II SA/Po 276/20

Dnia 5 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru usunięcia drzew I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] października 2019 r. nr [...], [...], II. Umarza postępowanie administracyjne, III. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] stycznia 2020 r., [...], którą – po rozpoznaniu odwołania E. B. – organ ten utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] października 2019 r., [...] o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszonego przez odwołującą się zamiaru usunięcia 40 sztuk drzew rosnących na działce [...], obręb S., gmina P.. Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Pismem z dnia [...] września 2019 r. E. B. złożyła do Burmistrza zawiadomienie o zamiarze usunięcia 40 sztuk drzew na działce [...] w S. (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). 4 października 2019 r. dokonano na działce oględzin, podczas których opisano dokładnie drzewa i obwody ich pni. Zaznaczono, że E. B. chciałaby przywrócić grunt do uprawy rolnej, a w przyszłości przekształcić działkę na budowlaną (k. 2 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 4 października 2019 r., [...] Burmistrz zwrócił się do Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa W. o wyrażenie opinii w sprawie usunięcia drzew (k. 3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W odpowiedzi, pismem z dnia 16 października 2019 r., [...] Dyrektor Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa W. wskazał, że wycięcie drzew opiniuje pozytywnie, z zastrzeżeniem jednak, że nie powinno to naruszać obowiązujących przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych gminy P. (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia 18 października 2019 r., [...], [...] Burmistrz, powołując się na art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 55 – uw. Sądu; dalej "u.o.p."), a także mając na uwadze § 9 pkt 1 uchwały z dnia 17 maja 2016 r., [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2016 r., poz. 3704; dalej "plan ), orzekł o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszonego przez E. B. zamiaru usunięcia drzew. Organ wyjaśnił, że dla terenu R, który obejmuje działkę [...], ustala się zachowanie dotychczasowego rolniczego sposobu zagospodarowania, w tym zachowania istniejących zadrzewień i zakrzewień śródpolnych (k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W odwołaniu E. B. podniosła, że samosiejki sosny i czarnego bzu, których dotyczy postępowanie, nie są zadrzewieniem śródpolnym. Podkreśliła, że drzewa na jej działce "nigdy nie rosły" (zapewne dotyczy to czasu, kiedy grunt uprawniano – uw. Sądu), natomiast wyrosły dopiero na skutek zaniechania uprawy. E. B. wyraziła przekonanie, że drzewa na jej działce nie spełniają funkcji, jaką spełniać powinny zadrzewienia śródpolne, stąd plan miejscowy nie powinien stanowić przeszkody w ich usunięciu w celu przywrócenia rolnego przeznaczenia działki (przy czym przeznaczenia zgodnego z planem). Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a.") utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W bardzo obszernym i wnikliwym uzasadnieniu argumentowało, że w sprawie znajdować musi zastosowanie regulacja z art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. b u.o.p., która z kolei odwołuje organ do przepisów planu miejscowego. Ten ostatni zawiera obowiązujące normy, które są w sprawie wiążące. Kolegium wyraziło przekonanie, że drzewa znajdujące się na działce [...] nie niweczą jej rolnego charakteru (np. w celu wykorzystania jako pastwisko). Należy więc działkę traktować jako grunt rolny, a do niego stosować ograniczenie z § 9 pkt 1 planu [...]