II SA/Po 177/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi S. K., A. K., E. S. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą"), po rozpatrzeniu odwołania S. K., A. K., E. S., J. K., R. M. i I. S.-M. w zasadniczym zakresie utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] grudnia 2019 r., [...], [...] o udzieleniu zarządcy drogi – Burmistrzowi Miasta i G. S. (zwanemu dalej "Burmistrzem") zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] w S. i J. oraz ulicy [...] w Ł. . W pewnej części natomiast Wojewoda zmienił (uchylając i orzekając co do istoty) zaskarżoną decyzję (co w szczegółach opisano niżej). Na wstępie Sąd wyjaśnia, że sprawa dotyczy zezwolenia drogowego, którego wydanie poprzedza rozbudowana procedura. Nadto samo takie zezwolenie odnosi się do interesów prawnych wielu podmiotów, w większości wzajemnie od siebie niezależnych oraz ma za przedmiot bardzo szerokie spektrum zróżnicowanych rozwiązań projektowych, które zostają w nim zatwierdzone. Wskazując na to Sąd chciałby podkreślić, że w niniejszej sprawie, nie będąc związanym skargą (zob.: art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") badał kompleksowo całość akt postępowania administracyjnego. Uznał zarazem, że na potrzeby konstrukcji niniejszego uzasadnienia (art. 141 § 4 P.p.s.a.) – dla przejrzystości i zwięzłości wywodu – odstąpił od pełnej relacji wszystkich aspektów sprawy (przebiegu postępowania, treści pism, stanowisk stron i organów), zwłaszcza tych, które w ogóle nie były sporne. Uwypuklił natomiast i skoncentrował uwagę na tych elementach sprawy, które pozostają w relacji do interesu prawnego skarżących i zgłoszonych przez nich zarzutów. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] października 2018 r., Burmistrz Miasta i G. S., działając z powołaniem na art. 11d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (na datę wniosku tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, obecnie Dz. U. 2020 r., poz. 1363 z późn. zm., dalej "specustawa") wystąpił o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej opisanej na wstępie. Przedłożono wymaganą dokumentację w tym cztery egzemplarze projektu budowlanego (zob. k. 1-52 akt administracyjnych organu pierwszej instancji oraz załączniki w postaci projektów budowlanych). Organ następnie zgromadził w aktach wydruki informacji z rejestru gruntów o właścicielach nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji (k. 55-111 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) oraz sporządził wykaz stron postępowania (k. 112a-112e akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Informacja z rejestru gruntów o skarżących (to jest składających rozpatrywaną obecnie skargę sądowoadministracyjną II SA/Po [...]) utrwalona została na k. 63 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Osoby te uznano za strony postępowania. Pismem z dnia [...] października 2018 r. Starosta, działając z powołaniem na art. 11a ust. 1 oraz art. 11d ust. 5 i 6 specustawy, zawiadomił o wszczęciu postępowania między innymi wnioskodawcę i właścicieli nieruchomości w granicach inwestycji na adres wskazany w katastrze nieruchomości (k. 113-257 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) oraz zlecił obwieszczenie o powyższym w Biuletynie Informacji Publicznej G. S. i na tablicy ogłoszeń w urzędzie tej gminy, a także obwieścił o wszczęciu postępowania we własnym Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń. Obwieszczenie opublikowano też w prasie (k. 259-270 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. S. K., A. K., E. S. oraz J. K., właściciele ówczesnej działki [...] w Ł. (na skutek zaskarżonej później decyzji została ona podzielona – uw. Sądu), nie wyrazili zgody na wydzielenie części ich nieruchomości pod inwestycję. Zwrócili uwagę, że przylega ona do ulicy [...] i na całej długości jest możliwość wjazdu na działkę z drogi. Realizacja inwestycji spowoduje, że pozostanie do dyspozycji tylko jeden zjazd o szerokości około [...] metrów. W ocenie składających uwagę ich prawo do władania nieruchomością dozna przez to uszczerbku. Dodali nadto, że w trakcie projektowania nie powiadomiono ich o zakresie inwestycji ani nikt nie uzgodnił z nimi usytuowania i wielkości zjazdów (k. 276 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Starosta wezwał inwestora do ustosunkowania się do pisma S. K., A. K., E. S. oraz J. K. (k. 284 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Starosta wezwał pełnomocnika Burmistrza na podstawie art. 11i ust. 1 specustawy oraz art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – uw. Sądu, dalej "P.b.") do nadesłania szeregu uzupełnień, wyjaśnień i korekt (k. 287-289 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. pełnomocnik zarządcy drogi odpowiedział na wezwanie z dnia [...] listopada 2018 r. dotyczące działki [...] Wyjaśnił, że zgodnie ze specustawą zgoda właścicieli na realizację inwestycji nie jest wymagana i nie warunkuje podjęcia budowy. Wskazał również, że zatwierdzone rozwiązania lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze inwestycji drogowej uwzględniają potrzebę spowodowania jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości, jednak nie jest możliwe całkowite ich wyeliminowanie. Przebieg ulicy [...] w Ł. na wysokości działki [...] został dostosowany do planowanej obwodnicy S., która swoje odzwierciedlenie posiada w planach miejscowych. Pełnomocnik