II SA/Po 183/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Skomra (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Robert Talaga Asesor WSA Jacek Rejman Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2026 r. sprawy ze skargi J. K. i J. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2026 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 25 listopada 2025 r., nr [...], znak [...], działając na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), umorzył z urzędu w całości postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych w lokalu nr [...] usytuowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. [...] w P.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wobec pisma mieszkańca nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] dotyczącego wykonania robót w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. [...] w P. w dniu 25 czerwca 2025 r. pracownicy inspektoratu dokonali kontroli, podczas której stwierdzono, że właściciel lokalu nr [...] wykonał w maju 2025 r. prace polegające na wykonaniu ściany oraz drzwi wejściowych, w wyniku czego wykonano oddzielenie części powierzchni korytarza, tworząc niezależne pomieszczenie zamykane drzwiami. Wskazane roboty spowodowały zmianę parametrów użytkowych budynku poprzez wyłączenie przestrzeni wspólnej budynku, jaką jest korytarz, dla potrzeb lokalu nr [...], co oznacza, że roboty te stanowiły przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Jednakże, przebudowa dotyczyła wnętrza budynku i nie dotyczyła jego elementów konstrukcyjnych, wobec czego zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1a Prawa budowlanego jej wykonanie nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W ustalonym stanie faktycznym rozważono także, czy wykonane roboty naruszają § 242 Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225; dalej: "r.w.t.b.") i zagrażają bezpieczeństwu mieszkańców budynku. Jak wynika z ustaleń dokonanych w trakcie kontroli, z korytarza stanowiącego drogę ewakuacyjną korzystają tylko mieszkańcy lokalu mieszkalnego nr [...] oraz sąsiadującego, a więc mniej niż 20 osób. Jednocześnie zabudowa nie powoduje zawężania, lecz skrócenie odcinka drogi ewakuacyjnej poprzez wykonanie zabudowy korytarza, a ewakuacja odbywa się w kierunku klatki schodowej. Wobec powyższego uznano, że przebudowana część przedmiotowego budynku (część drogi komunikacji ogólnej, na której wykonano omawianą zabudowę), nie narusza § 242 r.w.t.b. Ponadto komunikacja do klatki schodowej może być oświetlona światłem sztucznym w myśl § 59 r.w.t.b. W odwołaniu z dnia 5 grudnia 2025 r. do Inspektor Nadzoru Budowlanego J. K. i J. K. (dalej: "odwołujący" lub "skarżący") wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zobowiązanie właścicieli lokalu nr [...] do przywrócenia części wspólnej do stanu zgodnego z prawem, tj. rozbiórki zabudowy wraz z drzwiami oraz usunięcia szaf, ewentualne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, z obowiązkiem uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie braku tytułu prawnego inwestora, naruszenia funkcji komunikacyjnej korytarza, wpływu uchwały [...] (której legalność jest kwestionowana przed sądem) oraz ustalenia stanu faktycznego zgodnie z rzeczywistością. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z dnia 15 stycznia 2026 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części: "w sprawie robót budowlanych w lokalu nr [...] usytuowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. [...] w P.", i w to miejsce orzekł: "w sprawie robót budowlanych przy lokalu nr [...] usytuowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. [...] w P.". Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 25 czerwca 2025 r. wynika, że współwłaściciele lokalu nr [...] prowadzili roboty budowlane na fragmencie korytarza stanowiącego część wspólną. Prace polegały na wykonaniu ścianki działowej z otworem drzwiowym i montażu drzwi wewnętrznych. Organ I instancji zasadnie więc zakwalifikował wykonanie robót jako przebudowę obiektu, albowiem zmianom uległy parametry użytkowe obiektu. Nie nastąpiła również zmiana charakterystycznych parametrów obiektu jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wzniesienie ścianki działowej nie ingerowało w elementy konstrukcyjne ani przegrody zewnętrzne obiektu. Zakres wykonanych robót nie wymagał więc uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że nadzór budowlany posiada kompetencje badania legalności wszelkich robót budowlanych, także takich na prowadzenie których nie jest wymagana decyzja administracyjna (pozwolenie na budowę), ani też nie są objęte obowiązkiem wykonania zgłoszenia. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji skrupulatnie zweryfikował, czy wykonane roboty nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. W szczególności rozważył, czy wykonane roboty budowlane pozostają w zgodzie z wymogami bezpieczeństwa pożarowego dla budynku wielorodzinnego. Wykonane roboty w żaden sposób nie utrudniają jednak ewakuacji z budynku, a zastąpienie oświetlenia światłem sztucznym nie narusza § 59 r.w.t.b. Zarzuty odwołania w tym zakresie są więc niezasadne. Dalej organ odwoławczy wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji ani właściwości rzeczowej do rozstrzygania sporów o charakterze cywilnoprawnym, w tym w szczególności dotyczących prawa własności lub innych praw rzeczowych do nieruchomości. Kwestie dotyczące naruszenia własności podlegają wyłącznej kognicji sądów powszechnych. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie opiera się wyłącznie na przepisach ustawy Prawo budowlane, które nie upoważniają organu do ingerencji w sferę stosunków prywatnoprawnych między stronami. Naruszenie prawa własności, gdy roboty nie wymagają ani pozwolenia, ani zgłoszenia nie stanowią naruszenia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Także i w tym zakresie nie można więc było podzielić zastrzeżeń i uwag odwołujących. Na gruncie Prawa budowlanego postępowanie staje się natomiast bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Niniejsze postępowanie jest więc bezprzedmiotowe zarówno w aspekcie legalności prac, jak i ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem sprawy określonym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania była realizacja robót budowlanych przy lokalu nr [...], usytuowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. [...] w P.. Organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu orzekł więc niezgodnie z przedmiotem sprawy. Wobec powyższego należało uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wskazania przedmiotu sprawy, a w pozostałej części utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. W skardze z dnia 10 lutego 2026 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. K. i J. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zastosowanie środków przewidzianych ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów wydanych w sprawie oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie - bezprzedmiotowość postępowania nie może być utożsamiana wyłącznie z brakiem podstaw do wydania nakazów dotyczących robót niewymagających pozwolenia na budowę, jeżeli skutkiem tych robót jest zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie stan faktyczny nie ustał, a jego skutki trwają, co wyklucza możliwość zastosowania art. 105 § 1 k.p.a., 2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez: - bezprawne ograniczenie postępowania wyłącznie do formalnej oceny obowiązku zgłoszenia robót, z pominięciem analizy ich legalności w kontekście posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - zignorowanie faktu, że inwestor dokonał trwałej zabudowy części wspólnej bez wymaganej zgody pozostałych współwłaścicieli (naruszenie art. 199 k.c. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud.). Zgoda ta jest niezbędna do legalnego prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych w częściach wspólnych, a jej brak powinien skutkować uznaniem robót za samowolę budowlaną, - pominięcie oceny rzeczywistego charakteru robót, które doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania korytarza z ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego na pomieszczenie przynależne do jednego lokalu, co wymagało zbadania pod kątem art. 71 Prawa budowlanego, - naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegające na nieustaleniu, czy inwestor w ogóle legitymował się zgodą wspólnoty, co w procesie nadzorczym jest kluczowe dla oceny legalności ingerencji w substancję nieruchomości wspólnej; 3. art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie - organy obu instancji całkowicie pominęły ocenę, czy wykonane roboty doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, tj. korytarza stanowiącego część wspólną nieruchomości. W wyniku wykonania ścianki działowej i montażu drzwi część korytarza została trwale wyłączona z funkcji komunikacyjnej i przeznaczona do wyłącznego korzystania przez właściciela lokalu nr [...]. Taki skutek stanowi zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego i wymagał odrębnej analizy prawnej, której organy zaniechały; 4. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego - w szczególności poprzez posługiwanie się nieprecyzyjnym i wprowadzającym w błąd sformułowaniem, że roboty budowlane były prowadzone "przy lokalu nr [...]", podczas gdy faktycznie wykonano je w korytarzu komunikacyjnym stanowiącym część wspólną nieruchomości, usytuowanym pomiędzy lokalami nr [...] i nr [...]