II SA/Po 304/20

Dnia 14 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska -Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 roku sprawy ze skargi [...] spółka jawna z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 roku Nr [...] w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika I.uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2019 roku Nr [...], II.zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Burmistrz J. odmówił [...] Spółce jawnej z siedzibą w [...] dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika D. K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Burmistrz wywodził, że ww. spółka w dniu [...] września 2016 r. zawarła z młodocianym pracownikiem D. K. umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego. Czas trwania nauki zawodu wynikał z umowy i został określony od [...] września 2016 r. do [...] sierpnia 2019 r. Burmistrz powołał się na treść art. 122 ust. 1 ustawy z dnia [...] grudnia 2016 r. Prawo oświatowe w brzmieniu obowiązującym od [...] września 2019 r. zgodnie z którym pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania; 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał: w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy będącego rzemieślnikiem – egzamin czeladniczy zgodnie z przepisami ustawy o rzemiośle; w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem – egzamin zawodowy; w przypadku ukończenia przez młodocianego pracownika przyuczenia do wykonywania określonej pracy – egzamin sprawdzający zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1. Dalej organ wskazał, że wnioskodawca jako pracodawca posiada odpowiednie kwalifikacje do prowadzenia praktycznej nauki zawodu, co zostało poświadczone dokumentami załączonymi do wniosku. Jednak zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle, wnioskodawca nie posiada statusu rzemieślnika. Organ uznał, że skarżąca nie może być uznana za rzemieślnika i z tego względu dofinansowanie nie może zostać przyznane, ponieważ młodociany pracownik zdał egzamin czeladniczy, a nie egzamin zawodowy, który jest wymagany w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył treść przepisu art. 122 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm. zwaną dalej ustawą Prawo oświatowe) w brzmieniu od 1 września 2019r. Zdaniem Kolegium spółka w odwołaniu niewłaściwie powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych dotyczących poprzedniego stanu prawnego, gdy tymczasem wniosek spółki o przedmiotowe dofinansowanie został złożony po [...] września 2020 r. Zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z przepisami obowiązującego prawa w myśl zasady wyrażonej w art. 6 k.p.a., iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Dlatego też organy nie mogą kierować się ewentualną perspektywą zmiany prawa w przyszłości. Dalej Kolegium wskazało, iż obowiązujący aktualnie przepis art. 122 ustawy Prawo oświatowe bezspornie przesądza, że przedmiotowe dofinansowanie należy się, jeżeli młodociany zatrudniony w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie) zdał egzamin zawodowy. Tymczasem z akt sprawy wynika, że młodociany pracownik zdał egzamin czeladniczy. Jak bowiem wynika z przepisu art. 1 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle osoby fizyczne wykonujące działalność gospodarczą na podstawie ustawy Prawo przedsiębiorców mogą wykonywać tę działalność z zachowaniem warunków określonych w niniejszej ustawie, a działalność takich osób jest zaliczana do rzemiosła. Z kolei w myśl przepisu art. 2 rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez: 1) osobę fizyczną, z wykorzystaniem zawodowych kwalifikacji tej osoby i jej pracy własnej, w imieniu własnym i na rachunek tej osoby - jeżeli jest ona mikroprzedsiębiorcą, małym przedsiębiorcą albo średnim przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy Prawo przedsiębiorców, lub 2) wspólników spółki cywilnej osób fizycznych w zakresie wykonywanej przez nich wspólnie działalności gospodarczej - jeżeli spełniają oni indywidualnie i łącznie warunki określone w pkt 1. Stosownie zaś do ust. 6 rzemieślnikiem jest osoba, o której mowa w ust. 1. Zdaniem Kolegium, spółka jawna nie może zostać uznana za rzemieślnika w rozumieniu powyższych przepisów, ponieważ nie jest z przyczyn oczywistych osobą fizyczną, a także nie stanowi spółki cywilnej osób fizycznych. W konsekwencji organ odmówił przyznania wnioskowanego dofinansowania. [...] Spółka jawna z siedzibą w [...] w dniu [...] marca 2020 r. wniosła skargę domagając się "ponownego rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego". Skarżąca wskazała, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu w zakresie odmowy przyznania dofinansowania. Spółka wskazała, iż złożyła kompletny wniosek o dofinansowanie kosztów kształcenia D. K., która zdała egzamin czeladniczy, a skarżąca posiada kwalifikacje do prowadzenia praktycznej nauki zawodu. W dalszej kolejności podano, iż D. K. uczęszczała do Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w [...]