II SA/Po 266/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej w skrócie: "PINB"), postanowieniem z dnia [...] 2018 r. o nr [...] ([...]), wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ust. 1, art. 59 g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 125 000 zł (słownie: sto dwadzieścia pięć tysięcy złotych) związaną z budową wiaty na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb P.). Jako osobę zobowiązaną do uiszczenia powyższej opłaty legalizacyjnej wskazano J. M.. Organ określił jednocześnie rachunek bankowy, na który winna być wniesiona opłata oraz termin do dokonania tej czynności. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 30 września 2014 r. na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb P.), której właścicielką jest J. M., stwierdzono istnienie wiaty o konstrukcji drewnianej, przylegającej do znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] budynku mieszkalnego, oddaloną o 1,1 m od ogrodzenia z nieruchomością przy ul. [...]. Ustalono powierzchnię wiaty na 32,4 m2, podczas gdy rodzice właścicielki nieruchomości okazali złożone zgłoszenie zamiaru budowy wiaty o pow. 24,90 m2 . Dalej organ wyjaśnił, iż postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255), to jest przed 1 stycznia 2017 r. i przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, zgodnie z art. 26 ust. 1 powołanej ustawy, mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem. Tym samym nie ma znaczenia dla przebiegu niniejszego postępowania okoliczność, że według przepisów obecnie obowiązujących budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, nie wymaga pozwolenia na budowę. Następnie PINB wyjaśnił, że w świetle art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania, budowa przedmiotowej wiaty wymaga uzyskanie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym organ przeprowadził procedurę legalizacyjną o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego i wydał na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego postanowienie z 9 stycznia 2015 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu na podstawie art. 48 ust. 3 obowiązku przedstawienia, w wyznaczonym terminie, wymienionych w tym przepisie dokumentów. PINB stwierdził, że w dniu 24 lipca 2018 r. przedłożono projekt budowlany zawierający wymagane sprawdzenia (w branży architektonicznej mgr inż. arch. A. K. B., w branży konstrukcyjnej mgr inż. M. B.). Wcześniej J. M. dostarczyła także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością przy ul. [...] w P. na cele budowlane oraz ostateczną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2018 r. o warunkach zabudowy dla wiaty (sygn. [...]), wydaną dla potrzeb postępowania legalizacyjnego. PINB zauważył, że przedstawiony projekt budowlany zawiera rozwiązania zgodne z ustaleniami wymienionej wyżej decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowy obiekt budowlany (wiata) nie jest budynkiem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i należy kwalifikować jako budowlę. Zaznaczono, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w których mowa jest o usytuowaniu obiektów budowlanych w stosunku do granic działki, odnoszą się jedyne do budynków. Tym samym ograniczeń wynikających z tych przepisów nie można rozszerzać do innych obiektów budowlanych (budowli i obiektów. małej architektury). Ponadto uznano, że przedłożony projekt spełnia wymagania określone w przepisach. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego przedłożenie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Warunkiem uzyskania takiej decyzji jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej w wysokości określonej zgodnie z art. 49 ust. 2. Jako, że wiatę będącą przedmiotem niniejszego postępowania należy zaliczyć do kategorii VIII obiektów budowlanych (inne budowle), dla której przypisany jest współczynnik kategorii k=5,00 i współczynnik wielkości obiektu w = 1,0, zatem wielkość opłaty legalizacyjnej wynosi w tym przypadku: 500 x 5,0 x 1,0 x 50 = 125 000 zł Zażalenie na opisane wyżej postanowienie wniosła J. M., zarzucając: 1. naruszenie art. 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie przez organ nienależytej oceny stanu faktycznego sprawy i wadliwe zakwalifikowanie wiaty o konstrukcji drewnianej, posadowionej na nieruchomości skarżącej, jako obiekt budowlany kategorii "VIII (inne budowle), podczas gdy przedmiotowa wiata winna być zaliczona do kategorii III, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na wysokość ustalonej opłaty; 2. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez organ dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, wyrażające się w dokonaniu wadliwej oceny charakteru wiaty drewnianej posadowionej na nieruchomości skarżącej i w konsekwencji arbitralne przyjęcie przez organ, że przedmiotowa wiata ma charakter budowli sklasyfikowanej w kategorii VIII, podczas, gdy charakter wiaty należy do kategorii III, gdyż stanowi wiatę garażową do dwóch stanowisk włącznie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wysokość ustalonej opłaty. Postanowieniem z [...] 