. Posługiwanie się przez organy sformułowaniem "przy lokalu nr [...]" prowadzi do zatarcia rzeczywistego charakteru robót i ich skutków dla pozostałych współwłaścicieli; 5. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym: - organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji arbitralnie stwierdził, że wykonane roboty "nie utrudniają ewakuacji" oraz że "PINB wykazał zgodność robót z przepisami". Tymczasem z protokołu kontroli PINB z dnia 25.06.2025 r. wynika jedynie fakt stwierdzenia wykonania ścianki z drzwiami oraz powstania "nowego, wydzielonego pomieszczenia". Protokół ten nie zawiera żadnej wzmianki, oceny ani pomiarów dotyczących drożności dróg ewakuacyjnych, natężenia oświetlenia czy wydajności wentylacji, - organ odwoławczy uzupełnił braki w materiale dowodowym własnymi, niepopartymi żadną wiedzą specjalistyczną domniemaniami. Skoro inspektor w protokole ograniczył się do opisu konstrukcji i stwierdzenia braku zgłoszenia, to twierdzenie organu, że "wykazano zgodność z warunkami technicznymi", jest nieprawdziwe i stanowi nadużycie władzy dyskrecjonalnej. - sam fakt potwierdzony w protokole, że w wyniku robót powstało "nowe, wydzielone pomieszczenie" dowodzi, że nastąpiła trwała zmiana układu funkcjonalnego budynku. Taka zmiana, zgodnie z orzecznictwem, wymaga szczegółowej analizy pod kątem zmiany sposobu użytkowania (art. 71 Prawa budowlanego), czego organy całkowicie zaniechały; 6. art. 10 § 1 oraz art. 79 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżących czynnego udziału w postępowaniu - organy nadzoru budowlanego przeprowadziły oględziny obiektu, których skutkiem było sporządzenie protokołu oględzin oraz rysunku na rzucie kondygnacji, stanowiących podstawę dalszych ustaleń faktycznych w sprawie. Skarżący nie zostali jednak zawiadomieni o terminie tych oględzin ani nie zostali dopuszczeni do udziału w tej czynności, mimo że dotyczyła ona części wspólnej nieruchomości oraz bezpośrednio wpływała na zakres ich praw. Pozbawienie skarżących możliwości udziału w oględzinach uniemożliwiło im zgłoszenie uwag co do rzeczywistego miejsca wykonania robót (część wspólna - korytarz komunikacyjny), zakwestionowanie przyjętego przez organ opisu robót jako wykonanych "przy lokalu nr [...]" oraz odniesienie się do sporządzonego rysunku i ustaleń technicznych przyjętych przez organ; 7. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i rażąco błędną wykładnię - organy nadzoru budowlanego obu instancji uchyliły się od obowiązku rzetelnego zbadania, czy samowolne roboty budowlane naruszyły uzasadnione interesy osób trzecich; 8. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego - organy obu instancji bezzasadnie odmówiły zawieszenia postępowania administracyjnego, błędnie uznając, że toczący się przed Sądem Okręgowym w [...] spór o uchylenie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] z dnia 20.03.2025 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; 9. art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego - organ nie przeprowadził żadnych ustaleń faktycznych pozwalających ocenić, czy po wykonaniu robót budowlanych obiekt jest użytkowany zgodnie z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, a tym samym nie dokonał rzeczywistego rozpoznania sprawy w tym zakresie. Z materiału dowodowego wynika, że w korytarzu komunikacyjnym - stanowiącym część wspólną budynku - zlokalizowany był grzejnik przewidziany w projekcie budowlanym do ogrzewania ciągu komunikacyjnego. W wyniku wykonania zabudowy korytarza grzejnik ten został funkcjonalnie wyłączony z obsługi części wspólnej i obecnie ogrzewa wyłącznie pomieszczenie powstałe w wyniku tej zabudowy. Skutkiem robót jest zatem zmiana przeznaczenia elementu instalacji grzewczej oraz pozbawienie pozostałej części korytarza i klatki schodowej przewidzianego projektowo źródła ogrzewania, co stanowi naruszenie zasad prawidłowego użytkowania obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 10 marca 2026 r. skarżący potrzymali stanowisko przedstawione w skardze. W piśmie procesowym z dnia 9 czerwca 2026 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - ogłoszenia zarządcy nieruchomości [...] S.A. (Biuro [...] Nr [...] w P.) dot. utrzymania drożności dróg ewakuacyjnych - klatek schodowych, na okoliczność wykazania pierwotnego, technicznego i prawnego przeznaczenia spornego korytarza jako drogi ewakuacyjnej podlegającej bezwzględnej ochronie prawnej. Doszło bowiem do nielegalnej, samowolnej zmiany sposobu użytkowania