. Szkoła ta nie została zgłoszona do Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej, aby móc przeprowadzać egzamin praktyczny w zakładzie, ponieważ do przeprowadzania egzaminów praktycznych są zgłaszani pracodawcy do Izby Rzemieślniczej w [...], której skarżąca podlega. Wobec powyższego D. K. zdała egzamin czeladniczy, a nie zawodowy i nie zależało to od pracodawcy przed jaką komisją ww. młodociany pracownik zda egzamin. Skarżąca powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych, w których zwracano uwagę nadto iż: - przepisy rozporządzenia w zakresie wymogów egzaminacyjnych dot. młodocianego kończącego naukę zawodu nie są spójne z regulacjami ustawy o systemie oświaty, dotyczącymi przesłanek uzyskania dofinansowania kosztów jego kształcenia. Dofinansowanie przysługuje po spełnieniu określonych warunków normatywnych, dotyczących zarówno pracodawcy, jak i młodocianego. Młodociany ma obowiązek zdać egzamin kończący naukę zawodu, ale pracodawca nie zawsze może mieć wpływ na to, kiedy i przed jaką komisją egzaminacyjną będzie zdawać młodociany pracownik. - w sytuacji, jeżeli młodociany ukończył naukę zawodu złożeniem egzaminu na podstawie któregokolwiek z przepisów regulujących zdawanie egzaminów kończących naukę zawodu, spełniony zostanie warunek do uzyskania przez pracodawcę dofinansowania. - niespójność regulacji prawnej nie może stanowić uzasadnienia tworzenia przeszkód do jego realizacji, ani wbrew intencjom ustawodawcy, zniechęcać pracodawców do zatrudniania młodocianych w celu przygotowania zawodowego. - spółka jawna lub jej wspólnicy uznani być mogą za rzemieślników w rozumieniu przepisów ustawy. Zdaniem skarżącej zatem młodociana D. K., która zawarła umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, odbyła naukę zawodu i zdała egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie cukiernika, spełnia normatywne przesłanki uprawniające do przyznania dofinansowania. Dalej skarżąca wywodziła, iż ustawa Prawo oświatowe weszła w życie z dniem [...] listopada 2018 r., a zgłoszenie szkoły do Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej, aby mógł zostać przeprowadzony egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie, musi nastąpić do [...] września poprzedzającego rok szkolny, w którym ma być przeprowadzony egzamin. W związku z powyższym niespójność przepisów spowodowała, że skarżąca nie była w stanie przewidzieć zmian w ustawie Prawo oświatowe (k. 3- 4). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości uznając podniesione zarzuty skarżącej za bezzasadne i podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji (k. 6). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 roku, poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 p.p.s.a. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące: koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonych decyzji jest przepis art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.), który uległ zmianie z dniem 1 września 2019 r. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2245 tj.), w której nie zawarto przepisów przejściowych. Zgodnie z treścią przepisu art. 122 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe przed ww. nowelizacją: "Pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania; 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1." Po nowelizacji przepisu art. 122 ust. 1 pkt. 2 b) uzyskał on następujące brzmienie: "Pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania; 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu i zdał: a) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy będącego rzemieślnikiem - egzamin czeladniczy zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2018 r. poz. 1267), b) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem - egzamin zawodowy; 3) młodociany pracownik ukończył przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1." Skoro z dniem [...] września 2019 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego to organy administracji publicznej w zapadłych rozstrzygnięciach, właściwie kierowały się treścią przepisu art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej Kpa), zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, stosując przepis w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie. Niewątpliwie również brak przepisów intertemporalnych w przepisach nowelizacyjnych, oznacza na gruncie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, obowiązek stosowania przepisów nowego prawa. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne (por. wyrok TK z dnia 8 listopada 2008 r. K 30/06, OTK-A 2006/10/149, Dz. U. z 2006 r. Nr 206 poz. 1522). Mając na względzie powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem Sądu, taka wyjątkowa sytuacja zaszła w niniejszej sprawie. Poddając kontroli niniejszą sprawę wskazać należy, iż cały cykl kształcenia młodocianego pracownika D. K. odbył się według stanu prawnego obowiązującego przed dniem [...] września 2019 r. Zważyć bowiem należy, iż umowa o pracę została zawarta na okres od [...] września 2016 r. do [...] sierpnia 2019 r. Jedynie egzamin końcowy młodocianego pracownika potwierdzający kwalifikacje w zawodzie odbył się już po wejściu w życie wskazanej nowelizacji, co nastąpiło w dniu [...] września 2019 r. Wobec powyższego uznać należy, iż wszystkie czynności związane z kształceniem D. K. rozpoczęły się oraz zakończyły pod rządami prawa obowiązującego przed dniem [...] września 2019 r. Aprobata stanowiska Kolegium oraz Burmistrza J. oznaczałaby natomiast sytuację, w której cały cykl kształcenia zostałby poddany ocenie według przepisów nieobowiązujących w czasie, gdy zdarzenie to miało miejsce. Wówczas czynności dokonane w okresie od [...] września 2016 do [...] sierpnia 2019 musiałyby zostać dostosowane do stanu prawnego obowiązującego od [...] września 2019 r. Na tej podstawie, wobec braku przepisów przejściowych, a także w związku z tym, że ustawodawca w wyniku nowelizacji wprowadził przepisy mniej korzystne dla skarżącej, Sąd uznał, iż należy zastosować przepisy Prawa oświatowego obowiązujące przed dniem [...] września 2019 r. (por: wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 558/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 października 2019 r. III SA/Lu 266/19, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014r. II GSK 1691/12 i z dnia 16 października 2012 r. I FSK 1996/11, dostępnych na stronie: http://orzeczenia.nas.gov.pl), w sytuacji gdy brak jest przepisów przejściowych, w razie zmiany przepisów na mniej korzystne, należy rozważyć zastosowane normy względniejszej, zgodnie z normą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Sąd uznał zatem, iż w sytuacji braku reguł intertemporalnych, konstytucyjna zasada sprawiedliwości społecznej wymaga, aby spółka, która spełniła wymagania przewidziane w art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego pod rządami prawa obowiązującego przed [...] września 2019 r., miała możliwość podejmowania starań według tego stanu prawnego i otrzymania zwrotu kosztów kształcenia młodocianej D. K.. Podkreślić również wymaga, że stosowanie zasad prawa może doprowadzić do ich kolizji, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Z jednej strony, obowiązująca zasada praworządności z art. 6 Kpa (wyrażona także w art. 7 Konstytucji RP), a z drugiej zasada sprawiedliwości społecznej z art. 2 Konstytucji RP. Argumentem przemawiającym za przyznaniem warunkowego pierwszeństwa zasadzie sprawiedliwości społecznej w tym przypadku jest ratio legis przepisu art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego, zgodnie z którym ustawodawca dąży do wynagradzania pracodawców, którzy podejmują się dodatkowo, oprócz prowadzenia własnej działalności gospodarczej, kształcenia młodocianych pracowników, a także orzecznictwo sądów administracyjnych wykreowane według stanu prawnego sprzed [...] września 2019 r., w świetle którego nie jest istotne, czy młodociany pracownik zda egzamin zgodnie z § 11 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagrodzenia jak i wówczas, gdy zda egzamin z pominięciem tego rozporządzenia, a wyłącznie na podstawie rozporządzeń Ministra Edukacji Narodowej (rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 sierpnia 2017 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobu przeprowadzania egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie ) (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 325/19 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 324/19). W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 września 2019 r. sądy administracyjne rozstrzygając sprawy z zakresu dofinansowania kształcenia młodocianych pracowników, stosowały wykładnię rozszerzającą, w zakresie, w jakim ustawodawca nie sprecyzował w art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego wymogów, co do obowiązku zdawania konkretnego egzaminu przed podmiotem, o którym mowa w pkt 1 omawianego przepisu. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższe wskazania Sądu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Na kwotę [...]zł zasądzoną od organu złożył się koszt wpisu sądowego od skargi. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] grudnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).