II SA/Po 222/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę

Decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], po rozpatrzeniu sprawy z wniosku G. M. z dnia [...] października 2019 r., odmówił przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, celowego specjalnego, celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości zasiłku na pokrycie kosztów leczenia stomatologicznego w wysokości [...] zł. Wskazując, że strona w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku uzyskała dochód z emerytury w wysokości [...] zł, organ wyjaśnił, że tym samym nie kwalifikuje się do otrzymania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1358 – zwanej dalej: "u.p.s."). Z kolei rozważając, czy stronie może zostać przyznana pomoc przewidziana w art. 41 u.p.s. – specjalny zasiłek celowy oraz zasiłek celowy pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową – organ wyjaśnił, że udzielnie takiej pomocy należy do jego uznania. Przyznając, że leczenie stomatologiczne stanowi jedną z najniezbędniejszych potrzeb bytowych, organ wskazał, że nie ma obowiązku w każdym przypadku pokrycia jego kosztów. Świadczenia, które nie są objęte refundacją, to świadczenia ponadstandartowe, które są udzielane na koszt ubezpieczonego i są indywidualnym wyborem każdego pacjenta, uzależnionym od jego własnej sytuacji materialnej. Analizując sytuację życiową i materialną strony organ uznał, że strona powinna w pierwszej kolejności wykorzystać własne uprawnienia i możliwości, czyli skorzystać z bezpłatnych świadczeń stomatologicznych. Udzielenie świadczeń z pomocy społecznej, w szczególności zasiłków celowych, oparte jest bowiem na zasadzie pomocniczości i uznaniu administracyjnym. Polega to na wspieraniu rodziny i subsydiarnym towarzyszeniu w procesie usamodzielniania, w konsekwencji prowadząc stopniowo do uniezależnienia od świadczeń pieniężnych. Organ wyjaśnił, że MOPR nie ma obowiązku całkowitego utrzymywania rodziny i spełniania każdego żądania w pełnym zakresie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. M., zarzucając organowi błędną interpretacje przepisów o pomocy społecznej oraz wnosząc o przyznanie wnioskowanych środków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, Kolegium) decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło ustalony stan faktyczny. Organ wskazał, że skarżąca deklaruje prowadzenie jednoosobowego gospodarstwa domowego, jest osobą w wieku poprodukcyjnym, długotrwale chorującą. Wyrokiem Sądu Rejonowego [...] sygn. akt VI U [...] z dnia [...].10.2013 r. została zaliczona do osób z lekkim stopniem niepełnosprawności na stałe. Dochodem strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w wrześniu 2019 r., było świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł brutto. Po odliczeniu podatku w wysokości [...] zł i składki zdrowotnej w wysokości [...] zł, dochód netto wynosił [...] zł (pismo ZUS z dnia [...].10.2019 r. sygn. sprawy: [...]), co przekracza kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania wsparcia. Kolegium wskazało, że skarżąca od dawna regularnie korzysta z pomocy MOPR w [...] w formie zasiłków celowych na bieżące potrzeby, takie jak zakup leków, zakup odzieży czy opłatę energii elektrycznej. Kolegium podniosło, że okoliczność przekroczenia kryterium dochodowego stanowiło wystarczającą podstawę do odmowy przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Sytuację skarżącej należało natomiast rozważyć pod kątem tego, czy może zostać zakwalifikowana jako szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 u.p.s. Warunkiem przyznania specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu, na podstawie art. 41, jest bowiem ustalenie, że strona, która przekracza kryterium dochodowe, znalazła się w wyjątkowej sytuacji życiowej. Jak wskazuje się w orzecznictwie "użyty w przepisie art. 41 ust 1 zwrot "szczególne przypadki" jest pojęciem nieostrym, a pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.09.2009r. I SA/Wa 1004/09). Tym samym, odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. Kolegium nie dopatrzyło się przesłanek do uznania sytuacji życiowej strony jako szczególnej, ani wyjątkowych okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie wnioskowanej pomocy. Zauważono, że ocena przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego czy zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu musi uwzględniać cele i zadania pomocy społecznej. Świadczenia z pomocy społecznej powinny być przyznawane wówczas, gdy jednostka znajdująca się w sytuacji kryzysowej nie ma możliwości przezwyciężenia trudności własnymi siłami. Ponadto potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Odnosząc się do zgłoszonego żądania przyznania środków pieniężnych w wysokości [...] zł na leczenie stomatologiczne Kolegium podniosło, że zaspokojenie potrzeb w zakresie usług stomatologicznych nie zostało wymienione w art. 39 ust. 2 u.p.s., ale można je zaliczyć do szeroko rozumianego leczenia. Jednakże organ przyznający świadczenia w formie zasiłku celowego każdorazowo ocenia, czy wnioskowana pomoc mieści się w zakresie niezbędnej potrzeby bytowej. Podkreślono, że źródłem utrzymania skarżącej jest świadczenie emerytalne, od którego opłacana jest składka na ubezpieczenie zdrowotne. Skarżąca jest zatem objęta ubezpieczeniem