II SA/Po 208/26

Dnia 5 sierpnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Daniel Sędziowie: Sędzia WSA Robert Talaga Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2026 roku sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudnia 2025 roku nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 12 listopada 2025 roku nr [...] znak [...]; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz M. J. kwotę 400 zł (słownie: czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2025 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2025 r., poz. 1691) - dalej: k.p.a., Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku rozpatrzenia sprawy z zażalenia M. J., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 12 listopada 2025 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Postanowienia te zostały wydane w nastającym stanie sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB w [...]; PINB; organ I instancji), na podstawie art. 59i ust. 4, 8, 9 i 11 w związku z art. 59f i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. 2025, poz. 418 ze zm.) - dalej: p.b. oraz art. 123 k.p.a., wymierzył M. J. (dalej również: skarżący; strona) karę w kwocie [...]zł za nielegalne użytkowanie – tj. z naruszeniem art. 54 p.b. – budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w [...] na działce nr ewidenc. [...], obręb ewidenc. [...], gmina [...]. PINB w [...] wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt budowlany to budynek mieszkalny jednorodzinny, obiekt kategorii I; kara zgodnie z art. 59f ust. 1 do 3 i art. 59i ust. 4 p.b. (s x 10 x k x w) wynosi: [...] zł x 10 x 2 x 1 = [...] zł. W uzasadnieniu tego postanowienia PINB wyjaśnił, że w dniu 12 sierpnia 2025 r. uzyskał informację od skarżącego o fakcie użytkowania przez J. J. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w miejscowości [...], na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...] – bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. PINB ustalił, że decyzją nr [...] z dnia 30 sierpnia 2011 r. Starosta [...] udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Decyzją nr [...] z dnia 17 grudnia 2019 r. dokonano zmiany powyższej decyzji. Dziennik budowy nr [...] zawiera ostatni wpis z dnia 30 listopada 2019 r. Nie złożono skutecznego zawiadomienia o zakończeniu tej budowy ani nie uzyskano pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. W dniu 28 sierpnia 2025 r. PINB przeprowadził kontrolę na nieruchomości położonej w miejscowości [...], na działce nr [...], obręb [...]. W trakcie kontroli na tej nieruchomości stwierdzono, że obiekt [budynek mieszkalny – uw. wł. Sądu] jest użytkowany bez odpowiednich zgód administracyjnych i zamieszkały przez J. J. wraz z jej czworgiem dzieci. Następnie PINB w [...] pouczył skarżącego M. J., jako właściciela przedmiotowej nieruchomości, o treści art. 59i p.b., zaś w dniu 31 października 2025 r. ponownie przeprowadził kontrolę tej nieruchomości, podczas której stwierdzono dalsze użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ I instancji wyjaśnił, że adresatem kary może być właściciel lub inwestor, a organ, wymierzając karę, nie ma obowiązku przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy inwestorowi lub właścicielowi można przypisać winę za naruszenia prawa czy nie. Konieczną natomiast przesłanką wymierzenia kary na podstawie powołanego przepisu jest wykazanie, że został naruszony art. 54 albo art. 55 p.b., gdyż jeśli kara z art. 59i p.b. jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, to w pierwszej kolejności ocenie podlegać powinno to, czy doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego. W związku z tym PINB postanowił wymierzyć skarżącemu karę za użytkowanie obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 p.b. W zażaleniu na to postanowienie M. J. podniósł, że nie ma żadnego wpływu na egzekwowanie obowiązku opuszczenia lokalu przez J. J., choć została dwukrotnie poinformowana w Sądzie Rejonowym w [...] i Sądzie Okręgowym w [...] oraz przez kontrolujące budynek osoby z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] o nielegalnym zamieszkiwaniu na terenie budowy. Skarżący wyjaśnił również, że ma orzeczony zakaz zbliżania się i kontaktowania z J. J., który respektuje i nie zbliża się do własnej posesji. W związku z powyższymi okolicznościami skarżący wniósł o nałożenie kary na J. J., aż do momentu opuszczenia budynku mieszkalnego, który nie