Burmistrza dodał, że działka [...] na datę wniosku nie posiadała zjazdu, to jest obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm., dalej "u.d.p."). Wspomniana przez S. K., A. K., E. S. oraz J. K. możliwość "wjazdu na działkę" na całej jej długości przylegającej do istniejącego pasa drogowego wynikała wyłącznie z braku jego urządzenia, to jest braku wybudowanych nawierzchni drogowych. W ocenie inwestora nie jest prawdą jakoby właściciele działki [...] nie byli świadomi zakresu projektowanej inwestycji i nie mieli wiedzy o ilości, położeniu czy szerokości projektowanego zjazdu. Na etapie opracowywania dokumentacji projektowej podpisali oświadczenia, gdzie na załączniku graficznym (również podpisanym) uwidoczniona jest lokalizacja jezdni, chodników, projektowanego ronda oraz zjazdu. W ramach inwestycji Gmina S. pokrywa koszty projektu i budowy jednego zjazdu do każdej nieruchomości położonej przy drodze. Nie jest nadto wykluczone ubieganie się przez właścicieli o wydanie zezwolenia na lokalizację drugiego zjazdu na podstawie art. 29 u.d.p. przy spełnieniu wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Pełnomocnik Gminy złożył do akt załącznik graficzny podpisany przez właścicieli działki [...] (k. 292-294 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. Starosta przesłał S. K., A. K., E. S. oraz J. K. wyjaśnienia dotyczące ich pisma, w tym przedstawił stanowisko Burmistrza (k. 304-305 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. S. K., A. K., E. S. oraz J. K. podtrzymali swe stanowisko wyrażone wcześniej. Jeszcze raz podkreślili, że zmusza się ich do budowy zjazdów z drogi, jeżeli chcieliby oni dalej korzystać z działki [...] zgodnie z jej przeznaczeniem (k. 325 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. Starosta ponownie wezwał pełnomocnika Burmistrza do ustosunkowania się do stanowiska właścicieli działki [...] (k. 334 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. pełnomocnik Burmistrza wyjaśnił, że właściciele działki kwestionują usytuowanie i wielkość zjazdu na ich działkę. Nie podają jednak żadnych konkretnych oczekiwań dotyczących innego położenia czy wymiarów zjazdów. Inwestor jeszcze raz zaznaczył, że na działkę [...] został zaprojektowany zjazd, którego sfinansuje Gmina (k. 457 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. Starosta przekazał S. K., A. K., E. S. oraz J. K. wyjaśnienia inwestora (k. 458 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia [...] marca 2019 r. S. K., A. K., E. S. oraz J. K. wyjaśnili dodatkowo, że ich podpisy pod rysunkiem drogi dotyczyły tylko przebiegu kanalizacji sanitarnej. Nie wyczytali natomiast z mapy danych o innych rozwiązaniach. Jeszcze raz podkreślili, że nie konsultowano z nimi kwestii usytuowania zjazdów na działkę [...] (k. 480-481 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia [...] marca 2019 r. Starosta ponownie zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska (k. 488 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. pełnomocnik Burmistrza zaznaczył, że odniesienie się do pism S. K., A. K., E. S. oraz J. K. będzie możliwe po sprecyzowaniu przez nich ich oczekiwań (k. 503 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. Starosta wezwał właścicieli działki [...] do wyjaśnienia, jakie jest ich żądanie – dotyczące na przykład oczekiwanej lokalizacji i rozmiaru zjazdu (k. 504 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. S. K., A. K., E. S. oraz J. K. wyjaśnili, że oczekują, iż zarządca drogi wybuduje na teren ich działki cztery zjazdy o szerokości od [...] metrów zlokalizowane w równomiernych odstępach z zachowaniem odległości od [...] metrów – od zachodniej i wschodniej granicy działki. Argumentowali, że ich oczekiwania spowodowane są wymaganiami, jakie należy spełnić przy wykorzystaniu specjalistycznego sprzętu uprawowego (k. 515 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] maja 2019 r. Starosta ponownie zwrócił się do pełnomocnika zarządcy drogi o zajęcie stanowiska w odniesieniu do oczekiwań właścicieli działki [...] (k. 517 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia [...] maja 2019 r. pełnomocnik Burmistrza wyjaśnił, że stosownie do postulatów S. K., A. K., E. S. i J. K. podjęto decyzję, aby na działkę [...] zaprojektować dwa zjazdy indywidualne o szerokości [...] m. Jest to maksymalna szerokość zjazdu, na jaką pozwala rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 124 z późn. zm., dalej "r.ws.w.t."). W myśl § 79 r.ws.w.t. szerokość zjazdu nie może być większa niż szerokość jezdni na drodze. Pełnomocnik zaznaczył też, że zjazd został zlokalizowany bezpośrednio za łukiem kończącym jezdnię wylotową z projektowanego ronda. Nie jest możliwa budowa dalszych zjazdów ze względu na bliskość skrzyżowania oraz zatwierdzony projekt stałej organizacji ruchu. Projektowane zjazdy przedstawiono na przedłożonym zmienionym planie zagospodarowania działki (k. 524-525 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powyższe pismo Starosta przekazał S. K., A. K., E. S. oraz J. K. przy piśmie przewodnim z dnia [...] czerwca 2019 r. (k. 526 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W kolejnym piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. właściciele działki [...] uznali propozycję inwestora za niesatysfakcjonującą. Zaznaczyli, że część nieruchomości znajdująca się na północ od obwodnicy zostanie pozbawiona