II SA/Po 274/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą"), po rozpoznaniu odwołania M. K., które dotyczyło punktu 1 decyzji Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] 2017 r., [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (przy uwzględnieniu zawartej w dniu 29 listopada 2017 r. przez Wojewodą ugody administracyjnej) – uchylił zaskarżony punkt 1 decyzji Starosty i w to miejsce orzekł: 1. o odmowie zwrotu na rzecz M. K. działki [...], obręb [...], ark. [...], powstałej z podziału działki [...]; 2. o umorzeniu postępowania w zakresie działek [...] oraz [...], obręb [...], [...], ark. [...], powstałych z podziału działki [...], objętych ugodą administracyjną z dnia 29 listopada 2017 r.; 3. o umorzeniu postepowania w zakresie działki [...], obręb [...], ark. [...], objętej ugodą administracyjną z dnia 29 listopada 2017 r. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 9 października 2015 r. (uzupełnionym 3 listopada 2015 r.) M. K. wystąpił o zwrot nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: ark. [...], obręb [...], działki [...], [...] cz., [...] oraz [...] cz. (k. 35 i 46 akt administracyjnych organu pierwszej instancji Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., [...] Wojewoda wyznaczył Starostę organem właściwym do rozpatrzenia sprawy (k. 48 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie wniosek o zwrot nieruchomości został rozszerzony na całą działkę numer [...] (zob. notatkę służbową z dnia 15 marca 2017 r., k. 151 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] Starosta, działając na podstawie art. 136 ust. 2, art. 137 i art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 121, dalej "u.g.n."), orzekł o odmowie zwrotu na rzecz M. K. nieruchomości stanowiącej działki [...] oraz [...] (punkt I decyzji), a także umorzył postępowanie w odniesieniu do części działki [...] (punkt II decyzji). Odwołanie od punktu I decyzji Starosty wniósł M. K.. Pismem z dnia 16 października 2017 r. M. P. wskazało, że w sprawie z odwołania M. K. od I punktu decyzji z dnia [...] 2017 r., [...] oraz w prowadzonej równolegle przez Wojewodę sprawie z odwołania M. P. od decyzji Starosty z dnia 11 lipca 2017 r., [...] prowadzone są między stronami rozmowy zmierzające do zawarcia ugody administracyjnej. Jednocześnie wniesiono o połączenie przedmiotowych spraw do wspólnego rozpoznania. Pismem z dnia 25 października 2017 r., pełnomocnik M. K. przyłączył się do wniosku o połączenie spraw do wspólnego rozpoznania. Pismem z dnia 7 listopada 2017 r., [...] Wojewoda poinformował strony o połączeniu spraw. W dniu 29 listopada 2017 r. w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] strony postępowania zawarły ugodę administracyjną między innymi w odniesieniu do działek [...] oraz [...], powstałych z podziału działki numer [...]. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2017 r., [...] Wojewoda zatwierdził ugodę administracyjną. Od zatwierdzenia ugody postępowanie dotyczy jedynie działki [...], również powstałej z podziału działki [...]. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), uchylił zaskarżony punkt I decyzji Starosty i w to miejsce orzekł między innymi o odmowie zwrotu na rzecz M. K. działki [...] (całą treść decyzji opisano na wstępie niniejszego uzasadnienia). W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujące ustalenia faktyczne. Aktem notarialnym z dnia [...] 1977 r., rep. [...] nr [...], w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) K. K. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiące - działkę [...], ark. [...] o powierzchni 2.[...] ha, zapisaną w księdze wieczystej [...] oraz działkę [...] ark. [...] o powierzchni 2.[...] ha. zapisaną w księdze wieczystej [...]. Powyższe nastąpiło w oparciu o pismo Urzędu [...], Wydział [...] z dnia [...] 1974 r., [...] stwierdzające, że granice planowanej dzielnicy [...] ustalone zostały zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego tej dzielnicy, zatwierdzonym zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 1974 r., [...], a także pismo Urzędu Miejskiego w [...], Wydział [...] z dnia [...] 