II SA/Po 317/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 7 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umieszczenia w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ostrowskiego z dnia 10 stycznia 2022r., nr [...]

Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. decyzją z dnia 15 listopada 2021 r., znak: [...], skierował, całkowicie ubezwłasnowolnionego, K. J. (dalej również jako "Skarżący"), reprezentowanego przez opiekuna prawnego Panią G. R., do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych w P. . Decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r. nr [...] Starosta [...] odmówił umieszczenia Skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w P. wskazując, iż dom ten przeznaczony jest wyłącznie dla osób przewlekle psychicznie chorych a nie dla osób upośledzonych umysłowo, a z przesłanej dokumentacji wynika, że K. J. jest osobą upośledzoną w stopniu umiarkowanym. Organ I instancji podniósł, iż Dom Pomocy Społecznej w P. nie zapewnia odpowiedniej terapii i opieki osobom upośledzonym. Dom Pomocy Społecznej w P. nie dysponuje zasobami, które pozwalają zabezpieczyć osoby z upośledzeniem w stopniu umiarkowanym oraz znacznym. Ponadto w zaświadczeniu lekarskim wskazane jest, że K. J. powinien zostać skierowany do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych, z kolejnego zaświadczenia lekarskiego wynika, u K. J. nie jest wymagana konsultacja lekarza psychiatry. Od powyższe decyzji odwołała się G. R., opiekun prawny K. J.. Odwołująca podniosła, iż Starosta [...] winien wykonać decyzję MOPS-u w L. z dnia 15 listopada 2021r., którą to decyzją skierowano jej podopiecznego do Domu Pomocy Społecznej w P. . Jej zdaniem zbieg jednostek chorobowych określonych w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności daje prym chorobie psychicznej, w związku z tym w/w Dom jest placówką właściwą. Decyzją z dnia 7 marca 2022r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 10 stycznia 2022 r. podnosząc, po przytoczeniu treści przepisów prawa, że w zawartym w aktach sprawy zaświadczeniu z dnia [...] stycznia 2021 r. lekarz psychiatra wskazał, iż K. J. powinien zostać skierowany do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. Z kolejnego zaświadczenia z dnia [...] lutego 2021 r. o stanie zdrowia wydanym dla potrzeb pomocy społecznej w celu stwierdzenia zasadności umieszczenia w domu pomocy społecznej wynika, iż K. J. jest osobą przewlekle chorą, nie był leczony psychiatrycznie i nie wymaga konsultacji lekarza psychiatry czy psychologa. Z badania diagnostycznego z dnia 19 listopada 2010r. i badania tomografii komputerowej z dnia 2 listopada 2006r. wynika, iż u w/w stwierdzono zaniki robaka i móżdżku. Zgodnie ze skierowaniem z dnia 1 czerwca 2019 r. rozpoznano u K. J. ataksję rdzeniowo-móżdzkową. Ataksja rdzeniowo-móżdżkowa to grupa chorób, w których uszkodzony jest móżdżek oraz włókna nerwowe wchodzące i wychodzące z niego, to grupa postępujących, genetycznie uwarunkowanych chorób zwyrodnieniowych ośrodkowego układu nerwowego. Jest to zatem choroba neurologiczna a nie psychiczna. Tymczasem Dom Pomocy Społecznej w P. przeznaczony jest wyłącznie dla osób przewlekle psychicznie chorych. Dom ten zatem nie zapewnia odpowiedniej terapii i opieki osobom ze schorzeniami neurologicznymi. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, iż co prawda w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2011 r. uznano K. J. za osobę o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i jako przyczynę niepełnosprawności wskazano 02-P czyli choroby psychiczne oraz 10-N choroby neurologiczne, jednak późniejsza diagnostyka K. J. nie potwierdziła istnienie u niego choroby psychicznej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł K. J. działający przez opiekuna prawnego G. R. (dalej również jako "Skarżący") wskazując, iż PSPR w O. orzekając o umieszczeniu jest związany decyzją ostateczną o skierowaniu do domu pomocy społecznej, która rozstrzygnęła już kwestię wyboru odpowiedniego typu domu i powinien ja wykonać, a nie ponownie rozstrzygać te kwestie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (ust. 3). Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (k. [...] akt sądowych). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty o odmowie umieszczenia K. J. w Domu Pomocy Społecznej w P. . Podstawę materialnoprawną zapadłych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm. dalej jako "u.p.s." ). Ocenę legalności zaskarżonej decyzji rozpocząć należy od wskazania, iż w myśl art. 17 ust. 1 pkt 16 u.p.s. do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy m. in. kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu. Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W myśl art. 54 ust. 2 u.p.s. osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Stosownie natomiast do art. 54 ust. 2a u.p.s., w przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące. W tym miejscu podkreślić należy i co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, iż ustawa o pomocy społecznej przewiduje dwuetapowe postępowanie administracyjne w sprawie skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej. W pierwszej kolejności organ gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej wydaje decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Decyzja o skierowaniu do placówki stanowi decyzję w sprawie przyznania świadczenia niepieniężnego w postaci pobytu i usług w domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s. Decyzja ta powinna przede wszystkim rozstrzygać o przyznaniu lub nieprzyznaniu świadczenia określonego w art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s. oraz o typie placówki, w której adresat decyzji powinien zostać umieszczony (por. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. IV, Lex 2017). Organ orzekający o skierowaniu do domu pomocy społecznej bada: wiek, stan zdrowia i niepełnosprawność osoby oraz rzeczywiste jej zapotrzebowanie na usługi bytowe i zdolności do zapewnienia sobie bytu z pominięciem instytucjonalnych rozwiązań pomocy społecznej. Zaznaczenia wymaga, iż dopiero na podstawie tej decyzji zapada kolejne rozstrzygnięcie – decyzja o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, którą wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej (art. 59 ust. 2 zd. 1 u.p.s.). Tym samym organ wydający decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej pozostaje związany decyzją ostateczną w sprawie skierowania do DPS i należy to rozumieć w ten sposób, że jest jedynie zobligowany do zbadania, czy wskazany w decyzji kierującej dom pomocy społecznej istnieje oraz czy są w nim wolne miejsca (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd.IV, LexisNexis 2013 oraz komentarz do art. 56 ustawy o pomocy społecznej, Kopania 2016, Legalis CH Beck). Z powyższego wynika, że w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji o umieszczeniu zainteresowanego w domu pomocy społecznej nie jest badana kwestia prawidłowości wskazania konkretnego domu pomocy społecznej, do którego nastąpiło skierowanie. Organ umieszczający jest związany decyzją organu kierującego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., III SA/Kr 318/19, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż kontroli sądowej poddane zostało ostatnie z rozstrzygnięć, wydanych w procesie przyjęcia Skarżącego do domu pomocy społecznej tj. decyzja o odmowie umieszczenia w konkretnej placówce, wydana na podstawie art. 59 ust. 2 u.p.s.. Zauważyć należy, że powodem wydania rozstrzygnięcia o odmowie umieszczenia Skarżącego w Domu Pomocy Społecznej P. było skierowanie go do nieodpowiedniego typu domu pomocy społecznej. Tym samym organy orzekające w niniejszej sprawie w istocie dokonały oceny prawidłowości ostatecznej decyzji o skierowaniu do DPS, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasada trwałości decyzji. Zgodnie z tą zasadą - wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. - decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego do czasu funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o skierowaniu skarżącego do Domu Pomocy Społecznej w P. organy orzekające o umieszczeniu nie może kwestionować prawidłowości skierowania do konkretnego domu pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż organy dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 59 ust. 2 u.p.c. poprzez niedopuszczalną ponowną ocenę przesłanek skierowania Skarżącego do domu pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 § 1 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.