został oddany do użytkowania. Po rozpatrzeniu zażalenia Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB; organ II instancji; organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 29 grudnia 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB. WWINB wyjaśnił, że okoliczności towarzyszące wymierzeniu przedmiotowej kary w pierwszej kolejności muszą przesądzać o tym, że doszło do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz że owo użytkowanie nastąpiło z naruszeniem art. 54 i art. 55 p.b.. Kolejnym warunkiem jest pouczenie inwestora lub właściciela, że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Dopiero w przypadku niezaprzestania użytkowania (po upływie 60 dni od otrzymania pouczenia) organ uprawniony jest do wymierzania kary. W ocenie WWINB bez znaczenia dla zastosowania tych przepisów pozostają relacje rodzinne. Organ II instancji podkreślił, że obowiązek formalnego zakończenia budowy spoczywa na adresacie decyzji o pozwoleniu na budowę (inwestorze). Jednocześnie organ odwoławczy ocenił, że kara została wyliczona prawidłowo – według ustawowego wzoru, zgodnie z art. 59f ust. 1-3 oraz art. 59i ust. 4 p.b. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. J. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu WWINB naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważnie całego materiału dowodowego i w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że skarżący mieszka w budynku mieszkalnym, w sytuacji gdy jest on osobą bezdomną, bez miejsca zamieszkania, a jego żona pomimo faktu, że dom jest nieskończony i nieoddany do użytkowania, zamieszkuje w tej nieruchomości i uporczywie się z budynku nie wyprowadza. Skarżący zarzucił także organowi błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem przed Sądem Rejonowym w [...] toczyła się sprawa o nakaz opuszczenia mieszkania przez M. J., tym samym skarżący nie zamieszkuje nieruchomości, a jego żona ma informację na temat niedokończonej budowy i mimo tego zamieszkuje w przedmiotowym budynku. Przy tak sformułowanych zarzutach, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie zaś o jego uchylenie. Skarżący wniósł także o umorzenie postępowania administracyjnego. Ponadto domagał się wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, jak też przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z akt Sądu Rejonowego w [...]. W odpowiedzi na skargę, WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia 29 marca 2026 r. skarżący podtrzymał w całości wniesioną skargę i wniósł o nieuwzględnienie odpowiedzi organu na skargę. Prawomocnym postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2026 r. sygn. akt II SA/Po 208/26 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy – wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu – nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zarazem Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt postępowania administracyjnego i pism procesowych stron wraz z załącznikami. W związku z tym Sąd wyjaśnia, że nie znalazł żadnych podstaw do przeprowadzenia na wniosek skarżącego uzupełniającego dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Po pierwsze, w sprawie nie wystąpiły bowiem żadne wątpliwości co do okoliczności faktycznych, których wyjaśnienie za pomocą przedmiotowego dowodu byłoby konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przedstawione przez organ akta sprawy administracyjnej stanowiły dostateczny materiał procesowy dla oceny prawidłowości zaskarżonego aktu. Po drugie, Sąd miał na uwadze, że uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., będzie dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy zaoferowany przez stronę (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w niezbędnym związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem postępowania uzupełniającego nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (patrz: wyrok NSA z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt II GSK 630/20, dostępny w bazie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Po trzecie, Sąd podkreśla, że analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie – lub ewentualnie pominiętych – w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.). Poddanym kontroli Sadu postanowieniem z dnia 29 grudnia 2025 r. nr [...] WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 12 listopada 2025 r. nr [...], znak: [...] o wymierzeniu skarżącemu kary za nielegalne użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w kwocie [...]zł zlokalizowanego w [...], na działce o nr ewidencyjnym [...], obręb ewidencyjny [...], gm. [...]