wjazdu z drogi gminnej tylko dlatego, że zatwierdzono projekt organizacji ruchu nie uwzględniający potrzeb właścicieli. W omawianym piśmie S. K., A. K., E. S. oraz J. K. zwrócili także uwagę na dodatkowe zagadnienie. Odnotowali, że część działki [...] znajdująca się na południe od projektowanej ulicy [...] została przeznaczona pod nasadzenia drzew. Oznacza to, że ta część działki nie została ujęta pod pas drogowy i tym samym nie jest konieczna dla realizacji inwestycji drogowej. Właściciele działki wystąpili więc z postulatem wyłączenia tej południowej części terenu działki [...] z projektu drogowego (k. 545-546 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W reakcji na powyższe Starosta zobowiązał inwestora do ustosunkowania się do kolejnych postulatów S. K., A. K., E. S. i J. K. (zob. pismo z dnia [...] lipca 2019 r. na k. 548 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. pełnomocnik inwestora podkreślił stanowczo, że z załączonego do poprzedniego pisma z dnia [...] maja 2019 r. planu zagospodarowania działki wcale nie wynika, że "część działki [...] znajdująca się na północ od obwodnicy zostanie pozbawiona wjazdu z drogi gminnej". Planowana obwodnica S., zaznaczona na rysunku przerywaną linią, nie jest przedmiotem ani projektu budowlanego ani aktualnego postępowania o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z kolei zaprojektowane dwa zjazdy na działkę [...] w pełni zabezpieczają jej obsługę komunikacyjną w stanie po wybudowaniu ulicy [...]. Odnosząc się do postulatu wyłączenia z projektu południowej części działki [...] przewidzianej pod nasadzenia, pełnomocnik Burmistrza wyjaśnił, że wcześniej w trakcie postępowania środowiskowego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. w opinii z dnia [...] października 2017 r., [...] nałożył na inwestora drogi warunek wycinki poza okresem lęgowym ptaków oraz warunek przeprowadzenia nasadzeń kompensacyjnych. To spowodowało, że w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] (w tym miejscu należy uściślić, że decyzja ta konkretnie miała za przedmiot zmianę decyzji głównej o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] października 2015 r., [...] – uw. Sądu, zob. k. 33-46 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) zobowiązano inwestora do wykonania nasadzeń w liczbie co najmniej 15 sztuk dużych rozrośniętych egzemplarzy drzew. W uzasadnieniu decyzji wskazano miejsce nasadzeń – rejon projektowanego ronda. Przedstawiając powyższe w kontekście regulacji prawnych inwestor zaznaczył, że zgodnie z § 7 ust. 3 r.ws.w.t. "szerokość ulicy, określona w ust. 1, powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli przewiduje się umieszczenie w tej ulicy większej liczby pasów ruchu, torowiska tramwajowego, ścieżek rowerowych, pasów lub zatok postojowych, pasów zieleni wysokiej lub urządzeń odwodnienia powierzchniowego" (przepis ten obecnie został uchylony – uw. Sądu). Z kolei wedle § 52 r.ws.w.t. pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 r.ws.w.t. Wreszcie w myśl § 53 ust. 1 r.ws.w.t. szerokość pasa zieleni, zapewniająca wystarczające warunki jej wegetacji i pielęgnacji powinna wynosić co najmniej 3,0 m, jeżeli jest to rząd drzew, żywopłot lub pasmo krzewów (obecnie przepis ten nieco zmieniono, przy czym w przypadku drzew nadal zachowano normatyw szerokości wynoszący 3 m – uw. Sądu). Podsumowując powyższe pełnomocnik Burmistrza zaznaczył, że fragment działki [...] położony w jej południowej części jest konieczny do realizacji inwestycji drogowej. Znajduje się tam pas zieleni i droga łącząca ulicę P. z ulicą K. w J.. Zdaniem inwestora bezzasadny jest więc wniosek o wyłączenie z postępowania terenu na południe od ulicy [...] (k. 551-552 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia [...] września 2019 r. S. K., A. K., E. S. oraz J. K. podali w wątpliwość wyjaśnienia pełnomocnika inwestora. Na ich działce nie ma drzew, więc nie zachodzi konieczność realizacji nasadzeń kompensacyjnych. Zdaniem właścicieli działki [...] pas zieleni składający się z drzew ograniczy też widoczność drogi, stąd nie jest to rozwiązanie bezpieczne, a i ponadto nie jest w interesie społecznym. Uznali oni, że nasadzenia są pretekstem, aby wywłaszczyć działkę nie związaną z inwestycją drogową (k. 572-573 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia [...] października 2019 r. pełnomocnik Burmistrza stanowczo podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że "wykup" działki na południe od ulicy [...] jest niezbędny do realizacji nasadzeń kompensacyjnych wymaganych decyzją środowiskową. Usytuowanie pasa zieleni jest podyktowane planowanym rozwiązaniem układu drogowego, którego zmiany się nie przewiduje. Zdaniem inwestora lokalizacja nasadzeń jest także zgodna z r.ws.w.t. (k. 578-579 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Przy piśmie z dnia [...] października 2019 r. Starosta przekazał stanowisko inwestora S. K., A. K., E. S. oraz J. K. (k. 634 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. właściciele działki [...] zakwestionowali wyjaśnienia pełnomocnika inwestora. Ich zdaniem argumentacja, że obszar południowy ich działki, co do którego wnioskowali o jego wyłączenie z postępowania, jest nieprzekonująca. Ma tam powstać fragment drogi, który służy tylko do połączenia ulic P. i K. . Odcinek ten po wybudowaniu obwodnicy S. stanie się "ślepą uliczką". S. K., A. K., E. S. oraz J. K. wysunęli hipotezę, że omawiany fragment drogi zaprojektowano po to, aby wybudować zjazdy z działek prywatnych wzdłuż ulicy [...]