II SA/Po 220/20

Dnia 9 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2020 roku sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę

Prezydent Miasta P., decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], odmówił G. M. (dalej: skarżącej), przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, celowego specjalnego i celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości zasiłku na zakup leków w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że skarżąca, wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. zwróciła się o pomoc. W związku z powyższym w dniu [...] września 2019 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy, podczas którego skarżąca doprecyzowała swój wniosek i zgłosiła prośbę o udzielenie pomocy finansowej na zakup leków na kwotę [...]zł. W trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego skarżąca zadeklarowała, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Nie podejmuje zatrudnienia, jest osobą długotrwale chorującą. Skarżąca została zaliczona do osób z lekkim stopniem niepełnosprawności na stałe, utrzymuje się z emerytury. Ośrodek wspomaga skarżącą w formie zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie [...]zł. miesięcznie. Ponadto skarżąca korzysta z pomocy w formie zasiłków celowych na bieżące potrzeby (m.in. na zakup leków, odzieży, opłatę energii). Zgodnie z ustaleniami organu, dochód skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. w sierpniu 2019 r. stanowiło świadczenie ZUS w wysokości [...] zł brutto, tj. [...] zł netto. Organ stwierdził więc, że skarżąca nie kwalifikuje się do pomocy w formie zasiłków celowych w myśl art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, organ rozpoznał wniosek skarżącej na podstawie art. 41 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ wskazał więc, że skarżąca zawnioskowała o pomoc finansową na zakup leków w wysokości [...] zł. W trakcie wywiadu przedstawiła pracownikom socjalnym recepty wraz z wyceną na ww. kwotę. Ponadto skarżąca dołączyła trzy faktury za wykupione leki (z dnia: [...] lipca 2019 r; [...] lipca 2019 r. oraz z [...] sierpnia 2019 r.). Organ podkreślił, że skarżąca jest wspierana przez Ośrodek w postaci zasiłku celowego na zakup żywności oraz zasiłków celowych specjalnych m. in na zakup leków czy też na opłacenie rachunku za energię. Część leków z dołączonej przez skarżącą wyceny to leki wspomagające proces leczenia a nie leki ratujące życie jak np. Meliski, Calcium 500d, Biolevox Fiorte, Bioderma Atoderm. Znaczna część leków znajdujących się na dołączonej specyfikacji nie znajduje się na wypisanych przez lekarza receptach. Na podstawie analizy posiadanych dokumentów organ ustalił, że od czerwca 2019 r. do sierpnia 2019 r. skarżąca uzyskała pomoc finansową na zakup leków w łącznej wysokości [...] zł. Skarżąca nie rozlicza się regularnie z przyznawanej pomocy mimo pouczenia znajdującego się w decyzji o dostarczeniu rachunku w ciągu 14 dni o dnia otrzymania zasiłku. Organ ustalił, że: - decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., Nr [...] skarżąca otrzymała pomoc finansową na zakup leków w wysokości [...] zł . Za ww. pomoc nie przedstawiła żadnych faktur potwierdzających zakup leków, - decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Nr [...] skarżąca otrzymała pomoc finansową na zakup leków w wysokości [...] zł. Za ww. pomoc skarżąca przedstawiła pracownikom socjalnym następującą fakturę: a) z dnia [...] sierpnia 2019 r. na kwotę [...]zł (nr [...]), - decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Nr [...] skarżąca otrzymała pomoc finansową na zakup leków w wysokości [...] zł. I tak za ww. pomoc przedstawiła pracownikom socjalnym następujące faktury: a) z dnia [...] lipca 2019 r. na kwotę [...]zł (nr [...]), b) z dnia [...] lipca 2019 r. na kwotę [...]zł (nr [...]), c) z dnia [...] lipca 2019 r. na kwotę [...]zł (nr [...]), d) z dnia [...] lipca 2019 r. na kwotę [...]zł (nr [...]) Organ wskazał, że łączna kwota jaką skarżąca wydała na zakup leków w ostatnich trzech miesiącach wynosi [...] zł. A więc różnica między przyznaną skarżącej pomocą przez Ośrodek na zakup leków a faktyczny wydatek związany z zakupem leków wynosi [...] zł. Organ wyjaśnił wiec, że udzielanie świadczeń z pomocy społecznej, w szczególności zasiłków celowych oparte jest na zasadzie pomocniczości, która polega na wspieraniu rodziny i towarzyszeniu jej w procesie usamodzielniania, w konsekwencji prowadząc stopniowo do uniezależnienia od świadczeń pieniężnych. Ośrodek nie ma obowiązku całkowitego utrzymywania rodziny i spełniania każdego żądania w pełnym zakresie. Skarżąca niejednokrotnie była informowana przez pracowników MOPR o konieczności unormowania swojej sytuacji