. Kolegium wywiodło też dalej, powołując się na art. 5 pkt 27 u.o.p., że zadrzewienia, to "pojedyncze drzewa, krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2129 i 2161 oraz z 2019 r. poz. 83, 125, 1815 i 2020) lub plantacją, wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu". Skoro tak, to każde rosnące na nieruchomości drzewo lub krzew (nie będące częścią lasu lub plantacji) są zadrzewieniem. To także potwierdza, że ograniczenie zawarte w planie [...] powinno się stosować do działki [...]. W skardze E. B. jeszcze raz podkreśliła, że sprawa dotyczy karłowatych sosen samosiejek i dzikiego bzu, który uniemożliwia uprawę pola uprawnego. Pole to nie było uprawiane na skutek śmierci męża skarżącej. E. B. przejęła nieruchomość po ostatecznym podziale majątkowym, jest obecnie jej jedyną właścicielką i chce grunt przywrócić do użytkowania rolnego. Zaplanowała dokonanie procesów zaleconych przez doradcę rolniczego (usunięcie drzew, melioracja agrotechniczna, rekultywacja i uprawa roślin wzbogacających jakość gleby – łubin). Zdaniem skarżącej należy przede wszystkim zastanowić się, czy drzewa na jej działce można uznać za zadrzewienie "śródpolne". Podkreśliła, że takiego rodzaju zadrzewienia ustawa odrębnie nie definiuje. Tymczasem w ocenie E. B. zadrzewienia śródpolne mają specyficzny charakter – tworzone są zazwyczaj na większych areałach, by przeciwdziałać erozji gleby, bądź powstają wzdłuż cieków wodnych lub rowów melioracyjnych. W ocenie skarżącej drzewa na jej działce nie mają cech zadrzewienia śródpolnego, ale są samosiejkami powstałymi na skutek zaniedbań w uprawie roli. Dziś stanowią li tylko przeszkodę w przywróceniu całego 6 hektarowego pola kulturze rolnej. W konkluzji E. B. przyznała, że drzewa, o których usunięcie się ubiega, są zadrzewieniem, natomiast nie są zadrzewieniem śródpolnym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. W trakcie rozprawy sądowej, która odbyła się [...] sierpnia 2020 r. E. B. podtrzymała skargę i dodatkowo zwróciła uwagę, że usunięcie drzew ma nastąpić w odniesieniu do działki rolnej. Działka ta nie była przedmiotem upraw od 2010 r., gdyż wówczas to zmarł jej mąż. Działka pozostawała we współwłasności z córką i dopiero współcześnie przyznano własność skarżącej. Skarżąca postanowiła uporządkować działkę pod kątem produkcji rolnej. Drzewa znajdujące się na działce zostały tam zasiane spontanicznie, a było to związane z nieuprawianiem pola i trudnościami związanymi ze znalezieniem dzierżawcy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. W niniejszej sprawie stan faktyczny i prawny nie budzi wątpliwości. W szczególności nie jest sporne, jakie konkretnie drzewa (40 sztuk) i znajdujące się na jakiej działce ([...]) E. B. zamierza usunąć. Jest też niepodważalnym, że nieruchomość skarżącej jest objęta planem [...], a konkretnie symbolem R, dla którego przyjmuje się, że "na terenach rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolami R ustala [...]: 1) zachowanie dotychczasowego rolniczego sposobu zagospodarowania, w tym zachowanie istniejących zadrzewień i zakrzewień śródpolnych" (§ 9 pkt 1 planu[...]). Głównym i wyjściowym zagadnieniem spornym w sprawie jest to, czy zadrzewienia na działce E. B., planowanie przez nią do usunięcia, należy traktować jako zadrzewienia "śródpolne", a więc takie, które zasługują na restrykcyjną ochronę zapisaną w planie [...]. Jak już zasygnalizowano argumentację Kolegium należy w warstwie proceduralnej uznać za staranną, wyczerpującą i przekonującą w sferze wykładni językowej. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że skoro mamy do czynienia niewątpliwie z zadrzewieniem (art. 5 pkt 27 u.o.p.), a to znajduje się wśród pól, to należy bezwarunkowo stosować rygor z § 9 pkt 1 planu [...] i sprzeciwić się zamiarowi jego usunięcia z powołaniem na umocowanie prawne w art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. b u.o.p. ("Organ, o którym mowa w art. 83a ust. 1, może wnieść sprzeciw w przypadku: 1) lokalizacji drzewa: [...] b) na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na zieleń lub chronionym innymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]"). Kolegium wzmocniło swą argumentację także poprzez wyrażenie poglądu, że drzewa objęte postępowaniem nie stoją w sprzeczności z rolniczym przeznaczeniem działki [...]. Sąd przyjmuje do wiadomości racje wyłuszczone przez Kolegium, jednakże nie zgadza się z przyjętym – w ostatecznym rozrachunku – wynikiem wykładni prawa (konkretnie planu miejscowego) na potrzeby niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu trudno zaprzeczyć, że drzewa objęte postępowaniem rzeczywiście zostały samoistnie zasiane na skutek zaniechania przez określony czas uprawy działki [...]. Nie ma żadnych postaw, aby twierdzić, że zdążyły one stworzyć zespół roślinności, który mógłby pełnić określone role w odniesieniu do rolniczego wykorzystania gruntów samej działki E. B. bądź gruntów otaczających. Jest zarazem oczywistym, że znajdują się on wśród pól. Pojawia się więc pytanie, czy pojęcie zadrzewienia "śródpolnego" (to, że mamy do czynienia z zadrzewieniem jest bezsporne) należy bezrefleksyjnie odnosić do każdego drzewa w obszarze gruntów rolnych, a więc i każde takie drzewo obejmować bezwzględną ochroną, czy raczej należałoby pojęcie zadrzewienia "śródpolnego" interpretować z uwzględnieniem warstwy funkcjonalnej jaką się mu przypisuje zwłaszcza w opracowaniach fachowych. Sąd na potrzeby niniejszej sprawy zapoznał się z niektórymi, wybranymi pozycjami literatury specjalistycznej (tu przykładowo: T. Węgorek, R. Rybicki, Wpływ budowy zadrzewienia śródpolnego na kształtowanie się pokrywy śnieżnej, "Acta Agrophyisca", 2006, 7(1), 265-273; R. Jaskulska, A. Hoppe-Wawrzyniak, Właściwości fizykochemiczne i wodne gleb płowych pól uprawnych i sąsiadujących z nimi zadrzewień śródpolnych, "Journal of Research and Applications in Agricultural Engineering" 2013, Vol. 58(3), Z. Kaczmarek, W. Owczarzak, A. Mocek, Właściwości fizyczne i wodne uprawnych gleb płowych oraz usytuowanych pod zadrzewieniami śródpolnymi w obrębie agroekologicznego parku krajobrazowego im. Dezyderego Chłapowskiego, "Journal of Research and Applications in Agricultural Engineering" 2006, Vol. 51(3)) w celu ustalenia, jak rozumie się pojęcie zadrzewienia śródpolnego i jakie przypisuje się mu funkcje. W zasadzie ze wszystkich pozycjach literatury, które dotyczą ról zadrzewień śródpolnych wynika, że "głównym celem wprowadzania zadrzewień w wylesione krajobrazy jest poprawa warunków ekologicznych. Zadrzewienia liniowe (pasowe, rzędowe) pełnią między innymi techniczną funkcję ochrony przeciwwietrznej, a zmniejszając prędkość wiatru wpływają na zwiększenie retencyjności wodnej środowiska. Objawia się to głównie w ograniczeniu parowania terenowego, ułatwianiu infiltracji wody jak również w zwiększonej akumulacji śniegu w rejonie oddziaływania zadrzewienia" (cyt. zaczerpnięty z opracowania T. Węgorka i R. Rybickiego, jw.). Innymi słowy, zadrzewieniom śródpolnym przypisuje się konkretne funkcje i cele, a z całą pewnością traktuje się je jako element przyrody powstającej z reguły dziełem człowieka, względnie naturalnie (np. zadrzewienia wzdłuż rowów melioracyjnych) służący polepszeniu walorów gruntów rolnych. Po rozważeniu wniosków płynących z dostępnej literatury fachowej Sąd doszedł do przekonania, że w sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie, czyli w sytuacji, gdzie