. Odnosząc się do wymagań zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] S. K., A. K., E. S. oraz J. K. podkreślili, że nie brali udziału w postępowaniu przed jej wydaniem. Ponadto podali w wątpliwość, czy wskazana została tam konkretnie ich działka pod nasadzenia drogowe (k. 645-646 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. Burmistrz skorygował częściowo wniosek (k. 648-659 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. pełnomocnik inwestora przedstawił bardzo obszerne wyjaśnienia stanowiące odpowiedź na wezwanie z dnia [...] listopada 2018 r. (termin do złożenia tej odpowiedzi wielokrotnie wydłużano) (k. 660-667 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Warto zwrócić uwagę, że do pisma dołączono także postanowienie o wyjaśnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] października 2015 r., [...] (którą następnie zmieniono decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., [...]), gdzie wskazano realizacja przedsięwzięcia o obrębie działek ewidencyjnych, na których przewidziano inwestycję, jest zgodna z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (k. 668-669 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. Starosta wezwał pełnomocnika inwestora do ustosunkowania się do uwag S. K., A. K., E. S. i J. K. (k. 673 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. inwestor poinformował, że w ostatnim piśmie S. K., A. K., E. S. oraz J. K. nie przedstawili nowych okoliczności wymagających wyjaśnień. Wskazał, że zaprezentowane racjonalne i uzasadnione rozwiązania pozostaną przedmiotem postępowania o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (k. 684 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. Starosta, działając na podstawie art. 11a ust. 1 oraz art. 11d ust. 5 i 6 specustawy zawiadomił właścicieli działek o korekcie wniosku. Obwieszczenie o tym fakcie zamieszczono także w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy S. i Starostwa, na tablicach ogłoszeń, a także w prasie (k. 687-825 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia [...] grudnia 2019 r. ze skorygowanym wnioskiem zapoznali się właściciele działki [...] (k. 880 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. Starosta zawarł skierowane do S. K., A. K., E. S. i J. K. wyjaśnienia odnoszące się do poprzednio złożonego przez nich pisma z dnia [...] listopada 2019 r. W piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. S. K., A. K., E. S. oraz J. K. ponowili swoje zastrzeżenia dotyczące inwestycji. Zauważyli, że budowa połączenia ulic P. i K. jest bezzasadna w kontekście planów realizacji w przyszłości obwodnicy S. (k. 895-896 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] Starosta, działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i art. 16 ust. 2 specustawy udzielił zarządcy drogi – Burmistrzowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał stanowisko już wcześniej wyrażane w pismach-wyjaśnieniach kierowanych do S. K., A. K., E. S. i J. K.. Zaznaczył, że zarządca drogi przychylił się do realizacji dwóch zjazdów na ich działkę [...]. Zdaniem Starosty prawidłowo także inwestor przyjął, że w granicach inwestycji może zostać zaplanowany pas zieleni, który składa się z drzew nasadzonych w ramach nasadzeń kompensacyjnych. Organ podkreślił, że nie ma uprawnień do korygowania lub narzucania wnioskodawcy rozwiązań drogowych. Jego obowiązkiem jest jedynie weryfikacja, czy projekt nie jest sprzeczny z prawem (k. 898-924 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Starosta, działając na podstawie art. 11a ust. 1 oraz art. 11f ust. 3 i 4 doręczył decyzję właścicielom nieruchomości objętych inwestycją oraz obwieścił o jej wydaniu w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy S. i Starostwa, na tablicach ogłoszeń, a także w prasie (k. 926-1069 i 1083-1087 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. Starosta wysłał także do S. K., A. K., E. S. i J. K. dodatkowe wyjaśnienia (k. 1071-1072 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. S. K., A. K., E. S. oraz J. K. przedstawili swoje stanowisko, w którym zakwestionowali przyjęte rozwiązania drogowe, zwłaszcza potrzebę budowy drogi łączącej ulicę P. i K. (k. 1088-1089 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W odpowiedzi na powyższe Starosta zwrócił się o wyjaśnienie w terminie 7 dni, czy pismo stanowi odwołanie, po rygorem przesłania pisma Wojewodzie (k. 1091 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. S. K., A. K., E. S. oraz J. K. wnieśli odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] Ponownie zakwestionowali dopuszczalność realizacji w granicach ich działki obszaru nasadzeń kompensacyjnych. W ich ocenie teren zieleni nie może być uznany za taki, który objęty jest wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Zakwestionowali też potrzebę budowy łącznika ulicy [...] z ulicą P. . Ten bowiem – po wybudowaniu obwodnicy S. – stanie się de facto drogą dojazdową wybudowaną na ich działce (k. 1-6 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Odwołanie od decyzji Starosty wnieśli też R. M. i I. S.