II SA/Po 336/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze sprzeciwu A. H. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania [...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] stycznia 2020 r. (w decyzji Kolegium błędnie wpisano: "[...] października 2019 r." – uw. Sądu), [...] – uchyliło zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. A. K. wystąpiła o ustalenie na jej rzecz prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do zasiłku rodzinnego (k. 1-16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] Prezydent przyznał A. K. zasiłek rodzinny na córkę J. K. w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez tą córkę w wysokości [...] zł jednorazowo (dotyczy okresu od [...] września 2019 r. do [...] września 2019 r.). Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] Prezydent zawiadomił A. K. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń wypłaconych na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Prezydent, działając z powołaniem na art. 20, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6, ust. 7 i ust. 8 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej "u.ś.r."), ustalił, że kwota [...]pobrana przez A. K. tytułem zasiłku rodzinnego na J. K. w okresie od [...] marca 2019 r. do [...] września 2019 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na córkę z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w okresie od [...] września 2019 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od dnia spłaty należności. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalono, że od [...] stycznia 2019 r. M. H. (mąż A. K. – zob. k. 14 verte akt administracyjnych organu pierwszej instancji) podjął pracę w przedsiębiorstwie Usługi [...]. W związku z tym przeliczono ponownie dochód rodziny uprawnionej A. K.. Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 24 lit. c u.ś.r. (omyłkowo wskazano "art. 2") "uzyskanie dochodu" należy rozumieć uzyskanie go spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Po doliczeniu dochodu z tytułu podjęcia pracy M. H. ustalono, że dochód rodziny wnioskodawczyni wyniósł [...] zł i był wyższy od ustawowego kryterium dochodowego. Organ dodał, że według art. 24 ust. 7 u.ś.r. uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych lub obniżenie ich wysokości – świadczenia nie przysługują lub przysługują w niższej wysokości od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. K.. Wskazała, że od czerwca 2019 r. jest w nieformalnej separacji z mężem, a w lipcu 2019 r. mąż wniósł pozew rozwodowy. Z kolei skarżąca wystąpiła o orzeczenie winy męża w rozkładzie małżeństwa. A. K. zaznaczyła, że od lipca 2019 r. nie otrzymuje od męża żadnych środków, a wcześniej otrzymane w całości przeznaczane były na opłacenie mieszkania. Skarżąca dodała, że w jej ocenie błędna jest ocena organu, jakoby cały dochód męża wydatkowany był na utrzymanie rodziny. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2020 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a."), uchyliło decyzję Prezydenta, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że o ile dodanie do ustalonego dochodu rodziny za 2017 r. dochodu M. H. spowoduje przekroczenie kryterium dochodowego (dochód ustalony [...] zł + dochód uzyskany M. H. [...] osoby = [...] zł, co oznacza przekroczenie kryterium dochodowego wynoszącego [...] zł o [...] zł na osobę w rodzinie). Wskazując na wysokość przekroczenia Kolegium uwypukliło, że art. 24 ust. 7 u.ś.r. nakazuje reagować organowi na zmianę sytuacji dochodowej wnioskodawcy w przypadku uzyskania dochodu, jednakże w efekcie tego nie musi zawsze dojść do utraty prawa do świadczeń rodzinnych, ale także może wchodzić w grę ich obniżenie. Kolegium odniosło się także do zarzutów odwołania wyjaśniając A. K., że dopóty pozostaje z M. H. w związku małżeńskim, dopóty zgodnie z art. 3 pkt 16 u.ś.r. jest on członkiem rodziny, a jego dochody zaliczają się do dochodów rodziny. W sprzeciwie od decyzji Kolegium [...] podkreśliła, że jest z mężem w trakcie rozwodu. Nie mieszka z nim "od maja" (ja należy mniemać: od maja 2019 r. – uw. Sądu). Podczas pierwszej z rozpraw rozwodowych skarżąca dowiedziała się, że mąż stracił pracę w sierpniu. Poza tym z M. H. jest utrudniony kontakt – mieszka on u kochanki. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r. sprzeciw uzupełnił ustanowiony w międzyczasie z urzędu radca prawny M. A.. Zarzucił naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. poprzez nie zbadanie w pełni okoliczności sprawy, w tym okoliczności podnoszonych przez skarżącą na etapie postępowania administracyjnego, zwłaszcza faktu utraty przez M. H. dochodu, art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie, a co najmniej niewyczerpującą próbę przeprowadzenia dowodów przedstawionych przez skarżącą na okoliczność utraty pracy przez M. H. i wreszcie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, w sytuacji, gdy Kolegium powinno wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy . Wskazując na powyższe pełnomocnik A. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny, lecz nie wszystkie zarzuty w nim przedstawione mogły być badane i uwzględnione. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia merytorycznych motywów wyroku koniecznie jest przedstawienie podstawowych kwestii proceduralnych związanych z postępowaniem ze sprzeciwu. Trzeba odnotować, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która istotnie znowelizowała P.p.s.a. Jedną z istotnych zmian było między innymi wyłączenie prawa do wniesienia skargi na decyzje kasacyjnie (wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.) i zastąpienie skargi innym, nowym środkiem zaskarżenia zwanym "sprzeciwem od decyzji" (stanowi o tym art. 64a P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.). W tym miejscu wyjaśnić także trzeba, że zakwalifikowanie złożonego środka zaskarżenia jako sprzeciwu determinuje również zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Dodać należy, że w myśl art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Kolegium tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Prezydenta. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Kolegium nieprzekonująco umotywowało rozstrzygnięcie kasacyjne. Zanim jednak Sąd wypowie się o mankamentach w działaniu Kolegium, konieczne jest – dla przejrzystości wywodu – uporządkowanie kwestii spornych, które ujawniły się w sprawie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Jest to bardzo ważne, gdyż analiza akt wskazuje, że co innego w postępowaniu akcentuje skarżąca, co innego Kolegium uczyniło podstawą decyzji kasacyjnej, wreszcie – jeszcze kolejne, dodatkowe okoliczności podkreśla w końcowej fazie postępowania sądowego pełnomocnik składającej sprzeciw. 1. Otóż po pierwsze zauważyć należy, że kwestią od początku postępowania (także administracyjnego) najbardziej uwypuklaną przez A. K. jest to, że pozostaje ona w trakcie rozwodu z mężem, nie mieszkają razem, ona nie ma wiedzy o jego sytuacji zawodowej, a co najważniejsze, dochody przez niego uzyskane nie trafiają do rodziny. Przeto skarżąca stoi na stanowisku, że doliczanie dochodu męża do dochodu jej rodziny jest dla niej niezrozumiałe. 2. W samej decyzji z dnia [...] marca 2020 r., [...] (obecnie objętej sprzeciwem) Kolegium nie uznało zarzutów A. K. wyjaśniając, że będąc nadal jej mężem M. H. jest członkiem rodziny w rozumieniu ustawy. Jednakże w decyzji organu odwoławczego pojawił się inny wątek, który doprowadził do uchylenia decyzji Prezydenta. Kolegium dopatrzyło się, że przekroczenie kryterium dochodowego w rodzinie skarżącej nastąpiło zaledwie o kwotę [...]zł, a to oznacza, że należy rozważyć, czy przyznane świadczenia rodzinne nie powinny ulec tylko obniżeniu (a nie utracie). 3. W końcowej fazie postępowania z kolei pełnomocnik A. K. rozwinął zarzuty procesowe, które koncentrują się na kwestii oceny sytuacji dochodowej M. H. w kontekście utraty przez niego dochodu. Odnosząc się do powyższego Sąd podkreśla raz jeszcze, że w postępowaniu wywołanym sprzeciwem od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Sąd nie mógł badać zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. w kontekście uwzględnienia sytuacji dochodowej M. H.. Rolą Sądu – w postępowaniu ze sprzeciwu – nie było także rozstrzyganie o statusie męża A. K., jako członka rodziny. Z perspektywy dopuszczalnego zakresu badania decyzji objętej sprzeciwem istotne jest natomiast to, co zostało wskazane w punkcie 2 powyżej – a mianowicie, czy fakt, iż doszło w 2019 r. do nieznacznego tylko przekroczenia kryterium dochodowego rodziny A. K. mógł uzasadniać wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium swe rozstrzygnięcie kasacyjne argumentowało tym, że ze względu na wysokość przekroczenia kryterium należało uwzględnić ewentualność obniżenia, a nie tylko uznania za nienależne w całości świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami, jakie wcześniej przyznano skarżącej (art. 24 ust. 7 u.ś.r.). W ocenie Sądu okoliczność podniesiona przez organ odwoławczy nie dawała dostatecznych podstaw, aby wydać decyzję kasacyjną. Zgodnie z art. 5 ust. 3 u.ś.r., którego to Kolegium w swej decyzji nie przytoczyło, w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę kryterium dochodowego pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z art. 5 ust. 3a u.ś.r. W myśl art. 5 ust. 3a u.ś.r. w przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której mowa w ust. 3, zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. W niniejszej sprawie możliwe jest wyliczenie bez przeszkód zakresu przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego dla całej rodziny ([...]) przez ustaloną rzeczywistą wysokość dochodu rodziny A. K. uwzględniającą doliczenie dochodu M. H. ([...] zł). Podobnie, według zasad określonych w art. 5 ust. 3b u.ś.r. można określić łączną kwotę zasiłków rodzinnych przysługujących rodzinie w okresie zasiłkowym. Z powyższego wynika więc, że jest kwestią prawną, a nie dowodową, ustalenie, czy w sprawie wchodzą w grę zasady miarkowania świadczeń z art. 5 ust. 3 i 3a u.ś.r. Kolegium nie miało więc podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż okoliczność, którą podało jako powód rozstrzygnięcia kasacyjnego sprowadza się do dokonania odpowiednich wyliczeń. Zdaniem Sądu kwestie przywołane w objętej sprzeciwem decyzji nie przekonują o potrzebie wydania decyzji kasacyjnej. Nie wskazano w szczególności, dlaczego "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" i dlaczego organ odwoławczy nie mógł uzupełnić dostrzeżonych przez siebie braków postępowania. Powtórnie rozpatrując odwołanie Kolegium powinno merytorycznie rozpoznać sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje zasadność uznania kwoty [...]zł za świadczenie nienależnie pobrane przez A. K. tytułem świadczeń rodzinnych i dodatków za kres od [...] marca 2019 r. do [...] września 2019 r. Organ odwoławczy powinien się przy tym skoncentrować zwłaszcza na rozpatrzeniu zarzutów skarżącej dotyczących jej relacji z mężem (Kolegium po części się w tym zakresie wypowiedziało) oraz nadto dotyczących zgłaszanej na etapie postępowania sądowego okoliczności utraty przez jej męża zatrudnienia. W razie, jeżeli Kolegium dojdzie do przekonania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, przeprowadzi ono dowody uzupełniające w trybie art. 136 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd przypomina, że wniosek o wynagrodzenie dla pełnomocnika o zwrot kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu zostanie rozpatrzony w odrębnym orzeczeniu przez referendarza sądowego.