obowiązująca norma planu miejscowego nakazuje chronić zadrzewienia "śródpolne" na obszarach gruntów rolnych, zastosowanie takiej normy powinno następować przy poszanowaniu względów celowościowych. Jest prawdziwą z całą pewnością teza, że Rada Miejska Gminy P. miała na celu ochronę zadrzewień śródpolnych na obszarach gruntów rolnych (to jest na obszarach wskazanych w planie [...]). Trzeba jednak przy tym dostrzegać, że w przepisie planu (§ 9 pkt 1) jest zarazem odniesienie do przeznaczenia rolnego gruntów, wręcz stanowi się o "zachowaniu dotychczasowego rolniczego sposobu zagospodarowania", a "w tym" o zachowaniu istniejących zadrzewień i zakrzewień śródpolnych. Prawodawca lokalny nie tylko więc posłużył się pojęciem zadrzewienia śródpolnego, opisując je jako przedmiot ochrony, ale nadto ewidentnie powiązał cele ochrony zadrzewień z funkcją główną, która temu towarzyszy, a wyrażającą się w "zachowaniu dotychczasowego rolniczego sposobu zagospodarowania" terenów. W ocenie Sądu interpretacja funkcjonalna § 9 pkt 1 planu [...] powinna prowadzić do konkluzji, że chronić należy te zadrzewienia, które zostały tak zlokalizowane dziełem człowieka bądź naturalnie, iż można im przypisać funkcje wiążące się z poprawą warunków rolnego gospodarowania gruntami. Takich zadrzewień z całą pewnością nie należy usuwać. Zadrzewienie na działce E. B., zdaniem Sądu, jawi ewidentnie jako takie, które nie służy zachowaniu dotychczasowego rolniczego sposobu zagospodarowania działki [...]. Jest to 40 sztuk drzew skarłowaciałych, chaotycznie i spontanicznie porastających znaczną część działki, a przy tym drzew rozproszonych. Znane okoliczności sprawy dają też podstawę, aby dać wiarę wypowiedziom E. B., że drzewa jej na gruncie rolnym pojawiły się wbrew zamiarom właścicieli, natomiast brak dbałości o ich bieżące usuwanie wynikł wyłącznie ze względów rodzinnych po śmierci poprzedniego właściciela, to jest z powodu trwającego wiele lat okresu regulacji stanu własnościowego. Podsumowując więc, w ocenie Sądu, drzewa na działce [...] należy traktować jako zadrzewienie, niemniej nie powinno być ono postrzegane jako "zadrzewienie śródpolne" rozumiane funkcjonalnie, które służy "zachowaniu dotychczasowego rolniczego sposobu zagospodarowania", a przeto zasługuje na ochronę z § 9 pkt 1 planu [...] Z tych wszystkich przyczyn Sąd doszedł do przekonania, że – inaczej jak uznały organy – należało odstąpić od wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia E. B. zamiaru usunięcia drzew. Końcowo Sąd nadmienia, że przesłanka wniesienia sprzeciwu z art. 83f ust. 14 pkt 1 lit. b u.o.p. jest fakultatywna ("organ... może") co dodatkowo skłania ku potrzebie refleksji o potrzebie ograniczania praw właścicieli w kontekście wartości przyrodniczej przedmiotu ochrony i realizowanych w ten sposób celów. Z przyczyn opisanych w niniejszym uzasadnieniu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") o uchyleniu decyzji obu instancji. Zarazem Sąd na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. postanowił orzec o umorzeniu postępowania administracyjnego. Zwrócić należy bowiem uwagę, że postępowanie wywołane było z urzędu i wyrażało się w sprzeciwie wniesionym przez organ z urzędu na podstawie art. 83f ust. 8 u.o.p. Sprzeciw taki można wnieść tylko w określonym terminie i w zasadzie powinien opierać się on na przesłankach, które w tym terminie zostaną adresatowi przedstawione. W niniejszej sprawie odpadła jedyna przesłanka materialna, którą powołały organy, stąd Sąd uznał za zasadne uchylić obie decyzje, a postępowanie w sprawie sprzeciwu jako bezprzedmiotowe umorzyć. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożył się wpis od skargi (k. 24 akt sądowych).