II SA/Po 242/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. M. i A. M. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Wojewódzkim Inspektorem"), po rozpatrzeniu odwołania A. M. oraz A. M., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] listopada 2019 r., [...] nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, kategoria I, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], obecnie użytkowanego jako budynek zamieszkania zbiorowego. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w [...] złożyło wniosek do Powiatowego Inspektora dotyczący zbadania zgodności z prawem budowy domu jednorodzinnego oraz budynku inwentarskiego (gospodarczo-garażowego) położonych przy [...] w [...] (k. 2–6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Badanie to miało dotyczyć zgodności faktycznego stanu użytkowania budynków posadowionych na terenie nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pozwoleniem na budowę oraz zawiadomieniem lub pozwoleniem na użytkowanie. Jednocześnie wniesiono o zbadanie zgodności z prawem dokonanych przeróbek, dobudówek i dostosowaniu wskazanych budynków na cele działalności polegającej na wynajmie lokali. Ponadto wniesiono o zbadanie sprawności systemu kanalizacyjnego i systemu odprowadzania wody deszczowej, jak i zbadanie zgodności z prawem i projektem budowlanym doprowadzenia sieci wodnej do przedmiotowej nieruchomości. W piśmie wniesiono także o podjęcie następujących działań: 1) przywrócenie budynków do ich pierwotnej funkcji, to jest budynku mieszkalnego (domu jednorodzinnego) oraz budynku gospodarczo-garażowego, 2) uchwalenie we właściwym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i innych dokumentach planistycznych zakazu wynajmu pomieszczeń na cele mieszkaniowe, co ma doprowadzić do zmniejszenia gęstości zamieszkania na terenach zabudowy zagrodowej i terenach rolniczych, 3) ustalenie zakazu: przekształcania ziemi rolnej pod zabudowę jednorodzinną, wielorodzinną lub zagrodową; wydzielania działek pod zabudowę mieszkalną oraz budowy budynków mieszkalnych na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami 1R, 2R, 5RM, 6RM i 7 RM, jak również wniesiono o zachowanie charakteru rolniczego tych terenów. W piśmie wskazano ponadto, że z informacji pozyskanych od mieszkańców wynika, iż w budynkach znajduje się około 14 lokali przeznaczonych dla 30 osób do najmu. Do pisma załączono ogłoszenia opublikowane na jednym z portali nieruchomości potwierdzające, że lokale mieszczące się w przedmiotowym budynku są oferowane do najmu. Wskazano, że powyższy stan faktyczny jest niezgodny z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej "P.b."), zgodnie z którym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W piśmie podniesiono także wątpliwości dotyczące zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego liczby kondygnacji budynku mieszkalnego, który powinien posiadać nie więcej niż 2 kondygnacje, gdy tymczasem – uwzględniając przyziemie z otworami okiennymi powyżej powierzchni gruntu – liczy 3 kondygnacje oraz wysokości budynku, która nie powinna przekraczać 9 metrów. W dniu [...] czerwca 2018 r. Powiatowy Inspektor zawiadomił właścicieli przedmiotowej nieruchomości - A. M. oraz A. M. - o zaplanowanej na dzień [...] sierpnia 2018 r. w godz. 10-11 kontroli zabudowy działki nr [...] (k. 12 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W protokole kontroli z dnia [...] sierpnia 2018 r. przeprowadzonej w obecności A. M. odnotowano, że na terenie działki jest zlokalizowany budynek mieszkalny i budynek gospodarczy (k. 17 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W budynku mieszkalnym jest wydzielonych dwanaście lokali mieszkalnych (składających się z pokoju, łazienki i aneksu kuchennego). Budynek gospodarczy użytkowany jest jako mieszkalny. Ponadto porównując mapę inwentaryzacyjną dołączoną do zawiadomienia o zakończeniu budowy ze stanem faktycznym, przeprowadzający kontrolę stwierdzili, że z tyłu budynku mieszkalnego dobudowano pomieszczenie gospodarcze. Brak projektów budowlanych uniemożliwił wyszczególnienie zmian dokonanych wewnątrz budynku celem wydzielenia lokali mieszkalnych. Wskazano, że sieć wodociągowa i kanalizacyjna została wykonana zgodnie ze zgłoszeniem. Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Powiatowy Inspektor zwrócił się do Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Starostwa Powiatowego w [...] z prośbą o udzielenie informacji, czy przyjęto zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych budynków oraz czy wydano pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego (k. 24 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W odpowiedzi na pismo poinformowano, że Starosta [...] nie przyjął zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego i budynku garażowego, ani nie wydał decyzji pozwalającej na rozbudowę tych budynków (k. 32 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dodatkowo wskazano, że w dniu [...] lipca 2018 r. właściciele przedmiotowej działki wystąpili ze zgłoszeniem budowy blaszanego garażu, jednak organ wniósł w tej sprawie sprzeciw. W dniu [...] sierpnia 2018 r. Powiatowy Inspektor wystosował kolejne zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli zabudowy działki nr [...] (k. 25 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W protokole kontroli z dnia [...] września 2018 r. przeprowadzonej ponownie w obecności A. M. wskazano, że budynek mieszkalny został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem oraz pozwoleniem budowlanym, jednak po zakończeniu budowy przeprowadzono roboty adaptacyjne w celu przystosowania go do wynajmu pokoi (k. 33–36 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Odnotowano, że w budynku wydzielono (bez ingerowania w konstrukcję obiektu) po cztery pokoje z węzłami sanitarnymi na każdej kondygnacji, a więc łącznie 12 pokoi. Ponadto z boku budynku wykonano dodatkowe wejście do pomieszczeń piwnicznych bez stosownych zgłoszeń i pozwoleń. W odniesieniu do budynku gospodarczego wskazano, że jest on wykorzystywany na cele mieszkalne (w budynku są 3 lokale mieszkalne – pokoje z węzłami sanitarnymi). Prace adaptacyjne w tym zakresie zostały wykonane po zakończeniu budowy. Z tyłu budynku postawiono wiatrołap oraz wybudowano schody żelbetonowe prowadzące na poddasze budynku. Na powyższe roboty właściciele nie uzyskali stosowanych pozwoleń, ani nie dokonali zgłoszeń. Jednocześnie sporządzający protokół odnotowali, że nie mieli oni dostępu do wynajmowanych lokali. Wskazano także, że działka nr [...] jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego w uchwale nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w [...] – część I (Dz. Urz. Woj. W.. z 2016 r. poz. 3447, dalej "uchwała nr [...]"). Przedmiotowa działka jest położona w części na terenie zabudowy zagrodowej (oznaczonym symbolem RM), a w części na terenie rolniczym (oznaczonym symbolem R). Zawiadomieniem z dnia [...] września 2018 r. Powiatowy Inspektor poinformował, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] (k. 38 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W tym samym dniu Powiatowy Inspektor wydał także postanowienie (k. 39–40 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) nakazujące właścicielom działki wstrzymać użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako obiektu zamieszkania zbiorowego oraz w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia przedłożyć: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której dokonano zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 4) zaświadczenie Wójta Gminy [...] o zgodności zmienionego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W uzasadnieniu postanowienia przywołano art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wskazano, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu, gdyż zmieniły się przynajmniej warunki bezpieczeństwa pożarowego, co zgodnie z art. 71 ust. 2 P.b. powinno być zgłoszone do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Brak takiego zgłoszenia przez właścicieli przedmiotowej działki oznacza samowolną zmianę sposobu użytkowania i wymaga przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 71a P.b. Pismem z dnia [...] września 2018 r. Powiatowy Inspektor poinformował Stowarzyszenie "[...] o sposobie załatwienia pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r., które zostało zakwalifikowane jako skarga (k. 41 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie wskazano, że Powiatowy Inspektor wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego. W piśmie z dnia [...] września 2018 r. A. M. wniósł zastrzeżenia i uzupełnienia do protokołów kontroli z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz [...] września 2018 r. (k. 42–43 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazano, że w protokołach znalazły się sformułowania niezgodne z prawdą, a także brakuje w nich odnotowania okoliczności, które były wskazywane w trakcie kontroli. A. M. podkreślił, że niesłusznie wskazano w pierwszym z protokołów, iż w budynku mieszkalnym "wydzielono" 12 lokali mieszkalnych. Nie było możliwe wydzielenie przedmiotowych lokali, gdyż nieruchomość nie została objęta procedurą architektonicznego wydzielenia lokali, a także nie doszło do zmiany konstrukcji budynku. Ponadto podczas obu kontroli A. M. informował, że jest rolnikiem, co ma znaczenie ze względu na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie w piśmie zażądano potwierdzenia przez Powiatowego Inspektora, że urzędnicy prowadzący kontrole posiadali niezbędne uprawnienia budowlane oraz byli pracownikami Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo Powiatowy Inspektor wskazał, że pracownicy prowadzący kontrole nieruchomości byli w tamtym czasie i są nadal pracownikami wskazanego urzędu (k. 45 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Jednocześnie wyjaśnił, że wymóg posiadania przez kontrolujących uprawnień budowlanych dotyczy wyłącznie obowiązkowej kontroli budowy dokonywanej na podstawie art. 59a P.b., poprzedzającej decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Natomiast przedmiotowe czynności kontrolne zostały przeprowadzone na podstawie art. 81a P.b., który takiego obowiązku nie nakłada. Pismem z dnia [...] września 2018 r. Stowarzyszenie "[...]" odnosząc się do odpowiedzi o sposobie załatwienia skargi wskazało, że bez wyjaśnienia pozostały kwestie dotyczące zgodności z przepisami prawnymi: wysokości domu jednorodzinnego i budynku garażowego, liczby kondygnacji w tych budynkach, lokalizacji zabudowy zgodnie z liniami zabudowy wyznaczonymi na rysunku planu i obrysie zabudowy na działce, zmiany otworów okiennych (drzwiowych) w budynku garażowym oraz zbadanie szczelności systemu kanalizacyjnego w związku ze zwiększonym przepływem ścieków, jak i zbadanie systemu odprowadzania wody deszczowej (k. 52–53 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powiatowy Inspektor w piśmie z dnia [...] października 2018 r. wyjaśnił, że przedmiotowe budynki zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie wysokości, liczby kondygnacji, obrysu (z wyjątkiem robót wykonanych już po zakończeniu budowy) oraz usytuowania na planie działki. Zmiana otworów okiennych i drzwiowych stanowi nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego i nie wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50–51 P.b. Natomiast w zakresie zbadania sprawności systemu kanalizacyjnego oraz systemu odprowadzania wody deszczowej Powiatowy Inspektor wskazał, że należy zwrócić się z tym zapytaniem do gestora sieci. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. A. M. i A. M. zawnioskowali o zmianę terminu do przedłożenia dokumentów, które zostały wskazane w postanowieniu Powiatowego Inspektora z dnia [...] września 2018 r. na dzień [...] listopada 2019 r. (k. 56–57 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powiatowy Inspektor w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. stanowczo odmówił przesunięcia terminu wskazując, że okoliczności sprawy nie uzasadniają tak nieracjonalnego wydłużenia terminu (k. 58 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Jednocześnie wyznaczył ostateczny termin do przedłożenia wskazanej dokumentacji na dzień [...] stycznia 2019 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., [...] Powiatowy Inspektor nakazał A. M. i A. M. przywrócić poprzedni sposób użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, kategoria I, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], obecnie użytkowanego jako budynek zamieszkania zbiorowego (k. 61–63 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W uzasadnieniu wskazano, że pierwotnym przeznaczeniem obiektu był budynek mieszkalny jednorodzinny (spełniający wymagania określone w art. 3 pkt 2a P.b.), który aktualnie jest użytkowany na wynajem pokoi, a zatem jest budynkiem zamieszkania zbiorowego. Definicja tego rodzaju obiektu została ustanowiona w § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. z 2019 r. poz. 1056, dalej "r.w.t.b."), zgodnie z którym budynkiem zamieszkania zbiorowego jest budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. Powiatowy Inspektor podkreślił, że budynek zamieszkania zbiorowego oraz budynek mieszkalny jednorodzinny mają różne znaczenie prawne na gruncie przepisów techniczno-budowlanych, a także różnią się warunkami dotyczącymi bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego oraz wielkością czy układem obciążeń. Ze względu na powyższe uznano, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu, co zgodnie z art. 71 ust. 2 P.b. wymagało zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec braku takiego zgłoszenia w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, organ wydał na podstawie art. 71a P.b. postanowienie wstrzymujące użytkowanie obiektu oraz nakładające obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 P.b. Właściciele nieruchomości nie wykonali nałożonych na nich obowiązków, w tym nie przedłożyli żądanej dokumentacji, wobec czego została wydana przedmiotowa decyzja. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. A. M. i A. M. odwołali się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości albo części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, bądź uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w całości albo części, bądź uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzji zarzucono naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a P.b. poprzez przyjęcie, że w realiach sprawy doszło do zmiany sposobu użytkowania, oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 81a, art. 84 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy i brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej decyzji, co uniemożliwia zbadanie motywów działania organu. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] Wojewódzki Inspektor działając na podstawie art. 136 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") zlecił Powiatowemu Inspektorowi niezwłoczne przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzyskania następujących dowodów i materiałów: 1) projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] oraz decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]; 2) dokumentacji dotyczącej zawiadomienia o zakończeniu budowy; 3) rzutów obiektu budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zaznaczeniem robót budowlanych wydzielających poszczególne lokale (z wyjaśnieniem na czym one polegały). W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie dotychczas zebranego materiału nie można jednoznacznie określić jak w budynku mieszkalnym jednorodzinnym doszło do zmiany sposobu użytkowania lub czy dokonano zmian przystosowujących ten obiekt do zmiany sposobu użytkowania i jakiego rodzaju były to zmiany. W odpowiedzi na powyższe pismo Powiatowy Inspektor przesłał wymagane dokumenty poza rzutami obiektu budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zaznaczeniem robót budowlanych wydzielających poszczególne lokale, gdyż takowych nie posiadał. Poinformował, że właściciele nieruchomości zostali zobowiązani do ich przedstawienia, z czego nie wywiązali się do dnia wydania decyzji. Ponadto wskazano, że pomimo dwukrotnie przeprowadzonej kontroli, nie udostępniono wyodrębnionych lokali celem ich zinwentaryzowania. Kontrole zostały przeprowadzone jedynie w częściach ogólnodostępnych (k. 71 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wojewódzki Inspektor w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. ponownie zalecił niezwłoczne przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzyskania dowodów i materiałów poprzez: 1) przeprowadzenie kontroli w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w celu ustalenia czy w tym obiekcie doszło do wydzielenia dwunastu lokali mieszkalnych; 2) przedłożenia rzutów obiektu budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zaznaczeniem robót budowlanych wydzielających poszczególne lokale (z wyjaśnieniem na czym one polegały). W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 81a ust. 1 P.b. organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu do obiektu budowlanego oraz na teren budowy i zakładu pracy. W przypadku udaremniania czynności kontrolnych Powiatowy Inspektor może skorzystać z uprawnień przysługujących mu na podstawie art. 91 ust. 1 pkt 1 P.b. (k. 72–73 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] maja 2019 r. Powiatowy Inspektor zawiadomił o kolejnej kontroli w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w [...] w celu ustalenia, czy doszło do wydzielenia w obiekcie dwunastu lokali mieszkalnych (k. 74 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie właściciele nieruchomości zawnioskowali o przesunięcie terminu kontroli z zaplanowanego [...] czerwca 2019 r. na termin po [...] sierpnia 2019 r. w związku z wykonywaniem prac sezonowych poza granicami Polski (k. 78 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powiatowy Inspektor przychylił się do prośby, przesuwając termin kontroli na dzień [...] sierpnia 2019 r. (k. 79 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Aurelia i A. M. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. zawnioskowali ponownie o przesunięcie daty kontroli na termin po [...] grudnia 2019 r. w związku z nieobecnością w kraju (k. 83 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] września 2019 r., [...] Wojewódzki Inspektor uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (k. 84–85 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W motywach decyzji wskazano, że Powiatowy Inspektor całkowicie pominął kwestię oceny robót budowlanych wykonanych w budynku, prowadzących do zmiany sposobu jego użytkowania. Z aktualnie zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika czy roboty budowlane (poza rozbudową) wykonane w budynku mieszkalnym wymagały pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Wojewódzki Inspektor uznał, że niezbędne jest dokonanie właściwej kwalifikacji wykonanych robót, gdyż to determinuje tryb dalszego postępowania. Wskazano, że Powiatowy Inspektor powinien w pierwszej kolejności ocenić wykonane roboty budowlane, a następnie zdecydować o przeprowadzeniu ewentualnego postępowania legalizacyjnego. Pismem z dnia [...] października 2019 r. Powiatowy Inspektor ponownie zawiadomił o kontroli przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zaplanowanej na dzień [...] listopada 2019 r. (k. 86 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. pełnomocnik A. i A. M. wyjaśnił, że w terminie zaplanowanej kontroli właściciele nieruchomości będą obecni na terenie działki, ale kontrola będzie możliwa wyłącznie w zakresie ciągów komunikacyjnych i pomieszczeń ogólnodostępnych, gdyż pozostałe pomieszczenia są przedmiotem najmu i właściciele nie mają do nich dostępu (k. 94 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazano, że dostęp do wszystkich pomieszczeń znajdujących się w budynku będzie możliwy po wygaśnięciu umów najmu, to jest z początkiem czerwca 2020 r. W protokole pokontrolnym z dnia [...] listopada 2019 r. stwierdzono brak dostępu do poszczególnych pomieszczeń w budynku mieszkalnym (k. 99 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W wyniku porównania zatwierdzonego projektu budowlanego ze stanem istniejącym stwierdzono zmiany polegające na wykonaniu dodatkowych drzwi do poszczególnych pomieszczeń oraz zmiany w układzie ścianek działowych. Wprowadzone zmiany zaznaczono na kopiach rzutów z projektu budowlanego załączonego do protokołu. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., [...] Powiatowy Inspektor nakazał A. M. i A. M. przywrócić poprzedni sposób użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, kategoria I, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], obecnie użytkowanego jako budynek zamieszkania zbiorowego (k. 103–105 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W uzasadnieniu podkreślono zmiany, jakie odnotowano w protokole pokontrolnym z dnia [...] listopada 2019 r. Jednocześnie wskazano, że z poczynionych ustaleń wynika, iż roboty budowlane prowadzące do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nie obejmowały ingerencji w przegrody zewnętrzne oraz elementy konstrukcyjne, a jedynie ograniczyły się do wydzielenia nowego układu pomieszczeń za pomocą ścianek w suchej zabudowie G-K na ruszcie stalowym i wykonaniu dodatkowych drzwi do poszczególnych pomieszczeń. Wobec powyższego, Powiatowy Inspektor uznał, że wykonana wewnątrz budynku przebudowa nie tylko nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, ale w ogóle jest wyłączona spod regulacji ustawy P.b. Z tego względu uznano, że właściwą kwalifikacją zastanego stanu faktycznego jest samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu. W odwołaniu z dnia [...] grudnia 2019 r. A. M. i A. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, albo uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w całości albo części, albo uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (k. 8–17 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a P.b. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania; 2) art. 6 K.p.a. poprzez niezastosowanie zasad wykładni celem wyinterpretowania normy z przepisu; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 81a, art. 84 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy; 4) art. 7a § 1 K.p.a. poprzez działanie wbrew korzyści strony przy interpretowaniu wątpliwości sprawy; 5) art. 8 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe, naruszające wymóg bezstronności prowadzenie postępowania, kierunkowania jego rozstrzygnięcia na z góry założony cel, niepoparty żadnymi dowodami; 6) art. 11 K.p.a. poprzez brak jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za słusznością przyjętej przez organ hipotezy, tym samym brak podjęcia próby wytłumaczenia dlaczego takie rozstrzygnięcie podjęto w sprawie ; 7) art. 13 § 1 K.p.a. poprzez niewnikliwe zbadanie sprawy; 8) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niesprecyzowanie podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia zbadanie intencji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania podkreślono w szczególności, że organ nie wykazał, iż w przedmiotowym budynku doszło do podjęcia działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które znajdowały zastosowanie do dotychczasowego sposobu użytkowania. Zatem organ nie udowodnił, że doszło do zmiany funkcji, jaką pełnił przedmiotowy budynek. Zaznaczono, że budynek od początku miał spełniać funkcję mieszkalną i przeprowadzone wewnątrz obiektu prace tej funkcji nie zmieniły, a jedynie przystosowały do dalszego pełnienia przez niego funkcji mieszkalnej. Bazując na powyższym, w dalszej części odwołania obszernie wyjaśniono na czym polegało naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wymienionych w petitum odwołania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (k. 35–39 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Podkreślił, że zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny czy wynajem pokoi bądź lokali mieszkalnych stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu. W tym zakresie powołano się na ustalenia odnotowane w protokołach z pierwszych kontroli, to jest z dnia [...] sierpnia 2018 r. i [...] września 2018 r., w których A. M. wprost przyznał, że w budynku mieszkalnym jest dwanaście lokali mieszkalnych przeznaczonych na wynajem, które wyodrębniono po zakończeniu budowy. Z uwagi na powyższe, późniejsze kwestionowanie przez właściciela nieruchomości zapisów protokołów poprzez wskazywanie, że nie doszło do robót konstrukcyjnych i "brak jest architektonicznego wydzielenia lokali" organ uznał za chęć uchronienia się od odpowiedzialności administracyjnej za poczynione działania. Jednocześnie podtrzymano wcześniejszą argumentację związaną z wykładnią pojęcia "budynek mieszkalny jednorodzinny" oraz "budynek zamieszkania zbiorowego" wskazując, że przedmiotowy obiekt – po rozpoczęciu wynajmu dwunastu pomieszczeń na potrzeby osób trzecich – stał się obiektem zamieszkania zbiorowego. W skardze z dnia [...] lutego 2020 r. A. M. i A. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania (k. 3–8 akt sądowych). Kwestionowanym decyzjom zarzucono naruszenie przepisów postępowania wskazanych we wcześniejszym odwołaniu oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 pkt 2a i art. 71 P.b. oraz § 3 pkt 5 r.w.t.b. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie rozprawy w obecności skarżących lub ich pełnomocnika, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji. W motywach skargi podtrzymano argumentację zawartą w odwołaniu, a nadto podkreślono, że zaskarżona decyzja składa się zasadniczo z cytatów przepisów oraz orzeczeń i brakuje w niej wskazania, na jakich dokładnie okolicznościach i dowodach organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Wskazano, że fakt odpłatnego udostępnienia nieruchomości albo jej części nie oznacza, iż budynek staje się budynkiem zamieszkania zbiorowego. Jednocześnie zakwestionowano twierdzenie organu, że zmianę sposobu użytkowania powoduje "nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu". Wskazano, że takie założenie powoduje, iż zamieszkiwanie w jednym budynku wielopokoleniowej rodziny (niekiedy liczącej więcej niż 12 osób) prowadziłoby do formalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Podkreślono, że przedmiotowy budynek niezmiennie ma charakter mieszkalny, a zatem nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu. W odniesieniu do postępowania dowodowego wskazano, że badanie stanu faktycznego ograniczyło się do wizytacji nieruchomości, bez szczegółowych oględzin mających na celu zbadanie rzeczywistego stanu pomieszczeń i instalacji tam się znajdujących. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko (k. 13 akt sądowych). W trakcie sprawy A. M. i A. M. złożyli pisma datowane na [...] października 2020 r. i [...] października 2020 r. (zapewne miało być 23 listopada), w których przekonywali o braku możliwości zakwalifikowania budynku jednorodzinnego jako budynku zamieszkania zbiorowego. Przy pierwszym piśmie złożyli także orzeczenie techniczne (k. 54-71 i 76 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy zaznaczyć, że kwestią najbardziej sporną – uwypukloną zarówno przez organy, jak i skarżących – jest fakt, czy zmiana dokonana w budynku przy ul. [...] w [...], będącym pierwotnie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, polegająca na wydzieleniu nowego układu pomieszczeń, w efekcie czego powstało dwanaście nowych lokali (składających się z pokoju, łazienki i aneksu kuchennego) przeznaczonych na wynajem, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W tym zakresie Sąd zauważa, co następuje. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu powinna się sprowadzać do ustalenia, czy i w jakim stopniu najem lokali w obiekcie budowlanym powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć należy bowiem wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. Zachowanie nawet tej samej funkcji budynku (np. mieszkalnej) nie przesądza o tożsamości jego sposobu użytkowania. Chodzi zatem o sytuację, w której – niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego – dochodzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu. Zmiana, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w budynku, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć zatem nie tylko przeznaczenie obiektu do innego użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 P.b. (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2019 r., II SA/Gd 177/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie także wprost wskazano, że prowadzenie działalności polegającej na "udzielaniu miejsc krótkotrwałego zakwaterowania" w budynku mieszkalnym mimo podobieństwa funkcjonalnego z "zamieszkiwaniem w budynku jednorodzinnym" łączy się ze zmianą wskazanych w art. 71 ust. 1 P.b. warunków lub przynajmniej ze zintensyfikowaniem dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, które może wywoływać skutki określone w przywołanym przepisie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2008 r., VII SA/Wa 670/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, zmiana dokonana w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, polegająca na wydzieleniu dwunastu nowych lokali (składających się z pokoju, łazienki i aneksu kuchennego) przeznaczonych na wynajem, może stanowić zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jednakże, aby powyższe ostatecznie stwierdzić należy uprzednio przeprowadzić rzetelne postępowanie dowodowe. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję ze względu braki w postępowaniu dowodowym. Na podstawie dotychczas zebranego materiału nie można jednoznacznie stwierdzić, czy dokonano zmian przystosowujących przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny do budynku zamieszkania zbiorowego oraz jakiego rodzaju zmian dokładnie dokonano. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że w toku trzech przeprowadzonych kontroli budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], ani razu nie udało się przeprowadzić oględzin wydzielonych pomieszczeń znajdujących się wewnątrz budynku. Brak dostępu do tych pomieszczeń był motywowany faktem, że przedmiotowe lokale są przedmiotem najmu i właściciele nie mają do nich dostępu. Kontrole ograniczyły się zatem wyłącznie do oględzin ciągów komunikacyjnych i pomieszczeń ogólnodostępnych, co należy uznać za niewystarczające ze względu na przedmiot niniejszej sprawy. W wyniku przeprowadzenia takiej ograniczonej kontroli nie ustalono, jakiego rodzaju roboty adaptacyjne zostały przeprowadzone po zakończeniu budowy w celu przystosowania budynku do wynajmu lokali. Tym samym nie sposób jednoznacznie ustalić czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Brak możliwości jednoznacznego rozstrzygnięcia jest związany także z faktem, że właściciel nieruchomości, A. M., zakwestionował ustalenia z dwóch pierwszych protokołów pokontrolnych wskazując, że nie było możliwe wydzielenie przedmiotowych lokali, gdyż nieruchomość nie została objęta procedurą architektonicznego wydzielenia lokali, a także nie doszło do zmiany konstrukcji budynku. Powyższego oświadczenia, mimo że – jak wskazał Wojewódzki Inspektor – może ono stanowić próbę uchronienia się od odpowiedzialności administracyjnej za poczynione działania, nie sposób zignorować. Organy miały w tej sytuacji obowiązek dokładnego zweryfikowania stanu faktycznego oraz przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego. Wojewódzki Inspektor w niniejszej sprawie działając na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. powinien ponownie zlecić Powiatowemu Inspektorowi przeprowadzenie uzupełniającej kontroli w przedmiotowym budynku w celu przekonującego ustalenia czy w tym obiekcie doszło do wydzielenia dwunastu lokali mieszkalnych. Układ zaprowadzonych pomieszczeń należy udokumentować przez robocze wyrysowanie na kopii projektu i w miarę możliwości zobrazować fotografiami. Sąd pragnie zwrócić uwagę także na treść art. 81a ust. 1 P.b., zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia mają prawo wstępu do obiektu budowlanego. Właściciele przedmiotowej nieruchomości nie mogą w dalszym ciągu powoływać się na prawo niezakłóconego posiadania, którym dysponują najemcy lokali, gdyż posiadając wiedzę o toczącym się postępowaniu oraz o konieczności przeprowadzenia kontroli nieruchomości, powinni oni kolejne umowy z najemcami skonstruować w taki sposób, aby umożliwiły one przeprowadzenie oględzin wszystkich pomieszczeń w budynku. Jednocześnie należy podkreślić, że z informacji zamieszczonych w aktach administracyjnych wynika, iż dotychczasowe umowy najmu wygasły w czerwcu 2020 r. i od tej daty miała zaistnieć możliwość uzyskania dostępu do spornych pomieszczeń (tak deklarował pełnomocnik samych właścicieli – zob. pismo z dnia [...] listopada 2019 r. zamieszczone na k. 94 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W przypadku, gdyby jednak właściciele przedmiotowej nieruchomości ponownie odmówili dostępu do wydzielonych pomieszczeń przeznaczonych na wynajem, organ powinien rozważyć skorzystanie z uprawnień przysługujących mu na podstawie art. 91 ust. 1 pkt 1 P.b. Zgodnie z przywołanym przepisem, każdy kto udaremnia określone ustawą czynności organów administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Dyspozycją tego przepisu jest objęte każde zachowanie nieokreślonego bliżej podmiotu (nie tylko uczestników postępowania) polegające na udaremnianiu określonych ustawą czynności organów. W szczególności wskazane w przepisie czynności dotyczą przypisanych organom czynności kontrolnych – tak też: K. Buliński, Komentarz do art. 91, [w:] A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2021, Lex/el. Przepis art. 91 ust. 1 pkt 1 P.b. chroni swobodę i skuteczność czynności właściwych organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego, do których są one uprawnione na podstawie przepisów tej ustawy. Penalizowane jest udaremnianie czynności, niezależnie od tego, czy właściwy dla egzekucji administracyjnej organ wszczął na podstawie tytułu wykonawczego egzekucję w celu przymuszenia podmiotu zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Podsumowując powyższe, Sąd podkreśla, że postępowanie wyjaśniające powinno być uzupełnione poprzez zlecenie Powiatowemu Inspektorowi zweryfikowania i udokumentowania – w drodze kontroli pracowników inspektoratu – układu pomieszczeń zaprowadzonego w spornym budynku. Inspektor Wojewódzki w oparciu przekazane zwrotnie dowody rozstrzygnie następnie, czy zastana organizacja i funkcja pomieszczeń świadczy o użytkowaniu budynku (wcześniej mieszkalnego) jako budynku zamieszkania zbiorowego. Odnosząc się do okoliczności zgłaszanych przez A. M. i A. M. w pismach procesowych w trakcie postępowania sądowego wyjaśnić należy, że skarżący powinni swe stanowisko przedstawić organowi, a ich twierdzenia należy skonfrontować z obiektywnymi ustaleniami, co do zaprowadzonego w spornym budynku układu pomieszczeń. Ustosunkowanie się do zarzutów A. M. i A. M. na obecnym etapie sprawy nie jest możliwe, gdyż właściciele wypowiadają się o szczegółowych aspektach dotyczących charakterystyki budynku, którego dotychczas, w zakresie istotnym dla sprawy, nie udostępnili. Z wymienionych powodów Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a.") – uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 45 akt sądowych). Sąd nadmienia (odnosząc się do żądań skarżących dotyczących przeprowadzenia rozprawy – k. 50 i 76 akt sądowych), że w obecnych uwarunkowaniach zagrożenia epidemiologicznego obowiązująca regulacja ustawowa (patrz wyżej) upoważnia do rozpoznania skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym na posiedzeniu niejawnym bez zgody strony skarżącej. Jest to dopuszczalne z perspektyw konstytucyjnej. Art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o [...] należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2020 r., II OPS [...], orzeczenia.nsa.gov.pl).