zdrowotnym, co oznacza, że może korzystać z bezpłatnych usług medycznych, w tym stomatologicznych w podstawowym zakresie. Bezpłatne świadczenia stomatologiczne określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego (Dz.U.2013.1462). Świadczenia ponadstandardowe, które nie są objęte refundacją, są udzielane na koszt ubezpieczonego. Kolegium wskazało, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż pokrycie kosztów ponadstandardowego leczenia stomatologicznego nie należy do kategorii niezbędnych potrzeb bytowych. Jeżeli istnieje możliwość leczenia stomatologicznego w ramach NFZ, to istnieją podstawy do uznania, że żądana pomoc wykracza poza zakres niezbędnych potrzeb bytowych. Niezbędna potrzeba bytowa to bowiem potrzeba uzasadniona tylko podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 629/10). Zdaniem Kolegium strona wykorzystując własne możliwości i uprawnienia, powinna przede wszystkim skorzystać z bezpłatnych usług stomatologicznych oferowanych przez NFZ. Ponadto, zdaniem Kolegium, strona nie udokumentowała konieczności przeprowadzenia odpłatnego leczenia stomatologicznego. Uwzględniając powyższe Kolegium wyjaśniło, że nie znalazło podstaw do przyznania wnioskowanego zasiłku z przeznaczeniem na finansowanie ponadstandardowego leczenia stomatologicznego. G. M. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając jej uchylenia oraz wyciągnięcia konsekwencji w stosunku do organów obu instancji. Zdaniem skarżącej organy naruszyły przepisy prawa materialnego - art. 39 i 41 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię. Skarżąca podniosła, że udokumentowała konieczność odpłatnego leczenia stomatologicznego. Zarzucając organom niezrozumienie jej sytuacji i brak przeanalizowania wyroku Sądu Okręgowego skarżąca podniosła, że jej alergia to również uciążliwa reakcja na materiały protetyczne. Do skargi skarżąca załączyła receptę wystawioną przez lekarza stomatologa z zaleceniem leczenia – koszt ok.[...] zł za jeden ząb oraz korespondencję składaną do organu I instancji w sprawie środków na leczenie stomatologiczne. SKO w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Wnioskiem z [...] października 2019 r. oraz w czasie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] października 2019 r. skarżąca G. M. zwróciła się do MOPR w [...] - [...] o przyznanie jej zasiłku celowego opłacenie kosztów leczenia stomatologicznego w wysokości w wysokości [...] zł. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena decyzji SKO w [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] o odmowie przyznania skarżącej pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, specjalnego zasiłku celowego i zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości zasiłku na leczenie stomatologiczne w kwocie [...]zł. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...], nie naruszają prawa. Po pierwsze, stwierdzić należy, że G. M. jest osobą o lekkim stopniu niepełnosprawności na stałe, co wynika z wyroku Sądu Rejonowego [...] w [...] z dnia [...] października 2013 r., VI U [...]. Skarżąca posiada niewielki, ale stały dochód w postaci świadczenia emerytalno-rentowego, które to świadczenie w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku przekraczało kryterium dochodowe ubiegania się o zasiłek celowy. Dochód brutto w miesiącu wrześniu 2019 r. wynosił [...] zł, co netto daje kwotę [...]zł. Organy obu instancji słusznie zauważyły, iż kwota ta przekracza kryterium dochodowe o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Tym samym skarżąca nie kwalifikowała się do uzyskania pomocy w oparciu o przepis art. 39 powołanej ustawy. W tym miejscu wskazać należy, że w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego przyznanie świadczenia celowego na ogólnych zasadach jest w świetle przepisów prawa niemożliwe i kwestia ta nie podlega uznaniu organów. Wynika to wprost z powołanego art. 8 ust. 1 u.p.s. Pomimo ustalenia dotyczącego kryterium dochodowego, konieczne było rozważenie ewentualnej, potencjalnej możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwzględnieniem okoliczności, w jakich się znalazła. Na podstawie art. 41 pkt 1 u.p.s. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe" może być przyznane świadczenie w postaci specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu. Organy obu instancji obszernie pod tym kątem przeanalizowały sytuację skarżącej dochodząc do przekonania, że nie zaistniały nadzwyczajne okoliczności pozwalające udzielić G. M. pomocy. Jak wskazano, art. 41 pkt 1 u.p.s. posługuje się pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji ustawowej "szczególnie uzasadnionego przypadku". W doktrynie przyjmuje się, iż przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Tożsamą wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. przyjęto również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki z 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1416/07 oraz z 12 maja 2011 r., I OSK 164/11, z dnia 16 maja 2018 r. o sygn. akt I OSK 179/18, czy z dnia 16 listopada 2018 r. o sygn. akt I OSK 3072/18 – opublikowany na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Specjalny zasiłek celowy powinien być zatem traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 u.p.s.). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. W ocenie Sądu decyzja odmawiająca przyznania G. M. pomocy finansowej na wskazany we wniosku z dnia [...] października 2019 r. cel nie została podjęta z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Wskazywana przez skarżącą, a znana organom, jej sytuacja życiowa (z jednej strony trudna ze względu na stan zdrowia i niepełnosprawność, a z drugiej strony stabilna z uwagi na posiadanie stałego dochodu przekraczającego kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej), nie jest sytuacją, która – jako taka – może zostać zakwalifikowano jako "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. Jakkolwiek charakter zgłaszanej potrzeby w postaci leczenia stomatologicznego związany jest z zaspokojeniem podstawowych potrzeb bytowych skarżącej, niemniej sytuacja skarżącej jest w swoisty sposób stabilna i "niezaskakująca". G. M. od dłuższego czasu korzysta z pomocy opieki społecznej, choć nie w tak dużym stopniu jak tego oczekuje. Nie zaistniały również w jej sytuacji nowe nadzwyczajne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy w oparciu o art. 41 ustawy. Jeszcze raz należy zaznaczyć, iż art. 41 u.p.s. w sposób jednoznaczny wskazuje na wyjątkowy charakter specjalnego zasiłku celowego. O możliwości jego przyznania nie decyduje bowiem dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Przyznanie bądź odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego uzależniona jest nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawcy mogą zostać zaspokojone z jego własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Szczególne przypadki, o których mowa w tym przepisie, muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. O istnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie może świadczyć to, iż w przekonaniu skarżącej jest ona od lat źle i dyskryminująco traktowana przez organy. Sąd podkreśla w tym miejscu, że jego rolą wyznaczoną przez ustawę jest kontrola legalności konkretnych aktów administracyjnych (najczęściej decyzji), które są w danym przypadku przedmiotem skargi. Sąd nie jest natomiast uprawniony do prowadzenia ogólnej kontroli czy nadzoru nad administracją. Oceniając natomiast obecną sprawę w świetle okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie Sąd brał pod uwagę, że skarżąca jest osobą posiadającą niewielki stały dochód, jak i to, że otrzymuje, mimo przekroczenia kryterium dochodowego, świadczenia celowe na niektóre pilne potrzeby (decyzje z dnia [...].04.2019 r. nr [...] i nr [...] przyznające pomoc na zakup żywności w miesiącach czerwiec 2019 r. i lipiec 2019 r. – po [...] zł, na zakup lekarstw w miesiącu lipcu 2019 r. – [...] zł – decyzja z [...].05.2019 r. nr [...]). Trafnie również organy przyjęły, że skarżąca może wykorzystać własne możliwości na konieczne leczenie stomatologiczne. Rację mają również organy, iż skarżąca nie wykazała, że mając prawo do nieodpłatnych świadczeń zdrowotnych w ramach NFZ nie może poddać się leczeniu stomatologicznemu w ramach Funduszu. Jeszcze raz podkreślić należy, że celem instytucji pomocy społecznej nie jest przejęcie przez państwo na siebie wszystkich kosztów utrzymania wnioskującego. Zadaniem pomocy społecznej nie jest sfinansowanie wszystkich potrzeb wnioskodawcy, a jedynie udzielenie wsparcia, limitowanego możliwościami finansowymi organu. W rozpatrywanym przypadku odmówiono skarżącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów leczenia stomatologicznego w kwocie [...]zł. Skarżąca załączyła do wniosku zaświadczenie lekarskie o konieczności leczenia kanałowego (endodontycznego) trzech zębów trzonowych, których leczenie, w przeciwieństwie do leczenia kanałowego zębów przednich u dorosłych (oraz leczenia kanałowego wszystkich zębów u dzieci oraz kobiet w ciąży), nie jest refundowane przez NFZ. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że jedynie część usług w zakresie leczenia stomatologicznego, w ich niezbędnym zakresie, finansowana jest ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1398 ze zm.) świadczeniobiorcy mają, na zasadach określonych w ustawie, prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 7 tej ustawy określa, że świadczeniobiorcy przysługują świadczenia gwarantowane z zakresu m.in. leczenia stomatologicznego. Wykaz refundowanych świadczeń stomatologicznych został zawarty w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego (Dz.U. 2013 poz. 1462). Tym samym skarżąca ma możliwość skorzystania z leczenia stomatologicznego refundowanego przez NFZ, nie obarczając kosztami tego leczenia organów pomocy społecznej. Natomiast podnoszona w skardze argumentacja, iż występująca u skarżącej alergia na materiały protetyczne uniemożliwia wybór innych rozwiązań, aniżeli leczenie kanałowe, w żaden sposób nie została przez skarżącą wykazana. Podkreślić należy, że system publicznej opieki zdrowotnej i system pomocy społecznej składają się na jeden spójny system świadczeń publicznych zapewnionych przez Państwo. Skoro w ramach jednego sytemu przyjęto, że pewne świadczenia nie będą refundowane przez NFZ (także z uwagi na brak spełnienia przesłanki ich niezbędności dla świadczeniobiorców), to w ramach drugiego systemu nie można przyjąć odmiennej oceny tej samej kwestii. Mając na względzie powyższe Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił, o czym orzeczono w sentencji wyroku