drogi ewakuacyjnej na prywatny magazyn/garderobę jednego z lokali (art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego). Na rozprawie w dniu J. K. podtrzymała skargę wskazując, iż zabudowany korytarz stanowi współwłasność i obecnie przez postawienie ścianki działowej i drzwi w części wspólne zostały pozbawione ogrzewania i światła dziennego z okien znajdujących się na tym korytarzu. Wykonane roboty są sprzeczności z przepisami przeciwpożarowymi ponieważ budynek został pozbawiony jakiejkolwiek wentylacji. J. K. podtrzymał stanowisko żony J. K. wskazując, iż obecnie poprzez zasłonięcie korytarza na klatce jest ciemno a grzejnik który znajdował się na tym korytarzu ogrzewa wyłącznie to pomieszczenie , a nie części wspólne. Ponadto wskazał, iż projektant nie przewidział możliwości zabudowy korytarza. J. K. oświadczyła, że od 2016 roku PINB prowadzi postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku w tym przede wszystkim balkonów, które już częściowo zostały rozebrane. Uczestniczka postępowania Z. K. wskazała, iż twierdzenia skarżących mijają się z prawdą. Straż pożarna nigdy nie miała zastrzeżeń do zabudowywania korytarzy. Na klatkach są czujniki światła, a przedmiotowe korytarze nigdy nie stanowiły dróg ewakuacyjnych. Uczestniczka oświadczyła, iż budynek był budynkiem policyjnym i Komendant wydawał zgodę na zabudowywanie tych korytarzy. Uczestniczka postępowania podkreśliła, iż po zbudowaniu korytarza osoby korzystające z tego pomieszczenia ponoszą stosowne koszty doliczenia do czynszu. Uczestniczka postępowania B. Z. podniosła, że budynek ma 10 pięter i na każdym z nich korytarz jest zabudowany. W odniesieniu do korytarza będących przedmiotem sprawy wskazała, iż był on również zabudowany przez skarżących, ale na jakimś etapie drzwi usunięto. Podkreśliła, iż wspólnota wyraziła zgodę na zabudowę tego korytarza, a nikt oprócz skarżących powyższemu się nie sprzeciwia. Jak również nie zgłasza żadnych roszczeń w związku oświetleniem korytarza. J. K. oświadczyła, że z faktu zabudowania wszystkich korytarzy nie można wyciągać wniosków iż można ja pozbawić z prawa korzystania z tego korytarza oraz iż w okresie zimowym na klatce odnotowali temp. wynosząca 9 stopni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji bądź postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2026 r., nr [...], o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia 25 listopada 2025 r., nr [...] w określonej w tej decyzji części. Skarga okazała się przy tym zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazano. Analiza treści poddanej kontroli sądowej decyzji wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wydał decyzję, w której uchylił decyzję organu I instancji w części "w sprawie robót budowlanych w lokalu nr [...] usytuowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. [...] w P." i w to miejsce orzekł: "w sprawie robót budowalnych przy lokalu nr [...] usytuowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. [...] w P.." Organ odwoławczy nie wypowiedział się natomiast w osnowie decyzji co do pozostałej części zaskarżonego odwołaniem rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu orzekł niezgodnie z przedmiotem sprawy. "Wobec powyższego należało uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wskazania przedmiotu sprawy i orzec w to miejsce "w sprawie robót budowlanych przy lokalu nr [...] usytuowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. [...] w P.", a w pozostałej części utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.)". W kontekście powyższego trzeba więc wyjaśnić, że istota postępowania administracyjnego sprowadza się do rozstrzygnięcia przez organ decyzją administracyjną o indywidualnej sprawie administracyjnej, a więc do rozstrzygnięcia w przedmiocie uprawnienia lub obowiązku określonego podmiotu - strony postępowania (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Postępowanie administracyjne jest przy tym dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.), co znajduje swoje źródło w Konstytucji i oznacza, że strona postępowania ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia jej sprawy administracyjnej. Jednocześnie treść art. 138 k.p.a. określa w sposób wyczerpujący zakres możliwych rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego i zgodnie z § 1 tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Stosowanie zaś do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może też wydać decyzję kasacyjną, a więc uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie przepis art. 107 k.p.a. określa, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna. Jednym z obowiązkowych elementów każdej