II SA/Po 186/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Centrum Kształcenia i Wychowania [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił Centrum Kształcenia i Wychowania [...] w [...] dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika D. A.. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Centrum Kształcenia i Wychowania [...] w [...] złożyło w dniu [...] października 2019r. wniosek o przyznanie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika D. A.. Dalej wskazano, iż aby otrzymać ww. dofinansowanie pracodawca musi spełnić warunki określone w art. 122 ust. 1, 5 i 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe. Organ zauważył, iż zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe, pracodawca powinien przedłożyć kopię dyplomu, świadectwa lub zaświadczenie potwierdzające ukończenie nauki zawodu i zdanie właściwego egzaminu przez młodocianego pracownika, tj. w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy będącego rzemieślnikiem - egzamin czeladniczy zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1989r. o rzemiośle (Dz. U. z 2018r. poz. 1267), w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem - egzamin zawodowy. W rozpoznawanej sprawie pracodawca przedstawił świadectwo czeladnicze młodocianego pracownika D. A. wystawione przez Prezesa Izby Rzemieślniczej. Zgodnie z ustawą z dnia 22 marca 1989r. o rzemiośle. Centrum Kształcenia i Wychowania [...] w [...] nie jest rzemieślnikiem, zatem egzamin powinien być przeprowadzony przez Okręgową Komisji Egzaminacyjną, a nie przez Izbę Rzemieślniczą. Z tych przyczyn organ odmówił przyznania wnioskowanego dofinansowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Centrum Kształcenia i Wychowania [...] w [...] zarzucając naruszenie art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r Prawo oświatowe w zw. z. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nie zastosowanie normy względniejszej, tj. przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 1 września 2019r. ze względu na brak przepisów przejściowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż kryteria warunkujące przyznanie pracodawcy dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych pracowników określone zostały w ustawie z dnia 14 grudnia 2016r. Prawo oświatowe (t. j. Dz.U.2019, poz. 1148 ze zm.). Zgodnie z art. 122 ww. ustawy - w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2019 - pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia od gminy właściwej, ze względu na miejsce zamieszkania młodocianego pracownika, jeżeli: 1. pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania; 2. młodociany pracownik ukończył naukę zawodu i zdał: a) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy będącego rzemieślnikiem - egzamin czeladniczy zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2018 r. poz. 1267), b) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem - egzamin zawodowy; 3. młodociany pracownik ukończył przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1. Zdaniem Kolegium powyższe przepisy przesądzają zatem, iż w sytuacji, gdy pracodawca nie jest rzemieślnikiem to wówczas kształci młodocianego pracownika, który zdaje egzamin zawodowy przed Okręgową Komisją Egzaminacyjną. Z uwagi, iż Centrum Kształcenia i Wychowania [...] w [...] nie jest rzemieślnikiem w rozumieniu ustawy z dnia 22 marca 1989 o rzemiośle, to zgodnie z powołanymi przepisami młodociany pracowni winien zdać egzamin przeprowadzony przez Okręgową Komisje Egzaminacyjną. Tymczasem młodociany pracownik D. A., jak wynika z załączonego świadectwa czeladniczego, zdał egzamin czeladniczy przed [...] Izbą Rzemieślniczą. Brak jest zatem podstaw do przyznania wnioskowanego dofinansowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Centrum Kształcenia i Wychowania [...] w [...] zarzuciło, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2019 r. została wydana z naruszeniem art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe w zw. z. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nie zastosowanie normy względniejszej, tj. przepisów ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 1 września 2019r. ze względu na brak przepisów przejściowych, oraz naruszeniem art. 32 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nierówne traktowanie pracodawców kształcących młodocianych pracowników - nie będących rzemieślnikami, których młodociani pracownicy zdali egzamin kończący naukę zawodu przed inną komisją egzaminacyjną, niż państwowa Okręgowa Komisja Egzaminacyjna. W skardze podniesiono, iż organ II instancji pominął okoliczność, że młodociany pracownik zdał egzamin kończący naukę zawodu zgodnie z przepisami, tj. przed którąkolwiek komisją na postawie których funkcjonują komisje egzaminacyjne wymienione w § 11 ust 2,3,4 rozporządzenia z dnia 28 maja 1996r. Wobec braku przepisów przejściowych należy stosować do sytuacji młodocianych pracowników szkół zawodowych, którzy zdali egzaminy zawodowe po 1 września 2019 r. w Izbie rzemieślniczej, przepisy względniejsze obowiązujące przed 1 września 2019 r. Zaznaczono, iż z linii orzecznictwa sądów administracyjnych wprost wynika, iż w takiej sytuacji należy stosować normy względniejsze dla adresatów w przypadku zmiany przepisów prawa, tj. uwzględnić ogólną normę z art. 2 Konstytucji RP przy zastosowania prawa. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ podniósł, iż brak przepisów intertemporalnych, oznacza, że wolą ustawodawcy było zastosowanie wprowadzanych zmian do stosunków prawnych trwających w dacie wejścia w życie ustawy. Wskazano przy tym na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołujące ogólną zasadę prawa intertemporalnego, według której w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Dalej wskazać trzeba, iż stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – w dalszej zwana w skrócie jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest odmowa przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Podstaw materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.- aktualnie tj. Dz. U. z 2020 poz. 910). Na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie art. 122 ust. 1 powołanej ustawy stanowił, iż pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania; 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu i zdał: a) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy będącego rzemieślnikiem - egzamin czeladniczy zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2018 r. poz. 1267 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 1495), b) w przypadku młodocianego zatrudnionego w celu przygotowania zawodowego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem - egzamin zawodowy; 3) młodociany pracownik ukończył przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1. Istota sporu w okolicznościach badanej sprawy sprowadza się do zasadności przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika w sytuacji, gdy pracodawca nie jest rzemieślnikiem w rozumieniu ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle, a młodociany zatrudniony zdał egzamin czeladniczy zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 4 ww. ustawy o rzemiośle. W sprawie bezspornym jest natomiast, iż umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego pracownika młodocianego D. A. w zawodzie stolarza zawarto [...] sierpnia 2016 r. W umowie tej zastrzeżono, że przygotowanie zawodowe odbędzie się w okresie od [...] sierpnia 2016 r. do [...] sierpnia 2019 r. pod nadzorem G. D., posiadającego kwalifikacje zawodowe, dyplom mistrzowski w zawodzie stolarza oraz przygotowanie pedagogiczne dla instruktorów praktycznej nauki zawodu nr [...]. Z akt sprawy wynika nadto, iż D. A. w dniu [...] września 2019 r. zdał egzamin czeladniczy przed Komisją Egzaminacyjną [...] Izby Rzemieślniczej. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż brzmienie art. 122 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe uległo zmianie z dniem 01 września 2019 r., w momencie wejścia w życie ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (tekst. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2245), w której nie zawarto przepisów przejściowych. Zaakcentować jednak trzeba, że w takiej sytuacji należy zawsze mieć na względzie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż w razie zmiany przepisów na mniej korzystne dla podmiotu, przy jednoczesnym braku przepisów przejściowych, uwzględniając normę art. 2 Konstytucji RP należy rozważyć zastosowanie normy względniejszej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1691/12 i z 16 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1996/11 - dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż wynikający z umowy okres szkolenia zakończył się przed wejściem w życie nowego brzmienia art. 122 ustawy Prawo oświatowe, a jedynie egzamin rzemieślniczy kończący przygotowanie zawodowe odbył się po dniu 1 września 2019 r. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w powołanym w odpowiedzi na skargę wyroku z dnia 8 listopada 2008 r. o sygnaturze K 30/06, (OTK-A 2006/10/149, Dz. U. z 2006 r. Nr 206, poz. 1522) milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. W ocenie Sądu takie ważne argumenty pojawiają się rozpatrywanej sprawie. Podkreślenia wymaga, że sądy administracyjne kontrolują legalność działalności administracji publicznej, przy czym, co należy zaznaczyć, czynią to w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Sprawując wymiar sprawiedliwości i rozstrzygając sporne zagadnienia, sądy uprawnione są do wyważenia racji stron procesu w ramach wykładni i stosowania relewantnych norm prawnych. Zatem nie do pogodzenia - z istotą wymiaru sprawiedliwości - w ocenie Sądu sprawę niniejszą rozpoznającego, byłoby przyjęcie interpretacji znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, w sposób, który prowadziłby do sytuacji, w której pracodawca zawarł umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego przed 01 września 2019 r., poniósł koszty kształcenia młodocianego pracownika, który zdał egzamin określony w umowie, a następnie - z uwagi na brak przepisów intertemporalnych - zostałby pozbawiony dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Dlatego też Sąd za zasadne uznał podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego przez organy obu instancji. Zdaniem Sądu, sprawiedliwość społeczna o której mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. wymaga, aby pracodawca który spełnił wymagania przewidziane w art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego pod rządami prawa sprzed 1 września 2019 r., miał możliwość podejmowania starań według tego stanu prawnego i otrzymania zwrotu kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Sąd zdaje sobie sprawę z tego, że organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego w dniu podejmowania rozstrzygnięcia, co wynika z art. 6 K.p.a., jednakże, zasada sprawiedliwości społecznej wymaga, aby w sytuacji, w której wobec braku przepisów intertemporalnych, nowelizacja prawa zmienia sytuację adresata normy na mniej korzystną, stosować przepisy prawa, które są korzystniejsze dla niego. Jak słusznie zauważył WSA w Krakowie w wyrokach z 26 czerwca 2020 r. (sygn. akt III SA/Kr 558/20 i III SA/Kr 609/20 – oba dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zasada sprawiedliwości społecznej jest jedną z naczelnych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej. Jako zasada prawa, jest normą prawną, która nakazuje albo zakazuje zrealizowania określonej wartości. Stosowanie zasad prawa może doprowadzić do ich kolizji, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Z jednej strony, obowiązująca zasada praworządności z art. 6 k.p.a. (wyrażona także w art. 7 Konstytucji RP), a z drugiej zasada sprawiedliwości społecznej z art. 2 Konstytucji RP. Argumentem przemawiającym za przyznaniem warunkowego pierwszeństwa zasadzie sprawiedliwości społecznej w tym przypadku jest ratio legis przepisu art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego, zgodnie z którym ustawodawca dąży do wynagradzania pracodawców, którzy podejmują się dodatkowo, oprócz prowadzenia własnej działalności gospodarczej, kształcenia młodocianych pracowników. Ponadto zauważyć trzeba, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych, wykreowanym według stanu prawnego sprzed 1 września 2019 r. uznawano, iż nie jest istotne, czy młodociany pracownik zda egzamin zgodnie z § 11 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania, jak i wówczas, gdy zda egzamin z pominięciem tego rozporządzenia, a wyłącznie na podstawie rozporządzeń Ministra Edukacji Narodowej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 325/19 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 324/19 – oba dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 września 2019 r. sądy administracyjne rozstrzygając sprawy z zakresu dofinansowania kształcenia młodocianych pracowników, stosowały bowiem wykładnię rozszerzającą, w zakresie, w jakim ustawodawca nie sprecyzował w art. 122 ust. 1 Prawa oświatowego wymogów, co do obowiązku zdawania konkretnego egzaminu zawodowego. Uznawano, iż przez zdanie egzaminu zgodnie z przepisami, o których mowa w ar 122 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, należy rozumieć zdanie egzaminu na podstawie któregokolwiek z przepisów, na podstawie których funkcjonują komisje egzaminacyjne wymienione w § 11 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia z dnia 28 maja 1996 r. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 271/09, wyrok z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 273/09, wyrok z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2942/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł uznał zasadność zarzutów podniesionych w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni powyższe wskazania Sądu i rozpoznana wniosek o dofinansowanie na podstawie regulacji obowiązujących przed 1 września 2019 r. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzoną od organu kwotę złożył się koszt wpisu sądowego od skargi ([...] zł).