II SA/Po 284/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w 30 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Elektrowni [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 20 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw

Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 20 marca 2023 r., nr [...], uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 13 października 2022 r. nr [...], ustalającą na wniosek Elektrowni [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej również jako: "wnioskodawca" albo "skarżąca") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy 8 MW na części działki o nr ewid. [...], obręb K., gmina S. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z dnia 13 października 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił na wniosek Elektrowni [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej również jako: "wnioskodawca" albo "skarżąca") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni słonecznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy 8 MW na części działki o nr ewid. [...], obręb K., gmina S. (dalej również jako: "inwestycja"). Od powyższej decyzji odwołanie złożył R. N., wskazując, że działka [...], objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, składa się z gruntów rolnych klasy III i IV. Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało treść przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako: "ustawa" albo "u.p.z.p."), a następnie wskazało, że skoro inwestycja polega na budowie elektrowni produkującej prąd ze światła, to pociąga to za sobą konieczność podłączenia instalacji do sieci w celu odprowadzanie wytworzonej energii. Wobec tego wnioskodawca powinien wykazać, czy istnieje albo będzie wykonane przyłącze pozwalające na przesyłanie energii elektrycznej do sieci elektroenergetycznej, co wpisuje się w spełnienie warunku z pkt 3 - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Bez możliwości wysyłania wytworzonej energii do sieci planowana instalacja będzie bezużyteczna. Organ pierwszej instancji nie rozpatrzył właściwie spełnienia powyższego warunku, gdyż wnioskodawca nie przedstawił dokumentu poświadczającego możliwość przyłączenia instalacji do sieci elektroenergetycznej. Z pisma E. sp. z o.o. z dnia 14 września 2021 r. wynika, iż będzie możliwości dostarczenia energii elektrycznej w celu zasilenia elektrowni fotowoltaicznej, zastrzeżono jednocześnie, iż nie jest to równoznaczne z możliwością przyłączenia elektrowni do sieci (tzw. źródła wytwórczego). Następnie Kolegium wskazało, że działka nr [...] składa się także z gruntów sklasyfikowanych jako grunty orna w klasie RIIIb o pow. 2.3200. Stosownie do treści art. 61 ust. 4 ustawy jednym z warunków dla ustalenia warunków jest to by teren pod inwestycję nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326, dalej jako "u.o.g.r.l."), przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części (art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.). W przypadku użytków rolnych w klasie III konieczne jest zatem zbadanie czy zachodzi sytuacja zastrzeżona w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że terenem w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest obszar składający się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych, a ustalenie warunków zabudowy odnosi się zasadniczo do całych działek objętych wnioskiem. W ocenie Kolegium organ I instancji powinien zatem dokonać uzgodnienia projektu decyzji z właściwym w sprawie organem ochrony gruntów rolnych i leśnych z uwagi na to, iż na terenie objętym wnioskiem znajdują się grunty klasy III. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Elektrownia [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez jego wadliwe zastosowanie; 2. art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że wnioskodawca musi na etapie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wykazać, czy istnieje albo będzie wykonane przyłącze pozwalająca na przesyłanie energii elektrycznej do sieci; 3. art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie w stosunku do całości działki ewidencyjnej i nie może obejmować części takiej działki. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W treści skargi skarżąca, odwołując się do stanowiska sądów administracyjnych podniosła, że w znacznej części orzeczeń przyjmuje się, że w przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizacje zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Odpowiadając na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej również jako: –"P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym miejscu wyjaśnić także należy, że z uwagi na przedmiot kontroli – decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: "K.p.a."), skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw, o jakim mowa art. 3 § 2a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 P.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Idąc dalej zauważyć należy, że względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że jak wyżej wskazano, nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Oznacza to, że poza zakresem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostawało zagadnienie odnoszące się do szerokości drogi wewnętrznej oraz lokalizacji placu do zawracania. Kwestia powyższa pozostaje bowiem kwestią materialną, odnoszącą się do warunków przyjętych w decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie nie stanowiła ona bezpośrednio podstawy do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.). Przechodzą do kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, że orzeczenie organu II instancji opierało się przede wszystkim na przyjęciu, że terenem w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest obszar składający się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych, a ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całych działek objętych wnioskiem. Ponieważ na terenie działki nr [...] znajdują się grunty klasy III przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy konieczne było dokonanie uzgodnienia projektu decyzji z właściwym w sprawie organem ochrony gruntów rolnych i leśnych. Odnosząc się do powyższych argumentów wskazać należy, że wypowiedzenie się przez Sąd, co do prawidłowości uznania, że w sprawie konieczne jest uzgodnienie projektu decyzji z właściwym w sprawie organem ochrony gruntów rolnych i leśnych wykraczałoby poza ramy zakreślone wniesionym sprzeciwem. Byłaby to bowiem ingerencja w merytoryczną treść wydanej decyzji. Oceniając jednakże powyższe argumenty, jako argumenty przemawiające za wydaniem decyzji kasacyjnej Sąd przyjmuje argumentację organu odwoławczego, że stanowiły one podstawę do skorzystania z treści art. 138 § 2 K.p.a. Stwierdzona przez Kolegium wadliwość w postaci braku rozważenia przez organ I instancji, czy przed wydaniem decyzji konieczne było dokonanie uzgodnienia projektu decyzji z właściwym w sprawie organem ochrony gruntów rolnych i leśnych, zasadnie zostały zakwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania, których wyjaśnienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślał raz jeszcze, że na tym etapie postępowania nie miał możliwości wypowiedzenia się co do prawidłowości wykładni przepisów dokonanej przez organ II instancji. Podzielić jednak należy stanowisko Kolegium, że stwierdzone przez nie braki musiały skutkować wydaniem decyzji kasatoryjnej, gdyż tylko w takim wypadku zachowana została podstawowa zasada postępowania administracyjnego, jaką jest zasada dwuinstancyjności. Równocześnie Sąd podziela stanowisko skarżącej, że z treści art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie można wywieść obowiązku, aby wnioskodawca wykazał, że wykonane zostanie przyłącze pozwalające na przesyłanie energii elektrycznej do sieci elektroenergetycznej. Przepis powyższy wymaga jedynie, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek powyższy jest spełniony, gdyż z pisma z dnia 14 września 2021 r. wynika, iż będzie możliwości dostarczenia energii elektrycznej w celu zasilenia elektrowni fotowoltaicznej, przy czym w piśmie tym zastrzeżono jednocześnie, że nie jest to równoznaczne z możliwością przyłączenia elektrowni do sieci (tzw. źródła wytwórczego). Powyższa kwestia może być rozpatrywana dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, jak również będzie przedmiotem analizy inwestora, gdyż brak możliwości przyłączenia elektrowni do sieci niewątpliwie spowoduje odstąpienie od planowanej inwestycji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił sprzeciw.