1976 r., [...], stwierdzające że Wydział ten nie wnosi zastrzeżeń do przeznaczenia gruntu rolnego, położonego w rejonie [...] na cele nierolnicze, w związku z planowanym budownictwem mieszkaniowym wysokim i inwestycjami towarzyszącymi, w myśl zatwierdzonego planu zagospodarowania przestrzennego tego rejonu. Na podstawie oszacowania biegłego z dnia [...] 1977 r. cenę nieruchomości ustalono na kwotę 899.550,00 zł. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P., Wydział [...] z dnia [...] 2001 r., [...] spadek po zmarłej [...] 2001 r. K. K. nabył M. K. w całości. Natomiast zgodnie z mapą stanu prawnego, wkreśloną na wyrysie z mapy ewidencyjnej z dnia 20 października 2015 r. dawna działka [...] odpowiada w części - obecnym działkom [...], [...], [...] i części działki [...], ark. [...], obręb [...]. Zdaniem Wojewody w odniesieniu do przesłanek zwrotu działki [...] znaczenie ma kilka dokumentów zebranych przez Starostę. Należą do nich: - protokół z oględzin nieruchomości, które miały miejsce 6 maja 2017 r. i w którym w odniesieniu do działki numer [...] podano: "działka [...] zajęta jest pod przebiegającą w wykopie linię [...] [tramwajową]. W części [...] znajduje się stacja pod wiaduktem ul. [...], wraz z dojściami pieszymi i zielenią urządzoną. W części [...] znajduje się fragment utwardzonej ulicy - przedłużenia ul. [...]. Przestrzeń w północnej części zajęta jest pod zieleń urządzoną (trawnik, drzewa z nasadzeń) oraz infrastrukturę [...]"; - pismo Zarządu [...] z dnia 1 grudnia 2016 r., [...], w którym wskazano, że "(...) działka numer [...] w całości znajduje się w pasie drogowym ulic [...] i [...]. Stanowi ona drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Ulice [...] i [...] wybudowane zostały na podstawie decyzji z dnia [...] 1979 r., [...] zatwierdzającej plan realizacyjny trasy [...] i [...] [tramwaju]. Obiekty te zostały wykonane w terenie o zróżnicowanym wysokościowo ukształtowaniu oraz wyposażono w związku z tym w obiekty inżynierskie - m.in. pochylnie i kładki. Z uwagi na to, że trasa tramwaju [...] biegnie w głębokim wykopie, towarzyszące jej skarpy, z przyczyn technicznych są rozległe i wielostopniowe. Również oddzielenie pasa drogowego od torowiska pasem zieleni o określonej szerokości wymuszone zostało potrzebami zachowania przepisów obowiązujących w projektowaniu dróg o określonej klasie technicznej. Ponadto w pasie rozdziału przebiegają sieci infrastruktury technicznej tj. wodociąg o średnicy 1000 mm oraz kanał deszczowy o średnicach 600 mm i 300 mm i w opinii Zarządu [...] nie ma możliwości lokowania pomiędzy nimi jakichkolwiek innych obiektów niezwiązanych z drogą. Podsumowując, wszystkie ww. urządzenia techniczne, znajdujące się w pasie drogowym służą potrzebom prawidłowego administrowania drogą oraz zabezpieczeniu i obsługi ruchu w ulicach [...] i [...]". Do pisma załączono mapę z wkreśloną linią graniczą przedstawionych ulic; - pismo Zarządu [...] z dnia 22 czerwca 2017 r., [...] w którym podano, że "(...) cała [...] część działki numer [...] z obrębu [...], arkusza mapy [...], znajduje się po [...] stronie ul. [...], oznaczona na załączonej mapie nr [...], znajduje się w pasie drogowym ww. ulicy i stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 2015, 460). Oznaczony teren pełni funkcję części chodnika, zatoki autobusowej i pobocza. Położona na części działki numer [...] zieleń, ze względu na ograniczone środki finansowe, nie znajduje się w stałym koszeniu. Koszenie tego miejsca zlecane jest interwencyjnie na zgłoszenie mieszkańców lub straży miejskiej". Odnosząc się do wskazanych wyżej ustaleń Wojewoda przypomniał, że decyzją Dyrektora Zarządu [...] z dnia [...] 2017 r., [...] został zatwierdzony podział działki [...] na działki [...], [...] oraz [...]. Działki [...], [...], a także [...], były przedmiotem ugody administracyjnej z dnia 29 listopada 2017 r., zatwierdzonej postanowieniem z tego samego dnia ([...]). Ostatecznie decyzja dotyczy więc jedynie działki [...]