. Ocena zaskarżonego aktu – przeprowadzona w wyżej przedstawionym zakresie – doprowadziła Sąd do wniosku, że w toku postępowania administracyjnego w sposób istotny uchybiono prawu procesowemu w powiązaniu z przepisami prawa materialnego. Motywując taki wniosek, w pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, iż w sprawie zastosowanie znajduje art. 59i p.b. Z art. 33 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) wywieść bowiem trzeba, że w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego po wejściu w życie ustawy zmieniającej z 2020 r. – także gdy decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została na podstawie dotychczasowych przepisów – stosuje się art. 59i p.b. (por. wyroki NSA z dnia 12 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 586/24 i 15 stycznia 2026 r. sygn. akt II OSK 1887/23 - dostępne jw.). Z art. 54 ust. 1 p.b. (aktualnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 524) wynika, że do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego jest wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2a, 3a i 3b, można przystąpić, z uwzględnieniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W art. 55 ust. 1 p.b. ustawodawca wskazał z kolei kategorie obiektów budowlanych, do użytkowania których niezbędne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 organ nadzoru budowlanego poucza inwestora lub właściciela, że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 59i ust. 1 p.b.). Organ nadzoru budowlanego po upływie 60 dni od dnia doręczenia pouczenia sprawdza, czy obiekt budowlany lub jego część jest nadal użytkowany z naruszeniem art. 54 i art. 55 (art. 59i ust. 3 p.b.). W przypadku niezaprzestania użytkowania, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary stosuje się odpowiednio przepisy art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 59i ust. 4 p.b.). Do kar, o których mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonych w ust. 4 i 6, przysługują wojewodzie (art. 59i ust. 10 p.b.). Do kar, o których mowa w ust. 4 i 6, stosuje się przepisy art. 59g ust. 3, 4 i 6 (art. 59i ust. 10 p.b.). Nie jest kwestionowane w sprawie, że budowa spornego obiektu budowlanego rozpoczęta została na podstawie decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia 30 sierpnia 2011 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewidenc. [...], obręb ewidenc. [...], gmina [...], zmienionej następnie decyzją nr [...] z dnia 17 grudnia 2019 r. znak [...] . Nie jest również kwestionowane, że inwestorem tych robót budowlanych (adresatem decyzji i właścicielem nieruchomości) był skarżący oraz że nie złożył on skutecznie zawiadomienia o zakończeniu budowy ani nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego. Co ponadto wynika z prawidłowych ustaleń organów nadzoru budowlanego, obiekt ten jest obecnie użytkowany przez J. J., która w nim zamieszkuje. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organy nadzoru budowlanego uznały, że zasadnym jest wymierzenie skarżącemu kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 lub art. 55. W ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego całkowicie pominęły ustalenie i rozważenie kilka istotnych okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim kluczową dla możliwości wymierzenia przedmiotowej kary datę przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 p.b. Wcześniej przywołany już art. 59i ust. 10 p.b. przewiduje odpowiednie zastosowanie do kary, o jakiej mowa w art. 59i ust. 4 p.b., przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (aktualnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 622 ze zm.), a zatem również art. 68 Ordynacji podatkowej, dotyczący przedawnienia prawa do wydania decyzji podatkowej. Z art. 68 § 1 tej ustawy wynika, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Podkreślić należy, że postanowienie określające wymiar kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego należy zaliczyć do tzw. decyzji kształtujących zobowiązanie podatkowe, określonych w art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 522/21, dostępny jw.). Tym samym, terminem przedawnienia wymierzenia kary, o której stanowi art. 59i ust. 4 p.b., jest określony