-M. (k. 7-10 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Pismem z dnia [...] marca 2020 r., [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 136 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej "K.p.a.") zwrócił się do inwestora o ustosunkowanie się do odwołań (k. 15-16 akt administracyjnych organu drugiej instancji). W piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. pełnomocnik Burmistrza odniósł się do odwołań, przy czym co do zarzutów S. K., A. K., E. S. i J. K. skwitował, że wyczerpujące i merytoryczne wywody w zakresie podniesionych kwestii przedstawiono już w pismach z dnia 12 sierpnia i [...] października 2019 r. (k. 41-42 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Pismem z dnia [...] maja 2020 r., [...] Wojewoda wezwał inwestora do ustosunkowania się do szeregu kwestii wyspecyfikowanych w ośmiu punktach (k. 49-51 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. Starosta sprostował decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] (k. 57 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Przy piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. pełnomocnik Burmistrza ustosunkował się do kwestii podniesionych przez Wojewodę i nadesłał skorygowaną dokumentację projektową (k. 61-96 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. [...] Wojewoda ponowie wezwał pełnomocnika Burmistrza o przesłanie wyjaśnień dotyczących dokumentacji projektowej (k. 105-106 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Pełnomocnik zarządcy drogi nadesłał odpowiedź w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r., przedstawiając także szereg korekt do projektu (k. 110-154 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Pismem z dnia [...] września 2020 r., [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 11c i art. 11d ust. 5 specustawy zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego. Zawiadomienie to upubliczniono również w drodze obwieszczeń (k. 196-212 oraz k. 232-238 akt administracyjnych organu drugiej instancji). W piśmie z dnia [...] października 2020 r. S. K., A. K., E. S. oraz J. K. przedstawili swoje zastrzeżenia do postępowania. Zwrócili uwagę, że wedle wyjaśnień pełnomocnika Burmistrza decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została przeniesiona z Gminy S. na Burmistrza dopiero [...] czerwca 2020 r. Właściciele działki [...] nadal podtrzymali zarzuty dotyczące potrzeby budowy drogi bocznej łączącej ulice P. i K. (k. 218-219 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Pismem z dnia [...] października 2020 r., [...] Wojewoda zobowiązał pełnomocnika Burmistrza do ustosunkowania się do uwag odwołujących się, w tym uwag S. K., A. K., E. S. i J. K. (k. 221 akt administracyjnych organu drugiej instancji). W piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. pełnomocnik zarządcy drogi wyjaśnił, że kwestionowany przez właścicieli działki [...] łącznik pomiędzy ulicami P. (Ł.) i K. (J.) to droga boczna, która utrzymuje dotychczasowe połączenie i zapewnia przyległym działkom budowlanym połączenie drogowe. Droga boczna ma około [...] metrów, a tylko [...] metrów długości przypada na działkę [...] (k. 242-243 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zasadniczo utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty (zob. punkt III decyzji odwoławczej), przy czym jednak (punkty I. i II.): - uchylił w całości rysunki nr [...] Plan zagospodarowania terenu wraz z liniami zrid - część I i [...] Plan zagospodarowania terenu wraz z liniami zrid - część II, stanowiące załącznik nr [...] do zaskarżonej decyzji i w to miejsce orzekł o zatwierdzeniu, w miejsce uchylenia, rysunków nr [...] Plan zagospodarowania terenu wraz z liniami zrid - część I i [...] Plan zagospodarowania terenu wraz z liniami zrid - część II (stanowiących integralną część decyzji Wojewody W- załącznik nr [...]), - uchylił decyzję Starosty w zakresie, w jakim zatwierdzono następujące elementy projektu budowlanego, stanowiącego załącznik nr [...] do zaskarżonej decyzji: 1. TOM 00 Projekt zagospodarowania terenu: strony 1, 2, 4, 5, 6, 7, 14, 27.1, 46.1 - 46.9 oraz rysunki nr [...] i [...] na stronach 87 i 88. 2. TOM 01 Rozbudowa i przebudowa nawierzchni drogowych: strony 1, 2, 4, 5, 6, 11, 16, 17, 37.1, 53.1 - 53.6 oraz rysunki nr [...] i [...] na stronach 54 i 55. 3. TOM 02 [...]: strony 2 i 5. 4. TOM 03 [...]-, strony 2 i 6. 5. TOM 04 [...] - w całości. 6. TOM 05 [...].: strony 2 i 6. 7. TOM 06 [...] – strony 2 i 5. 8. TOM 07 [...] strony 2 i 5. 9. TOM 08 [...]: strony 2 i 5. 10. TOM 09 [...]: strony 2 i 5. 11. TOM 10 [...]: strony 2 i 5. 12. TOM 11 [...]-, strony 2 i 5. 13. TOM 12 [...]: strony 2 i 5. 14. TOM 13 [...]-, strony 1, 2 i 5. i orzekł poprzez zatwierdzenie nowych, odpowiadających im, dokumentów projektowych, zawartych w tomie zatytułowanym: "Skorygowane strony projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na rozbudowie ulicy [...] w S. i J. oraz ulicy [...] w Ł. " (stanowiących załącznik nr [...] do decyzji Wojewody). W obszernym uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił stan faktyczny, stan sprawy oraz nakreślił stan prawny. Odnosząc się natomiast do zarzutów S. K., A. K., E. S. i J. K. dotyczących zbędności części inwestycji (łącznika drogowego) oraz do żądania zmiany przebiegu Wojewoda podkreślił, że organy orzekające w sprawach zezwoleń na realizację inwestycji drogowych są związane wnioskiem zarządcy drogi w zakresie wskazanej lokalizacji i nie są władne do korygowania trasy przebiegu planowanej inwestycji lub narzucania lokalizacji poszczególnych