. Następnie Wojewoda, przywoławszy istotne regulacje prawne podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, zwrot nieruchomości uznanej nawet za zbędną na cel wywłaszczenia nie jest możliwy w sytuacji, gdy zajęta jest ona pod drogę publiczną. Zgodnie z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 – uw. Sądu, dalej "u.d.p.") drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższe oznacza, że drogi publiczne nie mogą stanowić własności innych podmiotów, niż wskazane w wymienionym przepisie. Przenosząc powyższe stanowisko na grunt sprawy Wojewoda stwierdził, że w odniesieniu do działki [...] należało orzec o odmowie jej zwrotu, z uwagi na fakt, iż stanowi ona drogę publiczną. Działka [...] znajduje się w pasie drogowym ulicy [...] i stanowi drogę publiczną w rozumieniu u.d.p. Powyższy stan rzeczy potwierdzają informacje znajdujące się na stronie internetowej Zarządu [...], gdzie w spisie dróg publicznych będących w administracji tej jednostki wymieniona jest ulica [...], stanowiąca drogę powiatową. Dalej Wojewoda odwołał się do wyjaśnień Zarządu [...]. Stwierdził, że należy stanowisko tej jednostki traktować jako stanowisko zarządcy drogi, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1 u.d.p.). Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zarząd [...] został powołany jako komunalna jednostka budżetowa, przy pomocy której Prezydent Miasta [...] wykonuje swoje obowiązki zarządcy dróg miejskich. W związku z powyższym jego pismo z dnia 22 września 2016 r. nie jest dokumentem prywatnym, lecz jako dokumentowi urzędowemu przysługuje mu domniemanie prawdziwości. Wojewoda zaznaczył, że możliwe jest przeprowadzenie przeciwdowodu, jednak organy nie mogą dowolnie odrzucić istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. Wojewoda wskazał dalej (w odpowiedzi na zarzuty naruszenia art. 6, art. 136 i art. 137 u.g.n. poprzez przyjęcie przez ten organ, iż zwrot działki [...] nie jest możliwy z uwagi na fakt. iż jest ona zajęta pod drogę publiczną, w sytuacji w której część tej działki nie została w ogóle zagospodarowana i porośnięta jest spontaniczną, nieuporządkowaną zielenią), że cała [...] część działki [...] granicząca z działką [...] (obecnie [...] – uw. Sądu) stanowi drogę publiczną, na co wskazał Zarząd [...]. W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje zarzut odwołującego, wskazujący, że organ bezpodstawnie przyjął, iż na działce [...] zrealizowana została infrastruktura świadcząca o realizacji celu wywłaszczenia, w sytuacji w której znajduje się na niej skarpa, porośnięta nieuporządkowaną zielenią. Zdaniem Wojewody samo ustalenie, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot zajęta jest pod drogę publiczną uniemożliwia zadośćuczynienie roszczeniu o jej zwrot. Skargę na decyzję Wojewody wniósł M. K. kwestionując punkt I w zakresie odmowy zwrotu działki [...]. Zarzucił przy tym naruszenie art. 6, 136 i 137 u.g.n. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny ze względu na zrealizowanie celu wywłaszczenia (gdy tymczasem z materiału dowodowego nie wynika, aby powstała infrastruktura, która została wskazana na planie realizacyjnym, organy nie wskazały ja jakim terminie doszło do zagospodarowania spornych działek, nie zastosowano art. 137 ust. 1 u.g.n., błędnie przyjęto, że nie jest możliwym zwrot działki z uwagi na jej zajęcie pod drogę publiczną, co dotyczy części spornej działki przy granicy działki [...], błędnie przyjęto, że względem spornej działki oddzielenie pasa drogowego od torowiska pasem zieleni o określonej szerokości wymuszone zostało potrzebami zachowania przepisów obowiązujących przy projektowaniu dróg o określonej klasie technicznej). M. K. zarzucił także naruszenie art. 2 ust. 1 u.d.p. przez błędne zastosowanie polegające na oparciu rozstrzygnięcia o chybioną wykładnię oświadczenia Zarządu [...] w przedmiocie zasięgu pasa drogowego ulicy na działce [...] i przyjęcie, że część działki objętej wnioskiem o zwrot jest zajęta pod drogę (podczas, gdy z materiału dowodowego wynika, że część działki nie jest drogą jak również nie wchodzi w skład pasa drogowego albowiem nie powstała na niej żadna naziemna ani podziemna infrastruktura drogowa). Skarżący przedstawił także zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 art. 80 art. 107 § 1 i 3 K.p.a., które wyraziły się w wydaniu rozstrzygnięcia sprzecznego z materiałem dowodowym, a także opartego na wybiórczym powierzchownym i subiektywnym podejściu do dowodów. Wskazując na powyższe M. K. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody w zaskarżonej części oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W toku rozprawy, która odbyła się 2 sierpnia 2018 r. przedstawicielka uczestnika postepowania Miasta P. podkreśliła, że sporny teren znajduje się w pasie drogowym, a ponadto w latach 90 tych cel wywłaszczenia został zrealizowany. Na pytanie Sądu dotyczące zagospodarowania pasa gruntu przy [...] granicy działki [...] na odcinku przylegającym do działki [...] wyjaśniła z kolei, że jest to pas zieleni, który zdaniem Miasta [...] stanowi zieleń izolacyjną i pozostaje funkcjonalnie powiązany z drogą publiczną. Pełnomocnik Miasta [...] wywodzi to ze stanowiska Zarządu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja powinna zostać wyeliminowana z obrotu przez jej uchylenie, gdyż oparto ją na niewystarczająco wnikliwym i wszechstronnym postępowaniu wyjaśniającym, które nie spełnia standardów wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W ocenie Sądu decyzja Wojewody uchyla się przez to w istocie spod kontroli w zakresie zgodności z prawem materialnym. Tytułem wstępu wskazać należy, że postępowanie, które objęte jest skargą – gdy chodzi o jego merytoryczną płaszczyznę – przedmiotowo zostało zawężone do zagadnień związanych z przesłankami zwrotu działki [...]. Tylko w stosunku do tej działki nie zawarto bowiem ugody administracyjnej. Materialną podstawą zaskarżonej decyzji (w spornej części) były kilkukrotnie cytowane w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach art. 136 i 137 oraz art. 216 ust. 1 u.g.n. Kwestia interpretacji wskazanych przepisów nie była przedmiotem sporu między stronami. W tym miejscu wskazać wystarczy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten odpowiednio stosuje się do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). W niniejszej sprawie działka [...] jest fragmentem działki niegdyś nabytej na rzecz Skarbu Państwa w trybie wskazanej wyżej ustawy z 1958 r. Osobą sprzedającą była poprzedniczka prawna M. K. – K. K. (zob. akt notarialny z dnia [...] 1977 r., rep [...], [...]). Są to okoliczności bezsporne. Uważna analiza decyzji Wojewody i skargi prowadzi do wniosku, że sporne – jak wyżej wskazano – nie są też ani interpretacja podstaw prawnych zwrotu nieruchomości ani nawet inne niuanse związane z ich stosowaniem. Strony postępowania administracyjnego, a więc wnioskodawca M. K. i M. P. oraz organ administracji nie osiągnęli natomiast porozumienia w odniesieniu do ustaleń stanu faktycznego, to jest tego: czy w obrębie działki [...] pewne jej obszary stanowią miejsca, gdzie celu wywłaszczenia nie zrealizowano (pasy rozdziału pasa drogowego od torowiska), względnie, gdzie celu wywłaszczenia nie zrealizowano i zarazem nie zrealizowano na nich drogi publicznej? W tym miejscu zaznaczyć należy, że najbardziej uwidacznia się w argumentacji skarżącego oraz organu spór dotyczący statusu [...] części działki [...] na odcinku przy granicy z działką [...]