II SA/Po 19/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] marca 2022 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ż. z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] II. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania S. B., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ż. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] sierpnia 2021 r., [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i zamianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowy (żłobek) z częścią mieszkalną, na terenie oznaczonym jako działka [...] położonym w C. w gminie Ż.. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem datowanym na [...] marca 2021 r. S. B. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Organ utrwalił w aktach informacje z rejestru gruntów o właścicielach działek sąsiednich i następnie pismami z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] skierował do stron zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W dniu [...] czerwca 2021 r. urbanista mgr M. K. przygotowała – zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej "u.p.z.p.") – projekt decyzji i odmowie ustalenia warunków zabudowy. Propozycja negatywnego rozstrzygnięcia wiązała się faktem zaprojektowania elementów zamierzenia z naruszeniem warunku określonego w art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 z późn. zm.), to jest w większej odległości aniżeli 50 m od drogi publicznej. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] Wójt, działając na podstawie art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."), powiadomił S. B. o wskazanej wyżej przeszkodzie w wydaniu pozytywnej decyzji. W reakcji na powyższe pismem z dnia [...] lipca 2021 r. S. B. ograniczył teren inwestycji do obszaru 50 m od drogi publicznej rezygnując z projektowanego placu zabaw. Koncepcję zabudowy przedstawił w załączniku graficznym. W dniu [...] lipca 2021 r. urbanista mgr M. K. sporządziła analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustaliła, że nie jest spełniony warunek kontynuacji funkcji zabudowy. Wskazała, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w zabudowie zagrodowej gospodarstw rolnych. Projektowana funkcja zalicza się tymczasem do zabudowy usługowej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., [...] Wójt, działając na podstawie art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. odmówił S. B. ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Powołał się przy tym na argumenty dotyczące braku kontynuacji funkcji zabudowy, takie w przywołanej wyżej analizie urbanistycznej. Odwołanie złożył S. B. zarzucając Wójtowi błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że projektowana funkcja zabudowy nie spełnia warunku kontynuacji zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych. Wskazał także na naruszenie art. 104 § 2 i art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w zakresie ustalenia linii zabudowy, intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachów i wysokości zabudowy. Skarżący podkreślił, że organ w sposób nieuprawniony oparł swe rozumowanie na restrykcyjnym pojmowaniu pojęć ustawowych, gdy tymczasem kontynuacja funkcji nie musi oznaczać zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy i bezwzględnego obowiązku kontynuacji tylko funkcji dominującej. Chodzi natomiast o to, aby nową zabudowę można pogodzić z zabudową w obszarze analizowanym. S. B. przypomniał, że planuje zorganizować żłobek, czyli usługę nieinwazyjną. Nadmienił, że w C. liczne podmioty wykonują działalność gospodarczą. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., [...] Kolegium, działając z powołaniem na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wyjaśniło, że w granicach obszaru analizowanego brak jest jakiejkolwiek zabudowy usługowej. Istnieje natomiast zabudowa zagrodowa, która wyklucza wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Poza tym zabudowa zagrodowa jest zabudową uciążliwą, a zatem wprowadzenie usługi w formie żłobka nie będzie mieścić się "w zastanym zagospodarowaniu terenu". W skardze S. B. zarzucił naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez nie podjęcie wszystkich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy (nie ustalenie linii zabudowy, intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachów i wysokości zabudowy) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wadliwą wykładnię i błędne przyjęcie, że inwestycja jest sprzeczna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2022 r. S. B. wskazał, że w jego ocenie Wójt działał w sprawie stronniczo, jako że siostra jego matki pozostawała z nim osobiście w sporze dotyczącym dóbr osobistych. Sprawa ta była rozstrzygana w sądzie powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Niniejsza sprawa nie wymaga szerszych rozważań, jako że spór pomiędzy organami a skarżącym S. B. dotyczy wąskiego zagadnienia i sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy żłobek może być uznany za funkcję kontynuującą takie funkcje zabudowy jak funkcje mieszkalne i gospodarcze w zabudowie zagrodowej? Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku gdy, między innymi, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W niniejszej sprawie organy obu instancji odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej przez S. B. zabudowy żłobka powołując się na prosty argument. Wskazały mianowicie, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w zabudowie zagrodowej gospodarstw rolnych. Projektowana funkcja, jako że zalicza do zabudowy usługowej, zastanej w otoczeniu funkcji nie kontynuuje. Sąd nie podziela stanowiska organów, gdy chodzi o zastosowanie prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Na wstępie należy zaznaczyć, że problematyka zagospodarowania przestrzennego dotyczyć może bardzo zróżnicowanych stanów faktycznych. Należy więc z dużą ostrożnością forsować tezy ogólne, zarówno ukierunkowane na restrykcyjne rozumienie instytucji warunków zabudowy (na przykład, że zabudowie mieszkalnej odpowiada tylko zabudowa mieszkalna), jak i ukierunkowane na liberalne podejście w tym zakresie (na przykład, że zabudowie mieszkalnej odpowiada każda zabudowa usługowa z nią powiązana). Każda sprawa z zakresu warunków zabudowy wymaga indywidualnego podejścia i wyważenia takich wartości jak wyjściowych jak wolność zabudowy i ochrona ładu przestrzennego. W niniejszej sprawie w obszarze analizowanym wyznaczonym w otoczeniu działki [...] znajdują się budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie. Są one zgrupowane w zespole zabudowy zagrodowej wsi [...] – czego Sąd ma pełną świadomość. Zdaniem składu orzekającego stan faktyczny nie upoważniał jednak organów do tak ścisłego rozumienia kontynuacji funkcji, o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., że zabudowa zagrodowa nie może zostać uzupełniona o zabudowę usługową i to bez względu na profil tej ostatniej. Należy uzmysłowić sobie, że zabudowa kompleksowo określana jako zabudowa zagrodowa to nic innego, jak zabudowa łącząca funkcje mieszkalne i produkcyjno-usługowe, tyle tylko, że w specyfice charakterystycznej dla obszarów rolnych. Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) – który z powodzeniem można przywołać na zasadzie odesłania systemowego – zabudowa zagrodowa, to "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych". Skoro w zabudowie zagrodowej występują, co oczywiste, budynki mieszalne, a i zresztą są one "poprzeplatane" zabudową gospodarczą, to wprowadzenie nieinwazyjnych usług wspomagających mieszkalnictwo jawi się jako dopuszczalne funkcjonalnie, a w każdym razie nie powinno być oceniane a priori jako sprzeczne z funkcją zastaną. Tytułem uzupełnienia powyższej myśli i stosownie do uwag wstępnych Sąd wskazuje, że nie jest jego zamiarem forsować tezy, że usługi zawsze odpowiadają zabudowie zagrodowej. Przykładowo, trudno wyobrazić sobie lokalizację usług, takich jak żłobek czy przedszkole, w obszarze faktycznej koncentracji zabudowy produkcyjnej (w ramach zabudowy zagrodowej), gdzie sprzeczności jednej i drugiej funkcji byłoby widać prima facie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie indywidualnie oceniane cechy zabudowy obszaru analizowanego nie zdradzają jednak cech uzasadniających ograniczenie praw S. B.. [...], gdzie skarżący projektuję lokalizację żłobka, to wieś stanowiąca zespół budynków mieszkalnych, gospodarskich i inwentarskich. Z map wynika, że na dystansie nie dalszym niż 3 kilometry jest ona otoczona przez inne większe wsie, takie jak [...] (będący siedzibą gminy wiejskiej). O ile nie ulega wobec tego wątpliwości, że mamy do czynienia z terenami wiejskimi o dominującej funkcji rolniczej, to jednak nie można zaprzeczyć, iż zarazem jest to też przestrzeń rozwoju normalnych funkcji społecznych, w szczególności w samych C. i okolicznych wsiach znajduje się szereg budynków mieszkalnych, gdzie zamieszkują i wychowują się najmłodsze dzieci, których z kolei rodzice pracują w gospodarstwach. W takim kontekście zamierzenie zakładające lokalizację niewielkiego żłobka nie jawi się jako wprowadzenie funkcji sprzecznej z zabudową zastaną w obszarze analizowanym. Przeciwnie, można nawet przyjąć, że w określonych okolicznościach (takich jak występują w niniejszej sprawie) żłobek stanowi usługę, która uzupełnia i kontynuuje funkcję mieszkalną zabudowy zagrodowej i jej służy. Ujmując powyższe w bardziej ogólnych słowach należy wyjaśnić, że celem ustawodawcy, wprowadzającego w życie u.p.z.p., nie było zahamowanie możliwości zagospodarowania terenów, a jedynie zracjonalizowanie sposobu tego zagospodarowania, przy wykorzystaniu kontynuacji cech i funkcji dotychczasowej zabudowy. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa, czy też nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, muszą się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa (czy też jak w sprawie po części nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego) jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Dopiero z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Brak jest przy tym podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, chociażby jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju i tej samej funkcji co już istniejące. Podstawę odmowy wydania decyzji stanowić bowiem może jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, a zatem muszą istnieć konkretne przyczyny, z powodu których nowej inwestycji (projektowanej zmiany sposobu użytkowania) nie da się w praktyce pogodzić z już istniejącą funkcją tego terenu. Przykładowo, "jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy" (zob. komentarz do art. 61, punkt 2 "Zasada dobrego sąsiedztwa" [w:] Z. Niewiadomski /red./, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2021, wyd. el. Legalis). Podsumowując Sąd doszedł do przekonania, że organy w niniejszej sprawie naruszyły art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż wadliwie uznały, że inwestycja w postaci żłobka w obszarze rozproszonej zabudowy mieszkalnej, gospodarczej i inwentarskiej wsi [...], nie kontynuuje funkcji zabudowy na obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu projektowane przez S. B. usługi są komplementarne z zabudową mieszkalną (nie ma znaczenie, że istnieje ona w ramach zabudowy zagrodowej), a tym samym nie można dopatrzeć się sprzeczności funkcjonalnej pomiędzy zamierzeniem a otoczeniem. W ocenie Sądu organy nie naruszyły natomiast art. 7 K.p.a. Sąd oczywiście zgadza się, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy bada się i określa wszystkie cechy, parametry i wskaźniki dla nowej zabudowy. Jednak należy pamiętać, że w niniejszej sprawie Wójt i Kolegium ustalili w oparciu o prawo materialne, że nie jest spełniona wyjściowa przesłanka kontynuacji funkcji dla projektowanego zamierzenia. Z punktu widzenia ściśle proceduralnego organy były więc niejako usprawiedliwione kończąc badanie sprawy na tym elemencie. Skoro jednak Sąd zakwestionował stanowisko organów dotyczące funkcji zabudowy (patrz wyżej), to oznacza, że na dalszym etapie postępowanie w sprawie warunków zabudowy będzie musiało być stosownie uzupełnione. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2325 ze zm. "P.p.s.a."), uchylił decyzje obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., przy czym na zasądzoną kwotę złożyła się kwota uiszczonego przez S. B. wpisu od skargi. Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 26 akt sądowych).