II SA/Po 297/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] lutego 2021 r. sprawy ze skargi D. B. i R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących D. B. i R. B. kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., [...], [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania W. B. oraz A. D. i E. D. (inwestorów), uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy i w to miejsce orzekło merytorycznie o ustaleniu na rzecz W. B. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z częścią usługową oraz drogi wewnętrznej na terenie położonym w miejscowości S., oznaczonym jako działki [...], [...] oraz [...] obręb [...]. Przystępując do referatu, co do stanu sprawy Sąd na wstępie akcentuje, że w niniejszej sprawie w pierwszej instancji zapadła decyzja odmowna, natomiast Kolegium orzekło merytorycznie na korzyść inwestorki. Nastąpiło to w granicach kompetencji instancyjnych organu odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej "K.p.a."). Wobec takiego porządku proceduralnego postępowania administracyjnego Sąd skoncentruje się na ocenie decyzji Kolegium, bowiem to ona ostatecznie zdeterminowała w jaki sposób załatwiono sprawę. Warto także nadmienić, że rola Kolegium nie ograniczała się tylko do zajęcia odmiennego od Wójta stanowiska, ale organ odwoławczy przejął także w sprawie inicjatywę w zakresie postępowania wyjaśniającego. Z analizy akt sprawy wynika, że Kolegium przede wszystkim przyjęło na siebie ciężar doprowadzenia sprawy do końcowego, merytorycznego rozstrzygnięcia, starając się odpowiedzialnie rozstrzygnąć trudne, wynikłe w sprawie zagadnienia urbanistyczne stanowiące zarazem oś sporu pomiędzy zwaśnionymi właścicielami działek. Z punktu wiedzenia zasady szybkości postępowania jest to dążenie, które należy pochwalać. W ramach postępowania odwoławczego Kolegium rozszerzyło postępowanie wyjaśniające. Odbyło się między innymi posiedzenie otwarte z udziałem stron. Następnie do akt organu odwoławczego wpłynęły cztery sprzeczne (dwie popierające, dwie negujące) opinie urbanistyczne dotyczące inwestycji. To też zapewne spowodowało, że zespół Kolegium zdecydował o zleceniu przygotowania analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji (czyli samej decyzji wraz z wynikami analizy i załącznikami graficznymi) zespołowi pod przewodnictwem prof. Politechniki [...] dr hab. inż. arch. P. B. (z udziałem mgr inż. arch. P. A. oraz mgr inż. arch. M. M.). Złożona analiza urbanistyczna stanowiła punkt wyjścia dla decyzji Kolegium, a zarazem spełniono wymogi formalne, o których stanowi art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") ("Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej"). W skardze D. B. oraz R. B. (właściciele działki sąsiedniej [...]) sprzeciwili się inwestycji podkreślając, że dopuszcza ona osiedle mieszkaniowe i stoi w kolizji z rolną funkcją otoczenia (oni sami prowadzą gospodarstwo rolno-ogrodnicze). Podkreślali, że dotyczy to nie tylko urbanistyki (braku kontynuacji zabudowy, dostępu do drogi publicznej), także konkretnych następstw istnienia projektowanej zabudowy, jak chociażby zacienienia powodowanego przez ogrodzenia, wykluczenia melioracji na obszarze zabudowy mieszkaniowej (co w otoczeniu zmieni stosunki wodne – spowoduje zaleganie wód opadowych) oraz problemów związanych z gospodarką ściekową. Daleko idące zastrzeżenia D. B. i R. B. zgłosili także, gdy chodzi o zdolności wskazanego przez wnioskodawców dojazdu do inwestycji (k. 2-5 akt sądowych, z zastrzeżeniem, że oryginał skargi znajduje się na k. 57-60 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. 