w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej termin trzech lat od końca roku, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 lub art. 55 p.b. (por. wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 529/21, 11 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1442/19 i 22 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 524/21 - orzeczenia dostępne jw.). W konsekwencji, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie było wystarczające ustalenie przez organy, że w chwili przeprowadzania kontroli obiekt był użytkowany bez dopełnienia wymogów wynikających z art. 54 lub art. 55 p.b. Konieczne było przede wszystkim ustalenie, od kiedy obiekt ten był faktycznie użytkowany z naruszeniem wskazanych przepisów. Dopiero bowiem ustalenie tej daty pozwalało na dokonanie oceny, czy w dacie wszczęcia i zakończenia postępowania administracyjnego, a w szczególności w dacie wydania postanowienia o wymierzeniu przedmiotowej kary, uprawnienie organu do jej wymierzenia nadal istniało. Z protokołu kontroli nr [...] z dnia 26 sierpnia 2025 r. wynika, że J. J. oświadczyła, iż w przedmiotowym budynku mieszka od 2018 r. Oświadczenie to stanowiło istotny dowód dotyczący momentu rozpoczęcia użytkowania obiektu i nie mogło zostać przez organy pominięte bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego. Jeżeli bowiem oświadczenie J. J. odpowiada rzeczywistemu stanowi faktycznemu i obiekt był faktycznie użytkowany już od 2018 r., to okoliczność ta może prowadzić do wniosku, że w dacie podejmowania przez organy rozstrzygnięcia upłynął trzyletni termin, o którym mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, stosowany odpowiednio na podstawie art. 59i ust. 10 p.b. W takim przypadku wymierzenie kary byłoby niedopuszczalne z uwagi na przedawnienie, o którym mowa w przepisach Ordynacji podatkowej. Co istotne, nie chodzi przy tym wyłącznie o ustalenie, od kiedy w budynku faktycznie zamieszkiwała J. J.. Organ powinien bowiem ustalić kto, kiedy i w jakim zakresie przystąpił do użytkowania obiektu. Należało zatem przeprowadzić w tym zakresie pełne postępowanie dowodowe, obejmujące w szczególności analizę oświadczeń stron, protokołów kontroli, dokumentacji dotyczącej budowy i zakończenia budowy, a także innych dowodów (w tym ze źródeł osobowych) mogących potwierdzić rzeczywisty moment rozpoczęcia użytkowania obiektu. Brak poczynienia tych ustaleń oznacza, że organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Poprzez takie zaniechanie organy naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z wyżej przywołanymi przepisami prawa materialnego. Naruszenia te mogły mieć przy tym istotne znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ prawidłowe ustalenie daty rozpoczęcia nielegalnego użytkowania mogło prowadzić do stwierdzenia, że uprawnienie do wymierzenia kary uległo przedawnieniu. Niezależnie od powyższego, Sąd zwraca uwagę na drugą, odrębną kwestię, której organy nadzoru budowlanego również w ogóle nie rozważyły, tj. możliwość odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a. Stosownie do art. 189a § 1 k.p.a., w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IVA Kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 189a § 2 k.p.a. wynika, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Oznacza to, że uregulowanie jednej z powyższych kwestii w przepisach odrębnych wyłącza stosowanie działu IVA Kodeksu postępowania administracyjnego, ale tylko w zakresie uregulowanym w przepisach odrębnych. Dla ustalenia, czy dział ten ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało całościowo uregulowane w przepisach odrębnych (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2692/20, dostępny jw.). W odniesieniu do kar wymierzanych na podstawie art. 59i ust. 4 p.b. przepisy tej ustawy, w szczególności art. 59i, art. 59f i art. 59g p.b., jak również odpowiednio stosowane przepisy działu III Ordynacji podatkowej, regulują m.in. sposób ustalenia wysokości kary, wymierzenie oraz niektóre kwestie związane z jej wykonaniem. Nie zawierają jednak szczególnej regulacji dotyczącej odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na zasadach odpowiadających treści art. 189f k.p.a. Stosownie do zaś art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Zgodnie z art. 189f § 2 k.p.a. w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Natomiast w myśl art. 189f § 3 k.p.a. organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. W