. M. K. konsekwentnie w trakcie całego postępowania podkreśla, że na pasie gruntu przy [...] granicy działki [...] (na odcinku działki [...]) infrastruktura drogowa w ogóle nie powstała i znajduje się tam nieuporządkowana i spontanicznie rosnąca zieleń. Zdaniem skarżącego nie można twierdzić, że jest to droga publiczna, która zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. jako droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. M. K. nie zgadza się też z eksponowanym przez organy stanowiskiem Zarządu [...], że sporny pas gruntu może być uznany za drogę, tylko dlatego, że do takiej drogi przylega i jest ewidencyjnie oznaczony jako droga. Wojewoda z kolei przyjmuje stanowisko Zarządu [...] zawarte w pismach z dnia 1 grudnia 2016 r., [...] (L.dz. nr [...]) (k. 141 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) oraz z dnia 22 czerwca 2017 r., [...] (L.dz. nr [...]) (k. 164 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) jako dowody z dokumentów urzędowych i uznaje za przesądzone, że cała [...] część działki [...] (w pismach Zarządu [...] posłużono się numeracją sprzed podziału - [...], jest to jednak ten sam grunt – uw. Sądu) stanowi drogę publiczną, a w konsekwencji, ze względu na regulację z art. 2a ust. 1 i 2 u.d.p., wyklucza możliwość jej zwrotu. W ocenie Sądu stanowisko Wojewody dotyczące pasa gruntu we [...] części działki [...] (na odcinku działki [...]) opiera się na chybionym założeniu, że w okolicznościach sprawy sama informacja pochodząca od zarządcy drogi, że dany grunt jest drogą publiczną, zwalnia organ prowadzący postepowanie zwrotowe z obowiązku wyjaśnienia faktycznego statusu spornego gruntu. Sąd zdaje sobie sprawę, że stanowisko zarządcy drogi ma pewne walory, gdy chodzi o ukierunkowanie oceny materiału dowodowego. Pism Zarządu [...] z dnia 1 grudnia 2016 r., [...] oraz z dnia 22 czerwca 2017 r., [...] nie można było jednak traktować jako samodzielnych "dowodów" z następujących powodów. Po pierwsze Zarząd [...] – jakkolwiek będący niewątpliwie zarządcą drogi – jest organem w strukturze Urzędu Miasta [...] i podlega Prezydentowi Miasta [...]. Miasto [...] jest z kolei, jako jednostka samorządu terytorialnego, stroną w sprawie mającą przeciwstawny interes w stosunku do wnioskodawcy, zainteresowaną utrzymaniem drogi i przyległych gruntów w swojej domenie. Po drugie, wymienione wyżej pisma Zarządu [...] nie zostały w żaden sposób uzasadnione, gdy chodzi o charakter funkcjonalnego związania pasa gruntu poza granicą ścieżki rowerowej we [...] części działki [...] na odcinku granicy z działką [...]. W piśmie z dnia 1 grudnia 2016 r. zarządca drogi powołuje się jedynie na fakt, że ulice [...] i [...] są drogami publicznymi wybudowanymi na podstawie decyzji z dnia [...] 1979 r., [...] zatwierdzającej plan realizacyjny trasy [...] i [...] [tramwaju], jednakże nie odwołuje się do żadnych konkretnych rozwiązań projektowych, które mogłyby pozwolić na ocenę zasięgu budowli drogowej i powiązania spornego pasa gruntu z drogą. Z kolei w piśmie z dnia 22 czerwca 2017 r. Zarząd [...] zaznacza, że we [...] części działki [...] (zarządca posługuje się numeracją sprzed podziału – [...]) znajduje się część chodnika, zatoka autobusowa oraz pobocze. Przyznaje zarazem, że w tej części działki znajduje się zieleń, która – co więcej – ze względu na ograniczone środki finansowe "nie znajduje się w stałym koszeniu". Po trzecie wreszcie, stanowcze stwierdzenia Zarządu [...] co do tego, że cała działka [...] jest drogą publiczną w rozumieniu u.d.p., podać można w wątpliwość, gdy zestawić je z ustaleniami kontroli, które zostały utrwalone w protokole oględzin (przy udziale przedstawiciela Zarządu [...] z dnia 9 czerwca 2017 r., [...] znajdującym się na k. 76 akt administracyjnych organu pierwszej instancji. Z protokołu tego wynika, że "przestrzeń wzdłuż drogi rowerowej do granicy działki [to jest granicy obecnej działki [...] – uw. Sądu] porośnięta jest zielenią niską – pas o szerokości 3-8 m". Dalej wymieniono zlokalizowane tam obiekty, takie jak tablica z planem osiedla, znak drogowy, hydrant, oraz (na części) wjazd na parking. W protokół podsumowano wskazując, że "ponadto na wyżej wymienionej działce nie znajdują się żadne urządzenia drogowe. Stan ww. części działki zgodny z mapą zasadniczą". Wszystkie wymienione wyżej okoliczności doprowadziły Sąd do przekonania, że Wojewoda pochopnie uznał pisma Zarządu [...] za "dowody", które pozwalają z góry przesądzić o statusie całego obszaru działki [...] jako drogi publicznej. Stanowisko zarządcy drogi może stanowić materiał pomocniczy, niemniej jednak