II SA/Po 303/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi P. H. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia 28 marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] decyzją nr [...] z dnia 28 marca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego [...] z dnia 13 lutego 2023 r., nr [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci udostępnienia jadłospisów szczegółowych wszystkich norm (diet) żywieniowych wydanych w Areszcie Śledczym [...] od 2020 r. do chwili obecnej oraz sygnatur spraw cywilnych wytoczonych Skarbowi Państwa z powództwa cywilnego przez osoby pozbawione wolności, które zostały wniesione w latach 2010 - 2022 z uwzględnieniem kwot zasądzonych na rzecz powoda - powodów od pozwanego. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że pismem z dnia 12 stycznia 2023 r. P. H. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. udostępnienia jadłospisu szczegółowego wszystkich norm (diet) żywieniowych wydawanych w Areszcie Śledczym [...] od 2020 r. do chwili obecnej; 2. czy osadzeni przebywający w oddziale [...] mogą korzystać podczas zajęć KO w świetlicy oddziału ze sprzęty RTV i komputerowego dostępnego w/w świetlicy poza SKYPE oraz Biuletynem Informacji Publicznej, np. grać w gry, czytać, pisać na komputerze, zapoznawać się z programami; 3. udostępnienie sygnatury spraw cywilnych - wytoczonych Skarbowi Państwa - Aresztowi Śledczemu [...] z powództwa cywilnego przez osoby pozbawione wolności, które zostały wniesione w ostatnich latach 2010 - 2022 z uwzględnieniem kwot zasądzonych na rzecz powoda - powodów od pozwanego. W odniesieniu do informacji określonej w punkcie 2 wniosku Dyrektor Aresztu Śledczego [...] udzielił żądanej informacji w piśmie sygn. [...] z dnia 20 stycznia 2023 r. Natomiast co do informacji objętej zakresem punktu pierwszego i trzeciego wniosku Dyrektor Aresztu Śledczego odmówił udzielenia informacji określonej w tych punktach wydając w dniu 13 lutego 2023 r. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Uzasadniając odmowę organ I instancji wskazał, że informacje, o których mowa we wniosku stanowią informacje o charakterze publicznym jednak są to informacje przetworzone. Stąd Dyrektor wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem Dyrektora Aresztu Śledczego wytworzenie żądanej informacji związane jest ze znacznymi nakładami czasu i pracy polegającymi na wyodrębnieniu wnioskowanej informacji ze zbioru dokumentów. Zebranie informacji w zakresie udostępnienia jadłospisów wymaga kwerendy ręcznej 2.218 kart jadłospisów drukowanych dwustronnie formatu A3. Nadto integralną częścią jadłospisu jest dodatkowy wydruk posiłków realizowanych w formie suchego prowiantu, których szacunkowa ilość wynosi około 1.900 stron formatu A4. W odniesieniu do udostępnienia sygnatur spraw cywilnych wytoczonych Skarbowi Państwa - Aresztowi Śledczemu [...] w latach 2010 - 2022, udostępnienie żądanej informacji wymaga przejrzenia i przeanalizowania podręcznych akt cywilnych ze wskazanego we wniosku okresu i wyłonienie spraw, w których zostały zasądzone określone kwoty od pozwanego Aresztu Śledczego [...], a następnie sporządzenie na podstawie tych akt stosownej informacji, która mogłaby zostać udostępniona wnioskodawcy. Przygotowanie żądanej informacji zarówno w zakresie punktu pierwszego jak i trzeciego generowałoby konieczność podjęcia dodatkowych czynności angażujących do ich realizacji kilka osób, co nie pozostałoby bez wpływu na normalny tok pracy właściwych w tym zakresie komórek organizacyjnych. Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy dobitnie o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Z uwagi na fakt, iż organ I instancji uznał wnioskowaną informację jako przetworzoną wnioskodawca został wezwany do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji, czego nie uczynił. W związku z powyższym nie było podstaw do udostępnienia wnioskowanej przez Pana informacji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. H.. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej rozpoznając wniesione odwołanie wskazał, że w chwili złożenia wniosku informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała - warunkiem jej wytworzenia byłoby więc przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych i wiązałoby się z koniecznością zaangażowania personelu więziennego odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań danej komórki organizacyjnej. Udostępnienie informacji w zakresie przekazania jadłospisów szczegółowych wszystkich norm (diet) żywieniowych wydanych w Areszcie Śledczym [...] od 2020 r. do chwili obecnej wymagałoby dokonania ręcznej kwerendy 2.218 kart jadłospisów drukowanych dwustronnie formatu A3; przy czym podkreślenia wymaga, iż integralną częścią jadłospisu jest dodatkowy wydruk posiłków realizowanych w formie suchego prowiantu - szacunkowa ilość tych wydruków wynosi około 1.900 stron formatu A4. W zakresie wskazanym w punkcie trzecim wniosku dotyczącym udostępnienia sygnatur spraw cywilnych wytoczonych Skarbowi Państwa - Aresztowi Śledczemu [...] w latach 2010 - 2022 z uwzględnieniem kwot zasądzonych na rzecz powoda - powodów od pozwanego dla sporządzenia informacji, która mogłaby zostać udostępniona należałoby przejrzeć i przeanalizować podręczne akta cywilne ze wskazanego we wniosku okresu i wyłonić sprawy, w których zostały zasądzone określone kwoty od pozwanego Skarbu Państwa - AŚ [...], a następnie sporządzić na podstawie tych akt stosowną informację, która mogłaby zostać udostępniona wnioskodawcy. Przygotowanie żądanej informacji zarówno w zakresie punktu pierwszego jak i trzeciego generowałoby zatem konieczność podjęcia dodatkowych czynności angażujących do ich realizacji kilka osób, co nie pozostałoby bez wpływu na normalny tok pracy właściwych w tym zakresie komórek organizacyjnych. Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym, jak i czysto technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy dobitnie o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Zatem ocena charakteru wnioskowanej informacji dokonana przez organ I instancji była prawidłowa i w pełni uzasadniona, a wnioskodawca nie wykazał, że mógłby z uzyskanej informacji uczynić użytek dla dobra publicznego i to w sposób, jaki nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. H. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 61 ust 3 i art. 31 ust 3 Konstytucji RP, a także art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "ustawa" albo "u.i.d.p.") poprzez bezpodstawną odmowę udostępnienia przez organ administracji informacji publicznych po ich stosownej anonimizacji zgodnie z wnioskiem skarżącego, pomimo zaistnienia przesłanek niezbędnych do udzielenia takich informacji publicznych w realiach niniejszej sprawy, 2. art. 6, 7 oraz 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez wydanie decyzji w sprawie z zaniechaniem uwzględnienia aktualnej sytuacji faktycznej oraz prawnej, a nadto z zaniechaniem rozważenia całokształtu okoliczności w sprawie, w tym sytuacji osobistej skarżącego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zdaniem skarżącego prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej, którą należy rozumieć jako informację publiczną opracowaną przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Będzie to zatem taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielania nie dysponuje taką gotową informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego np. analizy dokumentów, wydobycia ich z archiwum, dokonania analizy, obliczeń i przedstawienia danych według przedstawionych przez wnioskodawcę kryteriów. Samo wyszukanie w rejestrach, ewidencjach czy innego rodzaju zestawieniach we wniosku informacji nie stanowi przed tworzenia tych informacji. Również odszukanie określonych informacji wskazanych przez wnioskodawcę, a stanowiących już akta archiwalne, celem wygenerowania kserokopii dla wnioskodawcy - nie może być kwalifikowane jako przetworzenie informacji. Skarżący podniósł, że błędnym jest zatem pogląd, który wskazuje na to, że wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej nie może podlegać udostępnieniu nawet z uwagi na złą sytuację kadrową jednostki, a organ administracji publicznej może wezwać wnioskodawcę do wskazania interesu publicznego jakim się kieruje, jednak nie może oddalić wniosku z uwagi na fakt, że wskazanie owego interesu przez wnioskodawcę byłoby obiektywnie trudne do uchwycenia, bądź jego wykazanie z uwagi na okoliczność okazałoby się zbędne. Przekształcenie informacji jest zabiegiem tylko i wyłącznie czysto technicznym, w wyniku której zewnętrzna forma informacji prostej ulega przekształceniu zgodnie z wnioskiem. Zgodnie z wnioskiem P. H. informacja o które wnosił w pkt 1 i 3 swojego wniosku nie wymagają przetworzenia informacji przez organ, do którego wniesiono wniosek, a jedynie jego przekształcenia. Finalnie skarżący podniósł, że wykazał interes uzyskania wnioskowanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1624 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 24 lipca 2023 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostaje decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia 28 marca 2023 r., który utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego [...] z dnia 13 lutego 2023 r., nr [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci udostępnienia jadłospisów szczegółowych wszystkich norm (diet) żywieniowych wydanych w Areszcie Śledczym [...] od 2020 r. do chwili obecnej oraz sygnatur spraw cywilnych wytoczonych Skarbowi Państwa z powództwa cywilnego przez osoby pozbawione wolności, które zostały wniesione w latach 2010 - 2022 z uwzględnieniem kwot zasądzonych na rzecz powoda - powodów od pozwanego. W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ zasadnie odmówił udostępnienia tych informacji uznając, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, zaś skarżący nie wykazał, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (zgodnie z wymogiem sformułowanym w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że informacją przetworzoną jest informacja, która w dniu złożenia wniosku nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, zaś dla jej wytworzenia konieczne jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Jest to więc jakościowo nowa informacja, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Wytworzenie informacji przetworzonej wymaga ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Działania podejmowane w celu wytworzenia informacji przetworzonej wykraczają poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Celem ograniczenia wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest zapobieganie sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na realizacji podstawowych, głównych zadań, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Przetworzenie informacji może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. W konsekwencji przyjmuje się, że również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; z dnia 05 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 04 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, Baza NSA). W ocenie Sądu, zasadnie przyjęły organy obu instancji, że pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego w części objętej zaskarżoną decyzją, wymagało podjęcia czynności, które powodowałyby powstanie informacji przetworzonej. Skarżący domagał się bowiem udostępnienia jadłospisów szczegółowych wszystkich norm (diet) żywieniowych wydanych w Areszcie Śledczym [...] od 2020 r. do chwili obecnej oraz sygnatur spraw cywilnych wytoczonych Skarbowi Państwa z powództwa cywilnego przez osoby pozbawione wolności, które zostały wniesione w latach 2010 - 2022 z uwzględnieniem kwot zasądzonych na rzecz powoda - powodów od pozwanego. Organ wyjaśnił, że przygotowanie odpowiedzi na te pytania wymagałoby: kwerendy ręcznej 2.218 kart jadłospisów drukowanych dwustronnie formatu A3 oraz wydruku posiłków realizowanych w formie suchego prowiantu, których szacunkowa ilość wynosi około 1.900 stron formatu A4, jak również przejrzenia i przeanalizowania podręcznych akt cywilnych ze wskazanego we wniosku okresu i wyłonienie spraw, w których zostały zasądzone określone kwoty od pozwanego Aresztu Śledczego [...], a następnie sporządzenie na podstawie tych akt stosownej informacji, która mogłaby zostać udostępniona wnioskodawcy. Sąd podziela ocenę, że zakres czynności, jakie musiałby wykonać organ, by uwzględnić wniosek skarżącego, wskazuje, że organ musiałby faktycznie wytworzyć nowe dokumenty – informację przetworzoną, co w konsekwencji wymagało wykazania przez skarżącego, że uzyskanie takiej informacji jest uzasadnione szczególnym interesem publicznym. Skarżący podnosi, że interesem publicznym, który uzasadnia udzielenie mu takiej właśnie przetworzonej informacji, pozostaje konieczność kontroli organów służby więziennej, a informacje te mają znaczenie dla ogółu społeczeństwa, w tym osadzonych. Odnosząc się do argumentacji skarżącego, należy podkreślić, że za udostępnieniem przetworzonej informacji musi przemawiać nie "jakiś" interes publiczny, ale musi być to interes szczególny, co skarżący zdaje się pomijać. Rzeczywiście transparentność działalności organów służby więziennej, leży w interesie publicznym – obywatele mają prawo wiedzieć, w jaki sposób wydatkowane są środki publiczne m.in. w ramach gospodarki żywnościowej w aresztach śledczych. Natomiast w niniejszej sprawie skarżący nie domagał się prostej informacji na temat ogólnej kwoty wydatków ponoszonych na wyżywienie, czy też postępowań cywilnych lecz sporządzonego wyłącznie dla niego szczegółowego opracowania dotyczącego zarówno zasad żywienia w zakładzie, jak i postępowań cywilnych związanych z działalnością Aresztu Śledczego. Informacje takie są informacjami o działalności zakładu, a więc są informacjami publicznymi, ale ze względu na to, że wymagają one niewątpliwie przetworzenia (wytworzenia), wymagały wykazania przez skarżącego szczególnie ważnego interesu publicznego, a więc tego, że ich nieujawnienie skarżącemu mogłoby realnie i konkretnie zagrozić interesowi obywateli. Skarżący natomiast tego nie wykazał. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że nieudostępnienie mu spornej informacji może mieć wyraźnie i znacząco negatywny wpływ na funkcjonowanie państwa (służby więziennej) ani że z powodu nieudostępnienia tej informacji ucierpią istotnie i bezpośrednio obywatele. Obowiązek wykazania przez wnioskodawcę, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) wynika z tego, że obowiązek udzielania informacji publicznej przez podmioty, które są w posiadaniu takiej informacji, jest zwykle dodatkowym zadaniem takich podmiotów. Założeniem ustawodawcy jest, że udostępnianie informacji nie powinno dezorganizować normalnego zwykłego toku pracy tych podmiotów i wykonania ich podstawowych, głównych zadań, do których w przypadków sądów należy przede wszystkim orzekanie w indywidualnych sprawach (działalność orzecznicza). Dlatego właśnie w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji, które wymagają przetworzenia, wyselekcjonowania, przeglądania licznych dokumentów, dokonywania analiz, wyliczeń, porównań, to wówczas wnioskodawca powinien wykazać, że uzyskanie przez niego takiej informacji leży w szczególnie ważnym interesie publicznym. W świetle przedstawionych uwag należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji w niniejszej sprawie słusznie uznały, że skarżący nie wykazał takiego interesu. Podniesione w skardze argumenty nie zasługują zatem na uwzględnienie, a skarga, w oparciu o treść art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu.