II SA/Po 235/23

Dnia 20 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2023 roku sprawy ze skargi P. L., R. M., E. W., Z. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia do wglądu akt sprawy oddala skargę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) postanowieniem z dnia 4 stycznia 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 74 ust. 2 w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022r., poz. 2000 dalej k.p.a.) odmówił Panu P. L., Pani R. M., Pani E. W. oraz Pani Z. K. (zwanymi dalej łącznie skarżącymi lub stroną), reprezentowanym przez Radcę Prawnego Pana B. W., udostępnienia do wglądu akt sprawy i wyrażenia zgody na wgląd akt sprawy prowadzonej pod sygnaturą [...] dot. nieruchomości przy ul. [...] w P.. Motywując rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu 27 grudnia 2022r. wpłynął wniosek skarżących o udostępnienie do wglądu akt sprawy prowadzonej pod sygnaturą [...] dot. nieruchomości przy ul. [...] w P.. W piśmie wskazano, że są najemcami nieruchomości i zostali pozbawieni źródła ogrzewania wynajmowanych przez nich lokali. Wobec tego mają interes prawny przy dostępie do akt sprawy. Ustalono, że Pan P. L., Pani R. M., Pani E. W. oraz Pani Z. K. nie są właścicielem nieruchomości ani jej zarządcą, jak również nie reprezentują jakiejkolwiek osoby będącej stroną postępowania. Organ wskazał, że w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. prowadzone jest postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [...] w P.. Stroną postępowania jest właściciel nieruchomości oraz zarządca nieruchomości. Status strony tego podmiotu wynika z prawa własności do budynku i przepisów Prawa budowlanego. P. L., R. M., E. W. oraz Z. K. nie są stroną postępowania prowadzonego pod sygn. [...] W tym przypadku wnioskodawcy nie wykazali skonkretyzowanego interesu prawnego wynikającego z normy materialnego prawa administracyjnego w ww. sprawie. Wobec tego PINB odmówił skarżącym wglądu do akt sprawy. W zażaleniu z dnia 18 stycznia 2023 r. zaskarżono całości postanowienie PINB z dnia 4 stycznia 2023 r. wskazując, że najemcy lokali posiadają interes prawny w sprawie, a brak zapewnienia ciepła przez właściciela bezpośrednio rzutuje na sytuację mieszkaniową i bytową lokatorów. W ocenie odwołujących istnienie interesu prawnego jest konsekwencją przerzucenia na najemców przez właściciela nieruchomości obowiązków związanych z zapewnieniem źródeł ciepła w zamieszkiwanych lokalach i poniesienia znacznych wydatków z tym związanych. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) postanowieniem z 8 lutego 2023 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 ustawy z dnia k.p.a. utrzymał postanowienie w mocy. W ocenie organu odwoławczego PINB słusznie zauważył, że składający wniosek o dostęp do akt i wglądu w akta nie byli stroną postępowania w myśl art. 28 k.p.a. stanowiącego, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. [...]WINB wskazał, że cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, [...]WINB wskazał, że istnienie ważnego interesu strony nie zostało przez żalącego odpowiednio uzasadnione. Sama sytuacja prawna lokatorów związana z koniecznością zapewnienia sobie źródła ciepła w zamieszkiwanych lokalach, tak długo jak będzie utrzymywał się stan wyłączenia kotłowni z użytkowania, co wiąże się z koniecznością ponoszenia wydatków - nie przesądza o uznaniu lokatorów za strony postępowania związanego ze stanem technicznym budynku. W sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego (a tego dotyczy postępowanie PINB znak: [...]) krąg adresatów zakreśla art. 61 w zw. z art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.z 2021 r. poz. 2351 ze zm.). Wobec powyższego, skoro PINB nie uznał lokatorów za strony postępowania, odmowa udostępnienia akt i wglądu w akta nastąpiła w odpowiedniej formie tj. postanowieniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. L., R. M., E. W. oraz Z. K. (zwani też dalej skarżącymi lub stroną), reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika podali, zaskarżyli postanowienie [...]WINB całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: a. Naruszenie przepisów art. 7, art. 8 art. 11 k.p.a. polegające na braku uwzględnienia słusznego interesu skarżących uzasadniającego ich udział w sprawie, b. Naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie Skarżącym nie przysługuje status strony, podczas gdy ich interes prawny do udziału w sprawie oraz uzyskaniu wglądu do akt sprawy prowadzonej pod sygnaturą [...] jest oczywisty, c. Naruszenie przepisu art. 73 § 1 k.p.a. polegające na nieuzasadnionej odmowie Skarżącym udziału w sprawie oraz wglądu do akt sprawy prowadzonej pod sygnatury [...], d. Naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia oraz błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, skutkujące wydaniem postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie, e. Naruszenie przepisów art. 61 i art. 66 ustawy prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stroną postępowania dotyczącego usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym może być tylko właściciel tego obiektu lub jego zarządca, f. Naruszenie przepisu art. 5 § 1 ustawy prawo budowlane polegające na pominięciu okoliczności, iż obiekt budowlany powinien mieć zapewnione warunki użytkowe zgodne z jego przeznaczeniem, w szczególności w zakresie zaopatrzenia w energię cieplną, a w konsekwencji jego niezastosowanie, g. Naruszenie przepisu art. 6a § 1 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego polegające na pominięciu okoliczności, iż to wynajmujący jest zobowiązany do zapewnienia sprawnego działania istniejących instalacji i urządzeń związanych z budynkiem umożliwiających najemcy korzystanie z ciepła oraz dokonywanie wymiany pieców grzewczych, a w konsekwencji niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2023 r., poz. 259 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2023 nr [...], utrzymujące w mocy postanowienia postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 stycznia 2023 r. nr [...] o odmowie udostępnienia skarżącym do wglądu akt sprawy i wyrażenia zgody na wgląd akt sprawy prowadzonej pod sygnaturą [...] dot. nieruchomości przy ul. [...] w P.. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania". Art. 74 ww. ustawy stanowi zaś, że: § 1. Przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. § 2. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Należy wskazać, że spoczywający na organie administracji publicznej obowiązek udostępniania akt sprawy odnosi się w pierwszej kolejności do strony (stron) postępowania (w rozumieniu art. 28 k.p.a.). Akta sprawy należy udostępnić pełnomocnikowi, jeżeli został ustanowiony, podobnie gdy strona jest zastępowana przez przedstawiciela ustawowego. Uprawnienie do przeglądania akt sprawy przysługuje uczestnikom na prawach strony, którzy dysponują takim zakresem uprawnień procesowych jak strona. Odnoszą się także do nich wszelkie ograniczenia w udostępnianiu akt sprawy. Niewykluczone jest również udostępnianie akt sprawy innym podmiotom postępowania administracyjnego, np. biegłym. W tym przypadku może to być uzasadnione koniecznością sporządzenia prawidłowej opinii. Natomiast podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego nie ma prawa żądania udostępnienia mu akt (dokumentów) posiadanych przez organ administracyjny. Treść wskazanych przepisów art. 73 i art. 74 k.p.a. w sposób jednoznaczny wskazuje, że zarówno uprawnienie do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, jak i uwierzytelniania sporządzonych kopii lub odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, przysługuje, pod określonymi tam warunkami, wyłącznie podmiotowi występującemu w postępowaniu na prawach strony. Wskazać przy tym trzeba, że postępowanie wpadkowe, którego przedmiotem jest prawo wglądu do akt sprawy na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. nie jest postępowaniem "w sprawie", nie służy i nie może wręcz służyć czynieniu ustaleń w podstawowej dla bytu sprawy administracyjnej kwestii, jaką jest identyfikacja stron danego postępowania. Z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przepis art. 74 § 2 k.p.a. ma zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia wydania odpisu dokumentu z akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1455/10, wyroki NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1374/98, z dnia 11 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 1023/98, wyrok NSA z dnia 5 września 2001 r., II SAB/Gd 127/00, Palestra 2002/9-10/202). W postępowaniu toczącym się w sprawie o sygn. [...] dotyczącym nieruchomości przy ul. [...] w P. P. L., R. M., E. W. i Z. K. nie są stroną. PINB wskazał, iż stronami ww. postępowania jest właściciel i zarządca nieruchomości. Dlatego więc kwestię udostępnienia wglądu do akt sprawy należało rozpatrywać z uwzględnieniem treści przepisu art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Na zasadach ogólnych, wynikających z art. 28 k.p.a., obowiązkiem podmiotu żądającego od organu określonego działania (wglądu do akt sprawy, w której nie uczestniczył w charakterze strony) było wykazanie istnienia po jego stronie uprawnienia lub obowiązku, które byłyby związane z toczącym się postępowaniem. Wskazać skarżącym trzeba, że w postępowaniu dotyczącym nakazania wykonania określonych