to Wojewoda obowiązany jest ocenić – przez pryzmat przesłanek z art. 136 i 137 u.g.n., z uwzględnieniem przepisów o drogach publicznych (zob. art. 2a ust. 1 i 2, art. 4 pkt 1, 2 i 3 u.d.p.) – czy pas gruntu stanowiący zieleń i znajdujący się pomiędzy granicą budowli drogowej (ścieżki rowerowej) a granicą pomiędzy działkami [...] i [...] może być uznany za "drogę publiczną" (zob. zdjęcia i mapę na k. 73-35 akt administracyjnych organu pierwszej instancji stanowiących załączniki do protokołu oględzin oraz poglądowy wydruk z systemu Geoportal na k. 39 akt sądowych). Wojewoda powinien w tym celu odnieść się do poszczególnych dokumentów zebranych w materiale dowodowym, na nadto uwzględnić dane wynikające z konkretnych, zatwierdzonych rozwiązań projektowych ul. [...]. Jest to niezbędne, aby określić, jaki status ma pas zieleni znajdujący się w obrębie działki [...] na odcinku graniczącym z działką [...]. Sąd zwraca uwagę, że rozważania te powinny być wnikliwe i uwzględniać argumenty podnoszone przez obie strony sporu (tj. strony postepowania administracyjnego). M. K. twierdzi bowiem, że mamy do czynienia z pasem gruntu poza drogą publiczną rozumianą jako budowla, na uprawdopodobnienie czego wskazuje na przebieg granicy ul. [...] na odcinku nieznacznie na północ, który biegnie po granicy ścieżki rowerowej (działki [...] i [...]). Z kolei Miasto [...] (w tym także jego jednostka Zarząd [...] sugeruje, że pas zieleni jest poboczem funkcjonalnie związanym z drogą. Zdaniem Sądu niewystarczające są także ustalenia Wojewody, gdy chodzi przesłanki zwrotu terenów stanowiących "oddzielenie pasa drogowego od torowiska" (tak określa je skarżący w odwołaniu i skardze). Kwestia ta została wyjątkowo lakonicznie opisana przez organ. W szczególności nie sprecyzowano, o jakie konkretnie obszary działki chodzi, jaki mają one status i dlaczego (w kontekście decyzji dotyczących [...] [trasy tramwaju] oraz pozwoleń na budowę drogi), wreszcie, co się na nich faktycznie znajduje. Przyznać zarazem jednak trzeba, że i M. K. nie wykazał inicjatywy, aby wykazać, dlaczego twierdzi, że określone obszary działki [...] (poza pasem przylegającym do działki [...]) powinny być mu zwrócone. Ponownie rozpoznając sprawę w analizowanym tu zakresie Wojewoda powinien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania, jakie konkretnie fragmenty gruntu ten ostatni ma na myśli domagając się ich zwrotu, a następnie powinien zweryfikować, czy zrealizowano na nich obiekty, w tym budowle ziemne i urządzenia, stanowiące cel wywłaszczenia (a ściślej ujmując – cel zbycia w trybie ustawy z 1958 r.), bądź drogi publiczne (w tym powiązaną z nimi funkcjonalnie infrastrukturę). Końcowo Sąd zaznacza, że Wojewoda ponownie prowadząc postępowanie, oceniając status poszczególnych obszarów działki [...] w postępowaniu zwrotowym, powinien mieć na względzie nie tylko regulacje u.g.n., ale także regulacje u.d.p., tym zdefiniowane tam pojęcia pasa drogowego, drogi, ulicy, czy zieleni przydrożnej (art. 4 pkt 1, 2, 3 i 22 u.d.p.). W zależności od okoliczności sprawy mogą mieć one znaczenie dla właściwej kwalifikacji gruntów objętych wnioskiem M. K.. Mając to wszystko na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie Wojewody uchylono w całości ze względu na jego złożoną sentencję, w której człon kasacyjny ("uchylam punkt 1 ...") miał charakter niepodzielny, a dopiero merytoryczne rozstrzygnięcie rozczłonkowano ("...i w tym zakresie orzekam o: 1..., 2..., 3..."). Sąd uznał, że załatwienie sprawy ponownie decyzją w całości będzie właściwsze ze względu na przejrzystość postępowania. Skład orzekający podkreśla zarazem, że nie dopatrzył się uchybień, gdy chodzi te części decyzji Wojewody, które dotyczyły umorzenia postępowania co do działek [...], [...] i [...]. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się: kwota wpisu sądowego w wysokości 200 zł (k. 17 akt sądowych) oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Zwrotu opłaty za złożenie pełnomocnictwa nie zasądzono, gdyż opłata ta nie została uiszczona.