II SA/Po 20/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Skomra (sprawozdawca) Asesor WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2026 r. w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 listopada 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 08 października 2025 r. nr [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako "organ" lub "Kolegium") postanowieniem z dnia 17 listopada 2025 r., nr [...], po rozpoznaniu zażalenia J. M. (dalej również jako "Skarżący"), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 08 października 2025 r. (nr [...]), którym organ ten odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego w sprawie rozłożenia na raty spłaty zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł. Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 31 sierpnia 2009 r. został przyznany Skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności od 1 grudnia 2008 r. na stałe. Po pozyskaniu informacji o przyznaniu Skarżącemu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego od 1 października 2008 r. organ pierwszej instancji decyzją z dnia 22 lipca 2025 r. uchylił decyzję z dnia 31 sierpnia 2009 r. Pismem z dnia 24 czerwca 2025 r. oraz z dnia 1 sierpnia 2025 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwrot wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego za okres przyznania dodatku pielęgnacyjnego tj. od 01 czerwca 2015 r. do 30 czerwca 2025 r. Wnioskiem, który wpłynął do Prezydenta Miasta [...] w dniu 26 września 2025 r. Skarżący zwrócił się o rozłożenie na raty zasiłku pielęgnacyjnego pobranego równocześnie z dodatkiem pielęgnacyjnym wypłacanym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Postanowieniem z dnia 08 października 2025 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej "k.p.a.") oraz z art. 16 ust. 6, 7 i 8, art. 20 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1208, dalej jako: "u.ś.r.") odmówił wszczęcia postępowania z wniosku J. M. w sprawie umorzenia pozostałego do spłaty zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji opisał okoliczności sprawy i przebieg postępowania. Prezydent Miasta [...] powołał treść przepisów art. 16 ust. 6 i 7 u.ś.r. oraz zauważył, że wynika z nich, iż obowiązek zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego odbywa się bez procedury wydawania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Zwrot zasiłku pielęgnacyjnego pobranego równocześnie z dodatkiem pielęgnacyjnym odbywa się poprzez potrącenie dokonywane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (lub inny organ wypłacający emeryturę lub rentę) z bieżąco wypłacanych świadczeń emerytalnych lub rentowych. Jest to czynność materialno-techniczna i nie wymaga wydawania decyzji. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. M. wskazał na brak świadomości, że zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny były mu wypłacane niewłaściwie. Ponadto Skarżący opisał swoją sytuacje zdrowotną. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 17 listopada 2025 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 61a k.p.a. oraz z art. 16 ust. 6 - 8, art. 30 ust. 1, ust. 3 i ust. 9 u.ś.r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu l instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek nie może być procesowany, gdyż kwestia potrącenia kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w sposób kompleksowy uregulowania została w art. 16 ust.. 6, 7 i 8, a zatem prze[pis art. 30 ust. 9 i ulgi w nim zawarte nie może mieć zastosowania. Skargę na powyższe postanowienie SKO w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył J. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, iż PCŚ wskazuje, że to ZUS może rozłożyć na raty, a ZUS wskazuje, iż to PCŚ decyduje tylko o rozłożeniu na raty. Ponadto Skarżący wskazał, iż nie wiedział, że świadczenie mu się nie należy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie odwołując się do stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2026 r., sygn. akt II SPP/Po 7/26 umorzono postępowanie w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych oraz odmówiono przyznania prawa pomocy w zakresie ustanowienia adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przez trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] o odmowie wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżącego o rozłożenia na raty pozostałego do spłaty zasiłku pielęgnacyjnego. W myśl art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej "k.p.a.") gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest możliwa tylko wtedy, gdy wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od podmiotu, który w oczywisty sposób nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu (por. wyroki NSA z 16 marca 2021 r., I OSK 2493/20, LEX nr 3150579, z 7 października k2021 r., II OSK 269/21, LEX nr 3331924, z 10 maja2022 r., I OSK 911/19, LEX nr 3365666). Brak było wątpliwości, że Skarżący w kontrolowanej sprawie posiadał przymiot strony. Druga sytuacja unormowana w przepisie art. 61a k.p.a. występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ "z innych uzasadnionych przyczyn", przez co rozumie się sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Organy uznały, że ten przypadek zachodzi w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1208, dalej jako: "u.ś.r.") zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 16 ust. 7 u.ś.r. osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego. Następnie, zgodnie z treścią przepisu art. 16 ust. 8 u.ś.r. przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. Sąd podkreśla, że ustawodawca w art. 16 ust. 7 u.ś.r. wprowadził szczególny tryb rozliczenia pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres, w którym strona jednocześnie pobierała dodatek pielęgnacyjny, tj. potrącenie go przez ZUS z aktualnych świadczeń emerytalno-rentowych. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Skarżący w trakcie pobierania zasiłku pielęgnacyjnego jednocześnie pobierał dodatek pielęgnacyjny wypłacany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący wobec tego chciał skorzystać z dobrodziejstwa rozłożenia na raty, o którym mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Organy administracji obu instancji z kolei uznały, że brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, gdyż nie wydano decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na zasadach określonych w art. 30 u.ś.r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażane w judykaturze stanowisko, że uznanie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego, w zbiegu z pobieranym dodatkiem pielęgnacyjnym, za świadczenie nienależnie pobrane zostało przesądzone przez samego ustawodawcę w art. 16 ust. 6 i 8 u.ś.r. Potrącenie dokonywane przez organ rentowy ma w tej sytuacji charakter czynności materialno-technicznej, kształtującej – wobec jasno wyrażonej w normach art. 16 ust. 6, 7 i 8 u.ś.r. woli ustawodawcy – sytuację prawną strony i rozstrzygając tym samym o legitymacji do pobierania pozostających w kolizji świadczeń. Zgoda osoby zainteresowanej nie jest w tym przypadku wymagana, gdyż istotnym jest sam przepływ informacji pomiędzy organem rentowym a pomocowym, w postaci ww. zawiadomienia o zbiegu konkurencyjnych form wsparcia. Brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw, by organ uprzednio wypłacający zasiłek, wszczynał na zasadzie art. 30 ust. 2 u.ś.r. odrębne postępowanie, uwieńczone wydaniem decyzji uznającej świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane i zobowiązujące do jego zwrotu. Przepis art. 16 ust. 7 u.ś.r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 u.ś.r. Irrelewantne jest w tej sytuacji, czy w przypadku normowanym art. 16 ust. 7 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny zostanie oceniony przez organy jako świadczenie nienależnie pobrane, gdyż zastosowanie znajdzie merytoryczna reguła kolizyjna "lex specialis derogat legi generali", której konsekwencją będzie "uproszczony" tryb postępowania – wynikający z unormowań art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 1559/23 dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Jednakże, Sąd podziela też pogląd, że niewydanie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane nie pozbawia organu administracji właściwości do rozstrzygania w sprawie zastosowania ulgi np. w postaci umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Przy braku takiej kompetencji organu emerytalno-rentowego osoba, która pobierała nienależne świadczenie rodzinne nie może być pozbawiona uprawnienia do ubiegania się o rozpatrzenie jej wniosku w trybie określonym w art. 30 ust. 9 u.ś.r. Na marginesie wskazać należy, że nie ma przy tym podstaw do uznania w tym zakresie właściwości sądu powszechnego, skoro przedmiotowa sprawa nie dotyczy nienależnie pobranego świadczenia emerytalno-rentowego lub należnych do tego świadczenia dodatków, lecz dotyczy świadczenia rodzinnego, a tryb potrącenia określony w art. 16 ust. 7 u.ś.r., nie zmienia przedmiotu nienależnie pobranego świadczenia, co wynika z treści art. 16 ust. 8 u.ś.r. (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2023 r. sygn. I OSK 2183/22, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. I OSK 918/21, CBOSA). Podsumowując więc, o ile formalna właściwość prezydenta (organu właściwego) do rozstrzygania o rozłożeniu na raty kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego została w art. 30 ust. 9 u.ś.r. powiązana z uprzednim wydaniem przez organ administracji decyzji o uznaniu świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane, o tyle brak takiej decyzji nie ma znaczenia dla ustalenia właściwości Prezydent Miasta do rozstrzygania w sprawie m.in. o umorzeniu kwoty nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Innymi słowy, przepis art. 16 ust. 7 u.ś.r. stanowi wyłącznie o sposobie, o mechanizmie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego (art. 16 ust. 8 u.ś.r.), gdy tym świadczeniem jest zasiłek pielęgnacyjny. Sposób zwrotu nie może determinować tego, że skutek jest taki sam, jak w przypadku zastosowania art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. W tej sytuacji nie można odmówić stronie zainteresowanej zastosowania przepisu art. 30 ust. 9 u.ś.r. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 października 2025 r., sygn. akt II SA/Po 362/25, CBOSA). Organy więc w niniejszej sprawie nie miały racji, a ich postanowienia nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Skarżący jest objęty obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Prezydent wezwał bowiem ZUS do potrącania z należnych świadczeń emerytalno-rentowych i przyznanych dodatków nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Nastąpił wobec tego efekt dokładnie taki sam, jakby Prezydent wydał decyzję z art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. To zaś uprawnia stronę, wbrew temu co twierdzi Prezydent i SKO, do złożenia i rozpoznania wniosku o rozłożenia na raty kwoty nienależnego zasiłku pielęgnacyjnego. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie mógł więc znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, wskazane przez organy obu instancji okoliczności nie stanowią innych uzasadnionych przyczyn z powodu których postępowanie nie mogło być wszczęte. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi. Prezydent, jak i Kolegium niezasadnie odmówili wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku o rozłożenie na raty należności ciążących na Skarżącym z tytułu zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w pozostałej do zwrotu kwocie. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ I instancji rozpatrzy merytorycznie wniosek skarżącego o rozłożenia na raty należności z tytułu nienależnie pobranego przez Skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego w pozostałej do zwrotu kwocie. Przy czym, Sąd nie przesądza o sposobie rozpatrzenia rzeczonego wniosku, ponieważ będzie on przedmiotem analizy i rozstrzygnięcia organu I instancji podjętej w postępowaniu administracyjnym.