być oceniona tylko z perspektywy art. 155 K.p.a. Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wynika z cytowanej wyżej regulacji, przesłankami pozytywnymi zmiany decyzji administracyjnej w trybie art. 155 K.p.a. jest zidentyfikowanie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które za taką zmianą przemawiają. Innymi słowy z omawianego przepisu można wywieść, iż dopuszczalne jest w interesie społecznym lub słusznym interesie strony dokonywanie zmiany rozstrzygnięć nie objętych kwalifikowanymi naruszeniami prawa. Jest przy tym oczywistym, choć tego w art. 155 K.p.a. nie wyrażono, że zmiana decyzji na tej podstawie nie może prowadzić do naruszenia prawa. W szczególności wykluczone jest, aby w trybie art. 155 K.p.a. forsować – nawet usprawiedliwiając to interesem zainteresowanej strony – wydanie rozstrzygnięcia mimo braku ku temu przesłanek materialnych. Każda decyzja bowiem, czy to pierwotna czy to taka, która ma na skutek zmiany w trybie art. 155 K.p.a., musi przede wszystkim znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. W ocenie Sądu wniosek (datowany na [...] grudnia 2019 r., stanowiący uzupełnienie raportu z dnia [...] listopada 2019 r.) o zmianę decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] jest zupełnie nieprzekonujący. M. G. twierdzi, że w rzeczywistości, mimo posiadania prawa do mieszkania studenckiego w trakcie studiów stacjonarnych na Wydziale Chemicznym [...], faktycznie z tego mieszkania nie korzystał w pełnym zakresie, a służyło mu ono organizacji aktywności studenckiej. Natomiast, mimo studiowania dziennego, od poniedziałku do piątku wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w stopniu pozwalającym całokształt jego aktywności określić jako taki, o którym stanowi art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. ("okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin"). Sąd potraktował stanowisko M. G. jako nieprzekonujące, gdyż przeczy ono jego własnym, szczegółowym i świadomie przedstawionym, wyjaśnieniom złożonym w trakcie postępowania z 2015 r. We wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. (k. 20 akt administracyjnych) skarżący jednoznacznie stwierdził, że od poniedziałku do czwartku w takcie studiów zamieszkiwał w domu studenckim i dopiero w piątki "po zakończonych zajęciach" przeznaczał na pracę w gospodarstwie rolnym rodziców. Z zeznań świadków dołączonych wówczas do wniosku wynikało to samo. Skarżący przez kolejne kilka lat, to jest do końca 2019 r., nie dostrzegł braków w swych wyjaśnieniach. Dopiero we współczesnym wniosku M. G. przedstawia sytuację z lat studiów 1987-1992 zupełnie inaczej, oceniając, że jego zamieszkiwanie w domu studenckim było li tylko "formalne", a w istocie cały tydzień pracował w gospodarstwie rolnym rodziców. Wątpliwość Sądu budzi fakt, że skoro w 2015 r. M. G. czytelnie pamiętał i podkreślał swe powroty do gospodarstwa w piątki, to pojawia się pytanie, dlaczego wówczas okoliczności takiej nie zgłosił w odniesieniu do wszystkich dni tygodnia. Zdaniem Sądu wypowiedzi skarżącego wskazują wyłącznie na to, że jego wyjazdy do rodziców w dni powszednie poza piątkiem, mogły być co najwyżej sporadyczne. Poza powyższym, zdaniem Sądu należy domniemać, że studiując dziennie i posiadając prawo do domu studenckiego M. G. zamieszkiwał we [...], stąd wykluczone byłoby przyjęcie, że równocześnie stale pracował on w gospodarstwie rolnym rodziców. Sąd nie znalazł przeto podstawy do uchylenia obecnie zaskarżonej decyzji. Uznał bowiem, że nie było podstaw do zmiany decyzji Komendanta Powiatowego z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Materiał dowodowy, także ten "uzupełniony" w 2019 r., nie daje podstaw do ustalenia, że M. G. pracował w latach 1987-1992 w gospodarstwie rolnym rodziców w pełnym zakresie i godził to ze studiowaniem dziennym. Inaczej można było potraktować tylko okresy przerw wakacyjnych w studiach, które zresztą skarżącemu zaliczono do stażu pracowniczego (zob. k. 21 akt administracyjnych). W tym stanie rzeczy Sąd nie uznał za zasadne zarzutów skargi dotyczących tak przepisów dotyczących procedury administracyjnej (postępowania wyjaśniającego) jak i prawa materialnego (art. 155 K.p.a.). W konsekwencji orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).