elementów. Zarówno Starosta jak i Wojewoda mogą działać tylko w granicach wniosku, nie mając możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie mogła podlegać jedynie zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia. Wojewoda wyjaśnił, że przy opracowaniu koncepcji lokalizacji inwestycji drogowej na danym terenie, inwestor musi uwzględnić wszystkie ograniczenia prawne wynikające z ustaw szczególnych, jak również ograniczenia faktyczne, natomiast organ właściwy do wydania decyzji pozwalającej na realizację inwestycji drogowej powinien wykazać, iż wywłaszczenie uzasadnione jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego. W przypadku wątpliwości odnośnie celowości wywłaszczenia organ powinien więc rozważyć zwrócenie się do inwestora o zajęcie stanowiska w tej kwestii. W toku postępowania prowadzonego przez Starostę pełnomocnik zarządcy drogi ustosunkował się do wniesionych uwag, a organ przekazywał stronom stosowne wyjaśnienia odnośnie zajętego stanowiska oraz podstaw prawnych prowadzonego postępowania. Również Wojewoda wezwał pełnomocnika Burmistrza do określenia, czy istnieje możliwość zmiany rozwiązań projektowych w sposób uwzględniający żądania odwołujących. Pełnomocnik zarządcy drogi szczegółowo uzasadnił przyjęte rozwiązania projektowe i stwierdził jednoznacznie, że nie widzi możliwości zmiany lokalizacji inwestycji. Odnośnie spornej kwestii Wojewoda wyjaśnił, że zostały one zaprojektowane na fragmencie terenu zlokalizowanym pomiędzy jezdnią ulicy [...] oraz "drogą boczną nr [...] bez nazwy w Ł. ", przez który przebiega dodatkowo projektowany kanał technologiczny oraz wodociąg. Ilość nasadzeń i ich lokalizacja w rejonie projektowanego ronda wynika wprost z warunków narzuconych ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i G. S. z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja środowiskowa wiąże organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda podkreślił, że na możliwość lokalizacji zieleni jako elementu pasa drogowego wskazywały m.in.: przepisy u.d.p. która w art. 4 pkt 22 definiowała zieleń przydrożną jako "roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem, zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby", a także przepisy § 7 ust. 3, § 52, § 53, § 106, § 182, § 188 ust. 1 pkt 4 i § 191-194 r.ws.w.t. Organ odwoławczy doszedł do przekonania, że we wniosku w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wskazane zostały nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji inwestycji. Rodzaj i zakres prac budowlanych, wynikających z budowy drogi oraz towarzyszącej jej infrastruktury, został szczegółowo określony w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do wniosku – między innymi na rysunku planu zagospodarowania terenu. W ocenie Wojewody nie ulega wątpliwości, że na częściach nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren, a więc również na częściach nieruchomości stanowiących własność odwołujących – zaprojektowane zostały elementy układu drogowego będącego przedmiot w inwestycji: na fragmencie działki [...]: jezdnie, chodniki i elementy infrastruktury technicznej, częściowo znajdującej się pod zaprojektowaną zielenią. Wojewoda, nie będąc uprawnionym do oceny racjonalności rozwiązań przyjętych przez właściwego zarządcę drogi, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, iż kształt inwestycji narusza normy prawne, oraz że zajęcie części spornych nieruchomości jest nieuzasadnione. Organ dodał też, że ze względu na treść art. 11e specustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami – w tym na przykład od zgody dotychczasowego właściciela nieruchomości. Zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki inwestycyjnej. Nieuwzględnienie ich nie może stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. Wojewoda zaznaczył, że żaden przepis ustawy nie nakłada na organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej obowiązku przeprowadzenia konsultacji z dotychczasowymi właścicielami nieruchomości lub zasięgania ich opinii co do niezbędności inwestycji. Żaden przepis prawa nie uzależnia również możliwości wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej od uzyskania akceptacji pozostałych stron postępowania. W skardze (egzemplarz podpisany na k. 25-29 akt sądowych) S. K., A. K., E. S. oraz J. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie ich działki [...], względnie wyłączenie z zezwolenia obszaru oznaczonego na załączniku graficznym. Wystąpili także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Skarżący zwrócili uwagę, że decyzja wpływa na ich chronione konstytucyjnie prawo własności. Dopuszczając możliwość ograniczenia tego prawa zwrócili uwagę na fakt, że może to nastąpić tylko na podstawie ustawy i w zakresie uwzględniającym zasadę proporcjonalności. Wskazali, że organy na gruncie specustawy drogowej miały więc obowiązek orzekać z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, to jest dążyć do tego, aby zakres wywłaszczenia był minimalizowany. Skarżący podkreślili też, że nawet działanie nakierowane dobro ogółu nie może samo w sobie uzasadniać wywłaszczenia w trybie "drogowym", jaki stosowano w sprawie. Dla zobrazowania tej myśli, jako przykład podali hipotetyczną sytuację, w której w ramach inwestycji drogowej zmierza się do wybudowania szkoły. Dalej S. K., A. K., E. S. oraz J. K. podkreślili, że ich zdaniem w