mieszkaniowej. Skarżąca zamieszkuje sama w dużym domu. Rolą pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie Ośrodka skarżąca może sprzedać dom i za otrzymaną kwotę kupić mieszkanie, które będzie w stanie wyposażyć oraz na utrzymanie którego będzie skarżącą stać. Ponadto skarżąca może też wynająć część domu a pieniądze z wynajmu przeznaczyć na zaspokojenie innych ważnych dla niej potrzeb życiowych tj. zakup niezbędnych leków. Dobrą wolą ośrodka jest wspomaganie skarżącej w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych co z dużym powodzeniem przy większej chęci do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej skarżąca mogłaby czynić bez pomocy organu. Ośrodek nie może przejąć na siebie odpowiedzialności całkowitego utrzymania osoby. Ponadto wydatkowanie przez organ środków publicznych na opłacenie wszystkich kosztów utrzymania klientów w pełnym zakresie stałoby w sprzeczności z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz z gospodarnością, do której zobowiązane są wszystkie organy publiczne. Skarżąca, pismem z dnia [...] października 2019 r., wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła wydanej decyzji naruszenie prawa i błędne ustalenia faktyczne. Skarżąca wskazała, że rozliczyła się w całości z kwoty [...]zł na zakup leków, przyznanej skarżącej decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Skarżąca zwróciła również uwagę na faktury przekazane w związku z decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. oraz z dnia [...] czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że podziela argumentację organu I instancji, że organ pomocy społecznej nie może przejąć na siebie obowiązku całkowitego utrzymania rodziny bowiem świadczenia ze środków pomocy społecznej mają jedynie charakter pomocniczy. Pomoc polega na wspieraniu rodziny i subsydiarnym towarzyszeniu w procesie usamodzielniania, w konsekwencji prowadząc stopniowo do uniezależnienia od świadczeń pieniężnych. Skarżąca uzyskuje stały dochód w formie świadczenia emerytalnego w kwocie przekraczającej kryterium dochodowe o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Może przeznaczyć część posiadanego dochodu na zabezpieczenie zgłaszanej potrzeby we własnym zakresie. Ponadto Kolegium podkreśliło, że skarżąca regularnie jest wspierana przez ośrodek w postaci zasiłku celowego na zakup żywności oraz specjalnych zasiłków celowych. Wskazać też trzeba, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią ubiegających się, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanej i wnioskowanej przez te osoby wysokości, a uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może orzec o odmowie jego przyznania, bądź przyznać go w wysokości, jaką uzna za zasadną. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nie narusza granic uznania administracyjnego, ponadto w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca, pismem z dnia [...] marca 2020 r., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję organu odwoławczego. Skarżąca zarzuciła wydanej decyzji kłamstwo i nieznajomość materiału dowodowego. Skarżąca wskazała, że rozliczyła się z otrzymywanej pomocy. Skarżąca krytycznie odniosła się do sprzedaży czy wynajmu jej mieszkania, wskazała także na obciążające ją opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia [...] marca 2020 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2019 r. o nr [...] o odmowie przyznania skarżącej pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, specjalnego zasiłku celowego i zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu części lub całości zasiłku na zakup leków w wysokości [...] zł. Zapadłe rozstrzygnięcia wydano na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej: u.p.s.) i w ocenie Sądu nie naruszają prawa. Po pierwsze, stwierdzić należy, że skarżąca jest osobą o lekkim stopniu niepełnosprawności na stałe, co wynika z wyroku Sądu Rejonowego [...] w P. z dnia [...] października 2013 r., VI U [...]. Skarżąca posiada niewielki, ale stały dochód w postaci świadczenia emerytalno-rentowego w kwocie netto [...] zł miesięcznie. Organy obu instancji słusznie zauważyły, że kwota ta przekracza kryterium dochodowe o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Tym samym skarżąca nie kwalifikowała się do uzyskania pomocy w oparciu o przepis art. 39 powołanej ustawy. W przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, przyznanie świadczenia celowego na ogólnych zasadach jest w świetle przepisów prawa niemożliwe i kwestia ta nie podlega uznaniu organów. Wynika to wprost z powołanego art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.). Jaka słusznie zauważyły organy obu instancji, mimo ustalenia dotyczącego kryterium dochodowego