6-7 akt sądowych). W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. D. B. i R. B. rozwinęli argumentację zaprezentowaną w skardze (k. 97-99 akt sądowych). Następnie do akt wpłynęły także (datowane na [...] stycznia 2021 r.) odpowiedzi na skargę sporządzone przez A. D. i E. D. oraz W. B.. Pierwsi, jako właściciele gruntu inwestycyjnego, podkreślili, że decyzja Kolegium została przygotowana rzetelnie, a działania D. B. i R. B. zmierzają tylko do przedłużenia postępowania. Zarzucili także skarżącym, że to oni blokują drogi dojazdowe, a także organizują przestrzeń na swojej nieruchomości w sposób zaprzeczający zarzutom skargi. Dotyczy to budowy w granicy z sąsiednią nieruchomością wysokiej zabudowy gospodarczej, która przecież także powoduje zacienienie (argument ten wywiedziono w kontekście zarzutu skarżących, że ogrodzenie projektowanej zabudowy mieszkalnej spowoduje zacienienie upraw – uw. Sądu). W. B. także podkreśliła, że decyzja Kolegium została prawidłowo przygotowana. Gdy chodzi o drogę dojazdową, podkreśliła natomiast, że ma zagwarantowany dostęp do drogi publicznej przez służebność drogi koniecznej. Dodała, że na etapie warunków zabudowy nie bada się charakteru drogi, ale weryfikuje się, czy dostęp do drogi istnieje. Wyrok w sprawie wydano [...] lutego 2021 r., niemniej Sąd sygnalizuje, że na datę sporządzania niniejszego uzasadnienia jest mu wiadomym, iż [...] lutego 2021 r. wpłynęło kolejne pismo procesowe skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Sąd dostrzegł w postępowaniu Kolegium mankamenty, które rodzą konieczność powtórzenia części czynności wyjaśniających, w tym uzupełnienia materiału dowodowego. Na wstępie Sąd chciałby wyrazić pewne ogólne refleksje na temat kontrolowanego postępowania administracyjnego. Przede wszystkim na aprobatę zasługuje to, że Kolegium podjęło starania w kierunku merytorycznego załatwienia sprawy. Samodzielne wystąpienie o sporządzenie analizy urbanistycznej i zlecenie projektu decyzji przez organ odwoławczy pozwoliło doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zarazem pozwoliło uniknąć tak krytykowanego, aczkolwiek niestety stosukowo często spotykanego zjawiska wielokrotnego nieefektywnego przenoszenia postępowania z zakresu warunków zabudowy między instancjami (odmowa-uchylenie, odmowa- uchylenie). Warto odnotować, że w sprawie ujawniły się daleko idące kontrowersje w kontekście zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (sporządzono po 2 opinie urbanistów wzajemnie sprzeczne). W tym kontekście tym bardziej należy docenić, że Kolegium dążyło do przełamania impasu i zleciło analizę urbanistyczną osobom o uznanym autorytecie ze środowiska uczelnianego. Niestety Kolegium zawiodło, gdy chodzi o ten odcinek aktywności, który przejawia się w obowiązku dokonania kompletności materiału dowodowego w jego całokształcie (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) w relacji do wymagań dowodowych wynikających z przepisów szczególnych – w tym przypadku konkretnie: rozporządzenia Ministra z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej "r.ws.s.u.w.") Jak zaznaczono, analizę urbanistyczną w niniejszej sprawie przygotował zespół pod kierownictwem prof. Politechniki [...] dr hab. inż. arch. P. B. (z udziałem mgr inż. arch. P. A. oraz mgr inż. arch. M. M.). Dokument ten, co należy podkreślić, nie może mieć postaci dowolnej. Jest to opracowanie mające konkretną kwalifikację prawną wynikającą z r.ws.s.u.w., które zakreśla zakres przestrzenny badania (§ 3 ust. 1 i 2 oraz § 2 pkt 4 r.ws.s.u.w.), wymogi formalne (§ 9 ust. 2 i 4 r.ws.s.u.w.) oraz przede wszystkim wymagane do analizy parametry (pozostałe regulacje od § 4-8 r.ws.s.u.w.). Analiza urbanistyczna sporządzona przez zespół pod kierownictwem prof. Politechniki [...] dr hab. inż. arch. P. B. jest opracowaniem ciekawym i wartościowym, gdy chodzi o refleksje o urbanistycznych uwarunkowaniach [...]