niniejszej sprawie, to skarżący zawiadomił organy nadzoru budowlanego o nielegalnym użytkowaniu obiektu budowlanego. Skarżący konsekwentnie w toku postępowania wskazywał też, że nie jest osobą faktycznie użytkującą przedmiotowy obiekt, ponieważ korzysta z niego jego żona. Skarżący podniósł również, że żona nie chce opuścić nieruchomości, mimo że była o tym pouczona przez sądy powszechne Sąd Rejonowy w [...] i Sąd Okręgowy w [...] w sprawach dotyczących skarżącego i jego żony – skarżący wskazywał na sądowy zakaz kontaktowania się z żoną i trwające postępowanie rozwodowe (patrz: okoliczności podnoszone w odwołaniu i załączonym do niego protokole przyjęcia ustnego zawiadomienia o przestępstwie z dnia 19 listopada 2025 r., sporządzonym w Komendzie Powiatowej Policji w [...]). Organ powinien ocenić, czy okoliczności takie mogłoby mieć wpływ na możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. W tym też kontekście organ powinien był zbadać, czy wymierzenie kary skarżącemu jest w ogóle adekwatne do jego rzeczywistego zachowania w związku ze skierowanym do niego pouczeniem, że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez dopełnienia wymaganych obowiązków oraz czy cele administracyjnej kary pieniężnej mogą zostać osiągnięte w inny sposób, w szczególności poprzez usunięcie stanu niezgodnego z prawem i zastosowanie pouczenia. Organ powinien był podjąć działania pozwalające na bliższe określenie spraw sądowych, na które powołał się skarżący, jak też zgromadzić w ramach działania z urzędu (zasada oficjalności), jak i przy wykorzystaniu inicjatywy dowodowej strony postępowania, dokumenty pozwalające na zweryfikowanie twierdzeń skarżącego. Nie można bowiem abstrahować od tego, że administracyjna kara pieniężna, choć ma charakter represyjny, pełni również funkcję prewencyjną i ma służyć doprowadzeniu do przestrzegania prawa. Jeżeli zatem strona sama zawiadamia organ o istniejącym naruszeniu, nie jest osobą faktycznie korzystającą z obiektu i konsekwentnie wskazuje na osobę, która ten obiekt użytkuje, a jednocześnie podejmuje działania zmierzające do usunięcia stanu niezgodnego z prawem (zaniechania dalszego użytkowania obiektu), okoliczności te powinny zostać uwzględnione przy ocenie zasadności zastosowania art. 189f k.p.a. W szczególności, organ nie może poprzestać na prostym stwierdzeniu, że doszło do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub art. 55 p.b. i stan ten trwa pomimo pouczenia skierowanego do inwestora, a następnie niejako automatycznie wymierzyć karę za użytkowanie obiektu budowlanego z naruszeniem tych przepisów. Jeżeli bowiem przepisy działu IVA Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie do danej kary, to organ ma obowiązek rozważyć również, czy w konkretnym stanie faktycznym zachodzą przesłanki odstąpienia od jej wymierzenia. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie dokonały takiej oceny. Przede wszystkim nie rozważyły znaczenia faktu, że to skarżący zawiadomił organ o nielegalnym użytkowaniu obiektu przez inną osobę niż sam skarżący, jak też nie przeanalizowały jego twierdzeń dotyczących podjęcia wysiłków, by osoba faktycznie korzystające z tej nieruchomości zaprzestała użytkowania budynku mieszkalnego. Ponadto nie oceniły, czy osiągnięcie celów kary wymaga rzeczywiście jej wymierzenia, czy też możliwe byłoby zastosowanie mechanizmu przewidzianego w art. 189f k.p.a. W konsekwencji należało uznać, że organy nadzoru budowlanego, wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, nie tylko nie ustaliły w sposób pewny daty rozpoczęcia nielegalnego użytkowania obiektu, co uniemożliwia ocenę, czy doszło do przedawnienia możliwości wymierzenia przedmiotowej kary, lecz również nie przeprowadziły wymaganej analizy okoliczności sprawy co do możliwości odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a. Obydwa wskazane uchybienia mogły niewątpliwie mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwsze z nich dotyczyło nieustalenia okoliczności mogących prowadzić do stwierdzenia, że uprawnienie organu do wymierzenia kary już wygasło wskutek upływu terminu przedawnienia, drugie zaś ustalenia i oceny okoliczności mogących stanowić podstawę do odstąpienia od wymierzenia kary. Z tych względów konieczne było uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 400 zł. Sąd uwzględnił wynik sprawy i wysokość poniesionych przez stronę kosztów sądowych (uiszczony wpis stosunkowy od skargi).