sprawie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., to jest zasady prawdy obiektywnej, oraz art. 8 § 1 K.p.a., to jest zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej. Odnosząc się do kwestii wywłaszczenia południowej części działki [...] S. K., A. K., E. S. oraz J. K. zaznaczyli, że w istocie przeznaczono je na nasadzenia kompensacyjne, które nie mogą być celem wywłaszczenia na podstawie specustawy drogowej. Zdaniem skarżących dlatego też, w odpowiedzi na ich zarzuty, zarządca drogi ad hoc przyjął koncepcję, że teren objęty nasadzeniami kompensacyjnym stanowić ma "pas zieleni" i wedle takiej formuły został uznany za element pasa drogowego. W ocenie skarżących obowiązkiem organów było jednak ocenić, czy rzeczywiście owa zieleń odpowiada pojęciu drogi. S. K., A. K., E. S. oraz J. K. dalej argumentowali, że w sprawie nie powinno się twierdzić o istnieniu pasa zieleni, albowiem zaprojektowane miejsce nasadzenia drzew nie jest linią zieleni wzdłuż drogi, ale stanowi swoistą zaprojektowaną "wyspę". Także szerokość działki wskazuje na to, że trudno byłoby uznać zaprojektowaną zieleń za zawierającą się w uzasadnionych potrzebach inwestycji drogowej. Wskazując na powyższe skarżący zwrócili uwagę, że Wojewoda był uprawniony do badania, czy kwestionowana przez nich część inwestycji może służyć inwestycji regulowanej specustawą drogową. Podobne zarzuty, jak te dotyczące pasa zieleni, S. K., A. K., E. S. oraz J. K. zgłosili także w odniesieniu do kwestii zaprojektowania drogi bocznej nr [...]. W ich ocenie ten fragment drogi nie realizuje żadnego publicznie pożądanego celu, natomiast został zaprojektowany tylko po to, aby inwestor przyszłościowo mógł przeprowadzić na danym odcinku sieć kanalizacji sanitarnej. Niezależnie skarżący zwrócili także uwagę, że na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji pełnomocnik zarządcy drogi nie posiadał wymaganego pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do kwestii braku pełnomocnictwa zaznaczył, że zarzut skarżących nie zasługuje na uwzględnienie. W aktach sprawy znajdują się stosowne pełnomocnictwa, a Wojewoda w toku postępowania wezwał zarządcę drogi tylko do wyjaśnienia ich charakteru. Burmistrz pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. potwierdził istnienie umocowania do wszystkich dotychczasowych czynności dokonanych przez pełnomocnika w sprawie. Piśmie [...] marca 2021 r. (k. 64-65 akt sądowych) skarżący przedstawili replikę na odpowiedź na skargę. Podkreślili, że Wojewoda nie odniósł się do ich zarzutów i ograniczył się do przywołania ogólnikowych stwierdzeń. W szczególności nie zajął stanowiska co do problemu, czy zaprojektowana w ramach inwestycji drogowej "wyspa zieleni", nie stanowiąca "pasa zieleni", odpowiada definicji drogi publicznej, ze względu na realizację której może dojść do wywłaszczenia nieruchomości w drodze specustawy drogowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do dalszych rozważań Sąd zaznacza, że z uwagi na przedmiot kontrolowanych decyzji, jakim jest zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, jako wzorzec kontroli posłuży przede wszystkim specustawa, oczywiście w uwzględnieniem innych regulacji, do których się odwołuje (K.p.a., P.b.). Warto także w tym miejscu odnotować, że specustawa jest aktem prawnym regulującym nie tylko tryb postępowania przed organami, ale także zawiera szczególne rozwiązania dotyczące trwałości decyzji dotyczących dróg. Ma to w pewnym zakresie znaczenie dla kompetencji sądu administracyjnego. Dla szerszego kontekstu warto zaznaczyć, że zgodnie art. 31 ust. 2 specustawy (według brzmienia do [...] maja 2021 r.) w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 K.p.a. To bardzo poważne ograniczenie kompetencji sądu nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż wedle danych zebranych w aktach oraz innych publicznie dostępnych informacji, budowy spornej drogi jeszcze nie rozpoczęto. W obecnie rozpatrywanej sprawie znajdzie natomiast zastosowanie art. 11g ust. 3 specustawy. Przepis ten stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości czy działki. S. K., A. K., E. S. oraz J. K. zakwestionowali przyjęte założenia inwestycji w odniesieniu do ich działki [...], a konkretnie w części: - w jakiej zaprojektowano na ich działce realizację "pasa zieleni" (zdaniem skarżących w istocie jest to po prostu miejsce, gdzie zaplanowano nasadzenia kompensacyjne, nie będące częścią inwestycji drogowej) oraz, - gdzie zaprojektowano przebieg drogi bocznej nr [...] (w ocenie skarżących mającej charakter inwestycji drogowej tylko z pozoru, podczas gdy w istocie chodzi o stworzenie warunków dla budowy w przyszłości kanalizacji sanitarnej). Wobec faktu, że S. K., A. K., E. S. oraz J. K. zakwestionowali tylko część inwestycji drogowej, Sąd w dalszym wywodzie zwróci szczególną uwagę właśnie na podważane rozwiązania projektowe. Przedstawiając motywy wyroku Sąd już na wstępie podkreśla, że nie dopatrzył się, aby zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r., [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia [...] grudnia 2019 r., [...], [...] naruszały prawo, w tym zwłaszcza w zakresie wskazanym w skardze S. K., A. K., E. S. oraz J. K.. Weryfikację zaskarżonych rozstrzygnięć należy rozpocząć od zaakcentowania, że w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia Sąd przytoczył własne ustalenia będące wynikiem szczegółowego badania całej dokumentacji