konieczne było rozważenie ewentualnej, potencjalnej możliwości przyznania skarżącej wnioskowanych świadczeń z uwzględnieniem okoliczności, w jakich się znalazła. Na podstawie art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe" może być przyznane świadczenie w postaci specjalnego zasiłku celowego lub zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu. Jak wskazano, art. 41 u.p.s. posługuje się pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji ustawowej "szczególnie uzasadnionego przypadku". W doktrynie przyjmuje się, iż przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Tożsamą wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. przyjęto również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki z 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1416/07 oraz z 12 maja 2011 r., I OSK 164/11, z dnia 16 maja 2018 r. o sygn. akt I OSK 179/18, czy z dnia 16 listopada 2018 r. o sygn. akt I OSK 3072/18 – opublikowany na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Specjalny zasiłek celowy powinien być zatem traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 u.p.s.). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. W ocenie Sądu decyzja odmawiająca przyznania skarżącej pomocy finansowej nie została podjęta z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Wskazywana przez skarżącą, a znana organom, jej sytuacja życiowa (z jednej strony trudna ze względu na stan zdrowia i niepełnosprawność, a z drugiej strony ustabilizowana przez posiadanie stałego dochodu przekraczającego kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej), nie jest sytuacją, która – jako taka – może zostać zakwalifikowano jako "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 pkt 1 i 2 u.p.s. Jakkolwiek charakter zgłaszanych potrzeb (zakup leków) związany jest z zaspokojeniem podstawowych potrzeb bytowych skarżącej, niemniej sytuacja skarżącej jest w swoisty sposób stabilna i "niezaskakująca". Skarżąca od dłuższego czasu korzysta z pomocy społecznej, choć nie w tak dużym stopniu jak tego oczekuje, jak i nie zaistniały w jej sytuacji nowe nadzwyczajne okoliczności uzasadniające przyznanie pomocy w oparciu o art. 41 u.p.s. O istnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie może świadczyć to, iż w przekonaniu skarżącej jest ona źle traktowana przez organy, do których pracy zgłasza zastrzeżenia. Sąd podkreśla w tym miejscu, że jego rolą wyznaczoną przez ustawę jest kontrola legalności konkretnych aktów administracyjnych (najczęściej decyzji), które są w danym przypadku przedmiotem skargi. Sąd nie jest natomiast uprawniony do prowadzenia ogólnej kontroli czy nadzoru nad administracją. Nie może więc weryfikować tego, czy pracownicy organów pomocy społecznej traktowali skarżącą "jak intruza". Oceniając natomiast obecną sprawę w świetle zaistniałych okoliczności Sąd brał pod uwagę, że skarżąca jest osobą posiadającą niewielki stały dochód (emerytura), jak i to, że otrzymuje, mimo przekroczenia kryterium dochodowego, świadczenia celowe na niektóre pilne potrzeby. W ocenie Sądu, podnoszona przez skarżącą okoliczność jakoby, wbrew twierdzeniom organu, rozliczyła się ona w całości z udzielonych jej uprzednio zasiłków na zakup leków, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W aktach sprawy brak jest wszystkich faktur, na które powołuje się skarżąca, wskazać jednak należy, że organ, rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego wyjaśnił przede wszystkim, że w jego ocenie skarżąca ma możliwość zabezpieczyć zgłaszaną potrzebę we własnym zakresie, podkreślił udzielanie skarżącej wsparcia w zakresie innych wniosków (dot. zakupu leków, żywności, odzieży czy opłat za energię elektryczną), wskazał na stały charakter uzyskiwanego przez skarżącą dochodu. Wobec więc powyższego, w ocenie Sądu, organ w sposób należyty wykazał brak podstaw do uwzględnienia wniosku zgłoszonego w niniejszej sprawie. Kwestia braku rozliczenia z udzielonej wcześniej pomocy nie była kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy, w związku z powyższym, brak jest podstaw do uchylenia wydanej decyzji celem jej wyjaśnienia. Sąd zaznacza, że przedstawiona wyżej stanowcza ocena dotycząca szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 41 ustawy o pomocy społecznej odnosi się tylko do niniejszej sprawy i nie oznacza, że wykluczone jest udzielenie skarżącej pomocy na inne potrzeby. Każda sprawa oceniana jest przez organ indywidualnie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) oddalił skargę uznając, że organy trafnie przyjęły, iż nie zachodziły przesłanki przyznania skarżącej pomocy celowej w postaci zasiłku celowego albo specjalnego zasiłku celowego (względnie zasiłku celowego pod warunkiem zwrotu).