decyzji jest rozstrzygnięcie, określane mianem osnowy lub sentencji decyzji (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.). Przyjmuje się, że rozstrzygnięcie jest kwintesencją decyzji, stanowi bowiem o ustaleniu prawa, czy też nałożeniu obowiązku. Wyrażając rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego, rozstrzygnięcie decyzji przedstawia sposób zakończenia postępowania w danej instancji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że jeżeli uchylenie i nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczy tylko części decyzji organu pierwszej instancji, to konieczne jest również orzeczenia co do pozostałej – nieuchylonej części decyzji – zwłaszcza, gdy odwołanie dotyczy całej decyzji (bowiem decyzja organu odwoławczego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy). Takie podejście pozwala na uniknięcie wątpliwości co do treści rozstrzygnięć administracyjnych. Na omawiany problem należy spojrzeć w ujęciu systemowym, a niewystarczające jest dokonanie wykładni językowej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy mieć bowiem na względzie, że istota postępowania odwoławczego polega nie na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ drugiej instancji. Ponadto wynikający z art. 107 § 1 k.p.a. obowiązek organu zamieszczenia w decyzji rozstrzygnięcia oznacza obowiązek rozstrzygnięcia całości sprawy. Obowiązek ten jest odzwierciedleniem uprawnienia strony do załatwienia sprawy zgodnie zakresem jej odwołania. Prawidłowym działaniem organu odwoławczego, uwzględniającym nie tylko literalne brzmienie przepisu, ale również cel oraz kontekst systemowy wydawanej decyzji, jest wypowiedzenie się organu co do całości istoty sprawy, po uchyleniu części tej decyzji. Odmienne postępowanie organu narusza szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego, m.in. zasadę sprawnego działania, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz praworządności. Z istoty postępowania odwoławczego wynika przy tym ponowne rozstrzygniecie sprawy granicach złożonego odwołania. W sytuacji gdy odwołanie dotyczy całej decyzji, to decyzja organu odwoławczego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy. Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 724–725; zob. też J. Wilczyński, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 1260/16, ZNSA 2018, nr 4, s. 179-188). Nie jest przy tym możliwe zastąpienie rozstrzygnięcia uzasadnieniem decyzji, ani też wywodzenie rozstrzygnięcia z uzasadnienia orzeczenia. Rozstrzygnięcie powinno być bowiem sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości i powinno być zrozumiałe dla stron bez wnikania w treść uzasadnienia. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny, jak też z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Co więcej, brak orzeczenia w osnowie decyzji o pozostałej części odwołania, a zawarcie wywodów w tym zakresie wyłącznie w uzasadnieniu może wręcz stanowić o niespójności między sentencją z uzasadnieniem (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1886/96, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 607/10, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2341/11, wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2040/13, wyrok NSA z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1482/14, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 910/15, wyrok NSA z dnia 2 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 873/18, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 1086/20, wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 616/23). Sąd dostrzega jednocześnie, że w orzecznictwie sądowym prezentowane jest również stanowisko odmienne, zgodnie z którym organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części, nie jest obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części (zakresie) utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy, niemniej jednak skład orzekający w przedmiotowej sprawie z wyżej opisanych względów stanowiska tego nie podziela. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznawał narusza przepis art. 138 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Końcowo odnosząc się do treści skargi wskazać należy, że z uwagi na stwierdzony zakres uchybień, przedwczesnym na tym etapie postępowania byłoby odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego, albowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy rozpozna sprawę w granicach odwołania złożonego przez J. K. i J. K. zamieszczając w sentencji decyzji orzeczenia co do całości. O kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi w wysokości 500 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.