. Wywód ten może mieć znaczenie dla sprawy, niemniej jest on niewystarczający. Jak podkreślono wyżej, minimalne ramy prawne "analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", bo tak prawnie powinno się określać omawiany dokument, reguluje szczegółowo r.ws.s.u.w. Obowiązkiem autora samej analizy urbanistycznej (nie musi być to uprawniony urbanista – ten formułuje jedynie "wyniki analizy" - szerzej na ten temat zob. wyrok z dnia [...] lutego 2020 r., II SA/Po [...], orzeczenia.nsa.gov.pl) jest zebranie danych o otoczeniu, natomiast zadaniem urbanisty przygotowującego projekt decyzji wraz z "wynikami analizy", jest zajęcie stanowiska, co do dopuszczalnych funkcji, cech, wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy z uwzględnieniem § 4-8 r.ws.s.u.w. W analizie urbanistycznej zespołu pod kierownictwem prof. Politechniki [...] dra hab. inż. arch. P. B. zabrakło jakichkolwiek odniesień do r.ws.s.u.w., poza uwagą na stronie 3 dotyczącą ustalenia obszaru badania. Również wyniki analizy, które skądinąd w aktach nie znalazły się przy projekcie decyzji (są dopiero przy końcowej decyzji podpisanej przez organ), nie zawierają wymaganych odniesień do ustaleń cech, parametrów, wskaźników według wymagań i reguł, o których stanowią § 4-8 r.ws.s.u.w. W tym miejscu Sąd podkreśla, że urbanista przygotowujący analizę urbanistyczną (jeżeli mu to zlecono) oraz wyniki analizy będące załącznikiem stanowiącym integralną część projektu decyzji, musi obowiązkowo odnieść się do reguł ustalania warunków zabudowy wynikających z przepisów prawa i podać do jakich konkluzji prowadzi badanie zabudowy w otoczeniu inwestycji. Oczywiście autor wyników analizy ma określony margines uznania i może odstąpić od sztywnych reguł wyjściowych (we wszystkich przepisach od § 4-8 r.ws.s.u.w. znajdujemy klauzule "Dopuszcza się inne wyznaczenie [...]", "Dopuszcza się wyznaczenie innego [...]", czy w § 8 – "ustala się odpowiednio"), niemniej nie oznacza to, że postępowanie wyjaśniające na potrzeby warunków zabudowy można prowadzić z pominięciem ustalenia parametrów, wskaźników i cech zabudowy o charakterze wyjściowym. Przeciwnie, w pierwszej kolejności należy ustalić jakie parametry, wskaźniki i cechy zabudowy zostaną uzyskane według reguł wyjściowych z § 4-8 r.ws.s.u.w., a jeżeli to nie pozwoli na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, urbanista może pokusić się o refleksję (odpowiednio to motywując) o ewentualnej dopuszczalności takich czy innych odstępstw (przykładowo w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej). Podsumowując, analiza urbanistyczna i sporządzone na jej podstawie "wyniki analizy" autorstwa zespołu pod kierownictwem prof. Politechniki [...] dra hab. inż. arch. P. B. nie zawierają wystarczających danych o zabudowie w otoczeniu inwestycji W. B. ani odniesień do reguł wyjściowych z § 4-8 r.ws.s.u.w. Dopiero takie dane i ustalenia mogą stanowić podstawę do rozważań dopuszczalności wnioskowanej zabudowy, czy to wedle reguł wprost wyrażonych w r.ws.s.u.w., czy względnie według marginesu dopuszczalnych odstępstw. Powyższe stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości Sądu, że postępowanie mające na celu badanie zabudowy w otoczeniu inwestycji wymaga uzupełnienia w zakresie kolejno elementów określonych w przepisach r.ws.s.u.w. Kolejną kwestią, którą odnotował Sąd, a która przemawiała za uchyleniem decyzji Kolegium, było to, że decyzję z dnia [...] lutego 2020 r. oparto na własnym postanowieniu uzgodnieniowym w zakresie dróg z dnia [...] stycznia 2020 r., które reformatoryjnie wydano po zażaleniu na odmowne postanowienie Wójta w tym przedmiocie datowane na [...] grudnia 2019 r. W tym miejscu należy zauważyć w pierwszej kolejności, że obu wymienionych wyżej postanowień nie ma w aktach sprawy. Po wtóre wreszcie, należy zauważyć, że wyrokiem z dnia 27 maja 2020 r., II SA/Po 1134/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (obecnie prawomocnym) uchylił kasacyjne postanowienie Kolegium