robót budowlanych i czynności budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, prowadzonym na podstawie art. 66 ust. 1 pr. bud. krąg stron postępowania jest wyznaczany względem osób, na które mogą być nałożone obowiązki wynikające z powołanego przepisu czyli osoby legitymującej się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. O ile w art. 66 ustawy Prawo budowlane nie został wskazany wyraźnie adresat obowiązku nakładanego na podstawie ust. 1, to wskazówką interpretacyjną jest samo umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 6 Prawa budowlanego pt. "Utrzymanie obiektów budowlanych", który podyktowany jest określeniem obowiązków związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego, spoczywających na jego właścicielu lub zarządcy. Podmioty te powinny być zatem również adresatem nakazu przewidzianego w art. 66 ust. 1 ww. ustawy. Wydanie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie ww. przepisu będzie bowiem zwykle konsekwencją nie uczynienia zadość - spoczywającym właśnie na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego - obowiązkom utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym, bez dopuszczania do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ww. ustawy). Powyższe potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych oraz wypowiedzi doktryny (por.: wyroki NSA: z 6 lutego 2013 r., II OSK 1852/11, CBOSA; z 2 grudnia 2015 r., II OSK 838/14, CBOSA; A. Despot-Mładanowicz (w:) Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 10 do art. 66). Jedynie wyjątkowo, w sytuacji niemożności ustalenia właściciela lub zarządcy danego obiektu, orzecznictwo dopuszcza uczynienie adresatem takiej decyzji innego podmiotu (faktycznie władającego nieruchomością - zob. wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., II OSK 976/15, CBOSA). Nie ma więc wątpliwości, że skarżącym nie przysługuje status strony w "postępowaniu głównym", gdyż jako najemcy nie mogą być adresatem obowiązków wynikających z art. 66 prawa budowlanego i nie legitymują się interesem prawnym w tej sprawie. Interes prawny jest przesłanką materialnoprawną udziału w postępowaniu. Stwierdzenie braku interesu prawnego powoduje, że podmiotowi nie przysługuje przymiot strony postępowania. Interes prawny musi przy tym istnieć obiektywnie, a nie odzwierciedlać subiektywne odczucia danego podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, gdy dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r. sygn. II GSK 163/06, CBOSA). Należy również zauważyć, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001, sygn. I SA 2326/00, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać więc trzeba, że rozstrzygnięcia organów obu instancji w postępowaniu o dostęp skarżących do akt postępowania w sprawie nakazania wykonania określonych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] [...] ([...]) były prawidłowe. Skarżący swój interes prawny w rzeczywistości upatrują w tym, że są najemcami lokali w budynku, którego dotyczy postępowanie prowadzone przez organy nadzoru. Wskazywali również na okoliczność pozbawienia ich źródła ogrzewania przez właścicieli budynku. Skarżący nie wykazali jednak, na czym polegać ma ich interes prawny w żądaniu udostępnienia akt administracyjnych postępowania, w którym- jak wyżej wskazano- nie biorą udziału jako strony. W postępowaniu zasadniczym bowiem udział bierze właściciel i zarządca nieruchomości. Wobec tego skarżący legitymują się jedynie interesem faktycznym a nie prawnym, i w konsekwencji zasadnie odmówiono skarżącym prawa dostępu do akt postępowania oznaczonych symbolem [...] Wobec powyższego podnoszone w skardze zarzuty okazały się niezasadne, nie doszło w sprawie także do naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 73 § 1 k.p.a. bowiem skarżącym nie przysługiwał w sprawie przymiot strony, zaś skarżący nie wykazali okoliczności przeciwnej. Nie doszło również do naruszenia art. 61 i 66 prawa budowlanego, gdyż jak wyżej wskazano postępowanie wpadkowe nie służy weryfikacji stron postępowania ustalonych w postępowaniu głównym. Sąd wyjaśnia ponadto, że przepis prawa może być naruszony wyłącznie poprzez jego błędne zastosowanie lub wadliwą wykładnię; nie można naruszyć przepisu, który nie jest w sprawie stosowany, wobec czego niezasadne były stawiane zarzuty naruszenia art. 5 § 1 prawa budowlanego i 6a § 1 i 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego. W ocenie Sądu organy nie naruszyły również przepisów postępowania, a wydane w sprawie decyzje zawierają wyczerpujące uzasadnienie co do braku podstaw do udostępnienia skarżącym do wglądu akt sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.