2019 r. o nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (WWINB) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył w całości postępowanie organu pierwszej instancji dotyczące ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył przebieg postępowania i stwierdził, że PINB prawidłowo prowadził postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Następnie zauważono, że dnia 28 czerwca 2015r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 27.03.2015r., poz. 443). Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy "Do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe". Natomiast w art. 6 ust. 3 ustawy nowelizującej wskazano na wyjątek od tej zasady, który umożliwia stosowanie w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty legalizacyjnej przepisów w nowym brzmieniu - "do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1, ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą " Zauważono następnie, iż od dnia 28 czerwca 2015r. na budowę wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki, nie jest wymagane pozwolenie na budowę jak też zgłoszenie. W związku z powyższym WWINB uznał, że jeżeli art. 6 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw daje możliwość w przypadku opłat legalizacyjnych zastosowanie przepisów w nowym brzemieniu, to w takim przypadku PINB nie powinien nakładać na J. M. opłaty legalizacyjnej, gdyż w świetle obecnie obowiązujących przepisów wykonanie obiektu budowlanego tj. wiaty o pow. ok. 32 m2, nie wymaga zgłoszenia do właściwego organu, co powoduje, że wykonanie tego typu obiektu nic będzie obecnie podlegało postępowaniu legalizacyjnemu, a co za tym idzie nie jest już wymagana opłata legalizacyjna w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym w ocenie WWINB zasadne jest uchylenie postanowienia PINB z dnia [...] 2018r. znak: [...], Skargę na powyższe postanowienie WWINB wniósł M. G. podnosząc, iż ustawą z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw wprowadzono zmiany w zakresie katalogu obiektów budowlanych oraz robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie nowych przepisów (tj. do 28 czerwca 2015 r., za wyjątkiem przepisu art. 1 pkt 34, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2016 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast zgodnie z ust. 3 tego artykułu, do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego, ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie nowych przepisów decyzją ostateczną, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym nowelizacją. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej przewidziana jest możliwość ubiegania się o zastosowanie ulg w spłacie opłaty legalizacyjnej na zasadach przewidzianych w Ordynacji podatkowej, w związku z wprowadzeniem przepisu art. 49c Prawa budowlanego Powyższa zmiana oznacza jedynie tyle, że w stanie prawnym po 2016 r. do opłat legalizacyjnych za samowolę dotyczącą obiektów objętych pozwoleniem na budowę można stosować przepisy działu III Ordynacji podatkowej, regulujące problematykę zobowiązań podatkowych. Tym samym pojawiło się uprawnienie organu do dokonania, na wniosek osoby zobowiązanej do zapłaty opłaty, a więc także i skarżącej, do wystąpienia o odroczenie terminu płatności opłaty legalizacyjnej, rozłożenia jej na raty, udzielenia ulg w spłacie, a nawet umorzenia. Zastosowanie ww. środków przez organ musi być za każdym razem uzasadnione ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Skoro wykonane roboty budowlane w momencie ich realizacji były bezprawne, to prawidłowo PINB rozpoczął procedurę zmierzającą do legalizacji tego obiektu. Do ustalenia opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2Prawa budowlanego). W konsekwencji organ I instancji prawidłowo wymierzył opłatę legalizacyjną. Odpowiadając na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z 10 czerwca 2019 r. pełnomocnik J. M. wniósł o oddalenie skargi popierając stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Nadto podniesiono iż skarżący nie posiada w niniejszym postępowaniu przymiotu strony, stąd jego skarga winna ulec odrzuceniu. Skarżący nie jest beneficjentem opłaty legalizacyjnej. Okoliczność uiszczenia opłaty bądź jej braku w zupełności nie dotyczy więc osoby skarżącego. Skarżący nie posiada interesu prawnego w skarżeniu postanowienia w przedmiocie nałożenia na J. M. opłaty legalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – a ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Przedmiotem skargi jest incydentalne postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, które stanowi z kolei integralny element procedury legalizacji obiektu budowlanego, określonej w art. 48 i 49 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 – dalej: "P.b" ). Procedura ta jest wielofazowa. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego dokonuje wstępnych ocen możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Jeżeli zdaniem organu nadzoru budowlanego budowa pozostawać będzie w zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego odstępuje od rozbiórki na rzecz wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych (por. art. 48 ust. 1 oraz art. 48 ust. 2 P.b.) i zobowiązującego do przedstawienia niezbędnej dokumentacji (art. 48 ust. 3 P.b.). Druga faza legalizacji następuje, gdy inwestor wywiąże się z nałożonych na niego obowiązków. Faza ta ma charakter bardziej wnikliwy, gdyż na jej etapie organ nadzoru dysponuje dokumentacją projektową, która precyzyjnie i technicznie odzwierciedla zamierzenie budowlane. Pozwala to, "przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych" badać zgodność inwestycji z przepisami. Na etapie omawianej wyżej drugiej fazy legalizacji, ale przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt, aktualizuje się incydentalna kompetencja organu do "ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej" (art. 49 ust. 1 in fine P.b.). Ustalenie to następuje w odrębnym postanowieniu, przy czym dla inwestora jego wykonanie ma niebagatelne znaczenie – zasadniczo bowiem nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej prowadzi do bezwarunkowego wydania decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. (zob. art. 49 ust. 3 in fine P.b.). W razie spełnienia wymagań, określonych w art. 49 ust. 1, właściwy organ wydaje, na podstawie art. 49 ust. 4 P.b., decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub o zatwierdzeniu projektu budowlanego (jeśli budowa została zakończona). Zakończeniem procesu legalizacyjnego jest wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż w orzecznictwie i doktrynie zakres orzekania przez organy nadzoru budowlanego na etapie ustalenia opłaty legalizacyjnej nie jest jednolicie postrzegany. Można spotkać poglądy zawężające zakres przedmiotowy postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 października 2007 r., II SA/Ol 683/07 – następnie kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny), jak i poglądy dopuszczające, a nawet wymagające od organu nadzoru budowlanego badanie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym już na etapie ustalania opłaty legalizacyjnej – jako warunek ustalenia opłaty. Drugi z tych poglądów zaprezentowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2009 r., II OSK 1812/07 (dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym przedstawiono pogląd o obowiązku sprawdzenia przez organ ustalający opłatę legalizacyjną, czy nie istnieją "nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany" lub inaczej ujmując: "widoczne już przed wydaniem takiej decyzji przeszkody prawne w zatwierdzeniu projektu budowlanego w przyszłości. Formułując powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny orzekał w sprawie, w której ustalono opłatę legalizacyjną pomimo, że dla terenu objętego inwestycją nie obowiązywał ani plan miejscowy, ani nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Nie chodziło więc o to, że dyskusyjny był wynik procesu legalizacji, ale wyłączona była w ogóle możliwość jego dalszego kontynuowania (ze względu na brak aktu stanowiącego punkt wyjścia do badania inwestycji w kontekście przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie można podzielić pogląd, że okoliczności, ze względu na które dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego jest oczywiście wykluczone (np. z powodu braku planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy), powinny być brane pod uwagę przez organ zamierzający ustalić opłatę legalizacyjną (II OSK 1812/07). Dotyczy to jednak – co trzeba w tym miejscu podkreślić z całą stanowczością – tylko okoliczności jednoznacznie i z góry warunkujących legalizację. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uważa jednak, iż co do zasady w incydentalnym postanowieniu o ustaleniu opłaty legalizacyjnej organ nadzoru nie powinien wyprzedzająco badać zagadnień merytorycznych, dotyczących oceny projektu budowlanego i nakreślonej w nim inwestycji, jako że te powinny być dopiero przedmiotem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany wieńczącej postępowanie legalizacyjne (art. 49 ust. 4 P.b.). Inne rozumowanie prowadziłoby do wniosku o zbędności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany w postępowaniu legalizacyjnym. Powyższe uwagi rzutują dalsze rozważania Sądu dotyczące legitymacji procesowej skarżącego M. G. do zaskarżenia rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w przedmiocie opłaty legalizacyjnej (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt II SA/Po 477/18 – dostępnym jw.). Z powołanych wyżej przepisów wynika, iż uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, a w postanowieniu o nałożeniu tej opłaty organ ustala jedynie wyliczoną na podstawie przepisów jej wysokość. Ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego. Stanowi ono obowiązek organu w sytuacji wstępnego stwierdzenia możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, natomiast uiszczenie opłaty jest uprawnieniem inwestora, a nie jego obowiązkiem. Z tych tez przyczyn, jako prawidłowy należy uznać pogląd, iż skoro wynikające z postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej uprawnienie co do zasady ma wyłącznie inwestor, to tylko on ma interes prawny w zaskarżeniu tego postanowienia. Marginalnie zauważyć w tym miejscu należy, że przepisy art. 48 i 49 P.b. nie zawierają podobnych ograniczeń jak art. 28 ust. 2 P.b., w związku z tym to, kto może być stroną postępowania legalizacyjnego, ustala się na podstawie art. 28 K.p.a. W piśmiennictwie jak i w przeważającym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej dotyczy wyłącznie interesu prawnego strony zainteresowanej pozytywnym zakończeniem sprawy, tj. zasadniczo samowolnego inwestora (czy też jego następcy prawnego), a zatem tylko taki podmiot jest uprawniony do wniesienia zażalenia na to postanowienie (nawet jeśli w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej i jej legalizacji uczestniczyły także inne strony na zasadzie art. 28 K.p.a.). Za takim poglądem przemawia odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących kar. W sprawie dotyczącej kary interes prawny ma tylko ten podmiot, którego ta sprawa żywotnie dotyczy, tj. podmiot, na który może zostać nałożona kara (por. Rypina Mariusz. Art. 49. W: Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019 r.; oraz wyroki: WSA Krakowie z 24 sierpnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Kr 242/17 oraz WSA w Olsztynie z 24 kwietnia 2018r. o sygn. akt II SA/Ol 243/18 – oba dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, iż skarżący M. G., będący stroną postępowania legalizacyjnego dotyczącego przedmiotowego obiektu budowlanego, nie ma interesu prawnego w incydentalnym postępowaniu dotyczącym ustalenia inwestorowi opłaty legalizacyjnej, a w konsekwencji jego skarga do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie nie mogła zostać uwzględniona. Kwestionowane postanowienie w żaden sposób nie dotyczy interesu prawnego M. G. – postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej nie nakłada na niego żadnych obowiązków lub uprawnienia, nie ogranicza jego praw. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zaakcentować należy, iż w zaskarżonym postanowieniu WWINB w żaden sposób nie orzekł o losie głównego postępowania legalizacyjnego. Rozważania i rozstrzygnięcia organu II instancji dotyczyły jedynie i wyłącznie kwestii istnienia obowiązku ustalenia opłaty legalizacyjnej. Jak wskazano wyżej ustalenie opłaty legalizacyjnej nie kończy postępowania w sprawie, a jest tylko jednym z etapów prowadzących do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, np. w oparciu o art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. Decyzja taka w przyszłości mogłaby podlegać ewentualnemu zaskarżeniu przez wszystkie strony, także przez M. G., który wówczas miałby możliwość wykazania swojego interesu prawnego. Zgodnie z art. 50 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – P.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1) Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2 ). Jako że zaskarżone postanowienie nie dotyczyło interesu prawnego M. G., to jego skarga nie mogła być uwzględniona i to bez merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnienia wymaga jeszcze dlaczego skarga M. G. została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a, a nie odrzucona jako niedopuszczalna. Zasadą jest, że niedopuszczalność skargi skutkuje jej odrzuceniem przez sąd (zob. art. 58 P.p.s.a.). Jednakże nie może uchodzić z pola widzenia okoliczność, że brak legitymacji do wniesienia skargi wynika w tym przypadku z braku interesu prawnego (art. 50 § 1 P.p.s.a.), który jest kategorią prawa materialnego. W doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd, w myśl którego stwierdzenie u skarżącego braku legitymacji skargowej będące rezultatem badania jego interesu prawnego powinno skutkować wydaniem wyroku oddalającego skargę (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2016, uw. 34 do art. 50; por. też: uzasadnienie uchwały NSA z 11.04.2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62; a także postanowienia NSA: z 13.06.2007 r., II FSK 1337/06; z 05.02.2014 r., II GSK 9/13; z 08.07.2014 r., I OSK 1351/14; oraz wyroki NSA: z 16.09.2010 r., II OSK 1397/09; z 19.12.2017 r., I OSK 115/16; wszystkie orzeczenia dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie postanowienia odrzucającego skargę jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo – gdy brak legitymacji skargowej (interesu prawnego) jest ewidentny i nie wymaga badania – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 P.p.s.a.