z dnia [...] listopada 2019 r., [...], [...], które poprzedzało dwa wyżej wymienione (Wójta z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz Kolegium z dnia [...] stycznia 2020 r.). W zaistniałej sytuacji wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga uporządkowania proceduralnego kwestii uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy (skoro postanowienie kasacyjne z dnia [...] listopada 2019 r., [...], [...] prawomocnie uchylono, to oznacza, że podważa to kolejne postanowienia w tym przedmiocie wydane później). Zważając na to, że kwestia w zakresie dostępu do drogi pozostaje otwarta z uwagi na opisane wyżej zawiłości proceduralne dotyczące uzgodnienia, Sąd odstąpił od zajęcia merytorycznego stanowiska co do zarzutów skargi dotyczących możliwości obsługi komunikacyjnej inwestycji w proponowanym przez inwestorkę wariancie (między innymi przez pas służebności drogi koniecznej). Niemniej – gdy chodzi o płaszczyznę proceduralną – Sąd zwraca Kolegium uwagę na konieczność szerszego, skonkretyzowanego do materiału dowodowego, wypowiedzenia się i umotywowania decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej. Jest to istotne, zwłaszcza, że w toku sprawy zagadnienie to istotnie eksponowane jest przez skarżących jako sporne. Końcowo wreszcie Sąd wskazuje Kolegium, że sposób prowadzenia akt administracyjnych w niniejszej sprawie urąga standardom, które można wywieść z zasady praworządności (art. 7 K.p.a.). Akta sprawy nadesłane Sądowi są nieuporządkowane, nie ponumerowane, rozczłonkowane, pozbawione chronologii, a do tego przemieszano dokumentację wpływającą do teczek właściwych dla Wójta i dla Kolegium. Choć sposób prowadzenia akt nie uniemożliwił Sądowi kontroli sprawy i nie wpłynął bezpośrednio na niniejszy wyrok, to jednak Sąd stanowczo zleca Kolegium, aby przed przystąpieniem do ponownego rozpatrzenia sprawy uporządkowało materiał sprawy przez trwałe uporządkowanie dokumentacji, rozdzielenie akt Wójta i Kolegium, wpięcie jej w odpowiednie segregatory i ponumerowanie. Akta sprawy na dalszym etapie postępowania powinny być także uzupełnione o dokumentację wytworzoną w kontekście postępowania wpadkowego dotyczącego uzgodnienia decyzji w zakresie dróg, bądź przynajmniej, należy utrwalić w nich wydane w tym przedmiocie rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), orzekł o uchyleniu decyzji Kolegium. Uznał bowiem, że postępowanie wyjaśniające, zwłaszcza analiza urbanistyczna i jej wyniki, muszą być uzupełnione przez Kolegium o konkretne dane o zabudowie w otoczeniu projektowanej inwestycji oraz o ustalenia i stosowne rozważania w kontekście r.ws.s.u.w. (m. in. § 4-8 r.ws.s.u.w.). Sąd dla jasności nadmienia, że nie ma konieczności, aby zlecać analizę urbanistyczną innym osobom aniżeli jej dotychczasowi autorzy (przy czym zadecyduje o tym organ). Organ zadośćuczyni wskazaniom wyroku, jeżeli zleci uzupełnienie analizy zespołowi pod kierownictwem prof. Politechniki [...] dra hab. inż. arch. P. B.. Ponadto zlecić należy także oczywiście sporządzenie nowego projektu projekt decyzji. Obowiązkiem Kolegium będzie natomiast zweryfikowanie, czy przedstawione uzupełnienie analizy i jej wyników odpowiadać będzie wymogom z r.ws.s.u.w. Po skompletowaniu wymaganej dokumentacji Kolegium wyda w sprawie decyzję, przy czym Sąd podkreśla, że rozstrzygnięcie do treści decyzji pozostawia w kompetencji organu. Niniejszego wyroku, ani żadnych wypowiedzi w nim, nie należy poczytywać jako wskazania co do merytorycznego kierunku rozstrzygnięcia sprawy z wniosku W. B.. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., a na zasądzone solidarnie od organu na rzecz skarżących koszty złożyła się kwota w wpisu w wysokości [...] zł (zob. potwierdzenie wpłaty na k. 33 akt sądowych). Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 69 akt sądowych).