zebranej w aktach administracyjnych (gdzie to możliwe wskazywano też miejsce utrwalenia poszczególnych dokumentów, to jest ich numery kart). W tym kontekście jako zbędne jawi się ponowne wskazywanie w tym miejscu na podjęte przez organ czynności. Podkreślić jedynie należy, że czynności procedury opisane w części sprawozdawczej niniejszego wyroku zdaniem Sądu odzwierciedlają formalnie wszystkie kroki, jakie powinien był podjąć Starosta, a później Wojewoda, zwłaszcza w świetle art. 11d i 11f specustawy, ta także w świetle K.p.a. oraz P.b., do których odwołują się art. 11c i 11i specustawy. Gdy chodzi o sferę proceduralną Sąd podkreśla też, że uznaje w całości trafność wnikliwego wywodu Wojewody, gdy chodzi o kwestię spełnienia przez inwestora – zarządcę drogi (Burmistrza) wymogów formalnych i materialnych wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, a także gdy chodzi o zakres niezbędnych elementów decyzji Starosty wydanej w takim przedmiocie. Jak zostało już w trakcie niniejszego postępowania wielokrotnie wyjaśnione, zaskarżone decyzje obejmują zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Zezwolenia tego rodzaju regulowane są przepisami specustawy, która ma pierwszeństwo przed ustawami proceduralnymi (K.p.a.) i materialno-proceduralnymi (P.b.), do których odsyła (art. 11c i art. 11i ust. 1 specustawy). Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest specyficznym rozstrzygnięciem łączącym w jednym orzeczeniu elementy różnych procedur, to jest zwłaszcza z zakresu gospodarki nieruchomościami (podziały nieruchomości, wywłaszczenie nieruchomości pod drogi) oraz z zakresu budownictwa (zatwierdzenie projektu budowlanego budowli drogowej oraz określenie związanych z budową warunków). Na potrzeby rozpoznania skargi wniesionej przez S. K., A. K., E. S. oraz J. K. przede wszystkim zaakcentować trzeba, że jednym z wiodących rozstrzygnięć składającym się na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, gdy chodzi o budownictwo, jest to, które obejmuje zatwierdzenie projektu budowlanego (art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy). Koleje istotne rozstrzygnięcie – które łączy się akceptacją określonego kształtu budowli drogowej – to zatwierdzenie podziału nieruchomości i oznaczenie tych z nich, które stają się własnością Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 11f ust. 1 pkt 5 i 6 specustawy). S. K., A. K., E. S. oraz J. K. w toku postępowania administracyjnego konsekwentnie wywodzili, jak i też wywodzą obecnie w skardze, że w granicach ich nieruchomości (pierwotnie działka [...]) przyjęto rozwiązania niecelowe i nieracjonalne. Wyrażają się one w tym, że nadużywając specustawy drogowej zarządca drogi (Burmistrz) włączył w zakres projektu drogowego obszar rzekomego – w ocenie skarżących – pasa zieleni mającego być przez to częścią pasa drogowego, podczas gdy w istocie jest to po prostu li tylko miejsce zlokalizowania nasadzeń kompensacyjnych. Miejsce to nie powinno być uznane za element zamierzenia drogowego, a tym bardziej podlegać wywłaszczeniu odnoszącemu się do realizacji drogi publicznej jako takiej. Podobne zastrzeżenia S. K., A. K., E. S. oraz J. K. zgłosili w kontekście projektu drogi bocznej nr [...] łączącej ulice P. i K.. Ich zdaniem ten fragment drogi, mającej przechodzić przez ich działkę [...], został zaprojektowany jako pozorny element inwestycji, przysłaniający rzeczywisty cel, jakim jest realizacja w przyszłości na spornym odcinku kanalizacji sanitarnej – celu niedrogowego. Skład orzekający w tym miejscu podkreśla, że przyjął do wiadomości wywód prawny S. K., A. K., E. S. oraz J. K. i zgadza się, że organy orzekające o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, choć związane wnioskiem zarządcy drogi, nie mogą oczywiście pozwolić na to, aby w granicach postępowania z art. 11a i nast. specustawy "przemycano" takie elementy inwestycyjne, które nie mieściłyby się w zakresie przedmiotowym tego aktu prawnego. Przenosząc to na realia sprawy Sąd uznaje za trafne te argumenty skarżących, w których akcentują oni potrzebę weryfikowania poszczególnych elementów inwestycji (tu konkretnie: obszaru zieleni w granicy dawnej działki [...], na południe od projektowanego ronda oraz obszaru założonej budowy drogi bocznej nr [...]) pod kątem ewentualnej możliwości nadużycia specustawy drogowej. Sąd nie uwzględnił jednak skargi, gdyż z gruntu niejako nie mógł zaakceptować optyki przyjętej przez skarżących dla potrzeby interpretacji rozwiązań projektowych inwestycji. Zdaniem Sądu analiza Planu zagospodarowania terenu wraz z liniami ZRID – część II (rysunek [...], zob. k. 337 akt administracyjnych organu drugiej instancji) nie pozostawia najmniejszych wątpliwości, że zieleń zaprojektowana na południe od projektowanego ronda w ciągu ulicy [...] jest zintegrowaną z inwestycją drogową zielenią przydrożną, o której stanowi art. 4 pkt 22 u.d.p., umiejscowioną w pasie drogowym. Zgodnie z definicją zawartą we wskazanym tu przepisie zieleń przydrożna to roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Analizując argumentację skargi Sąd dostrzegł, że S. K., A. K., E. S. oraz J. K. w sposób niewłaściwy postrzegają zieleń przydrożną jako teren zagospodarowany na potrzeby roślinności, który musi rozciągać się wzdłuż drogi na dłuższym odcinku. Jest faktem, że prawodawca, w § 52 i 53 r.ws.w.t. nazywa zieleń związaną z drogą mianem "pasów zieleni". Trzeba jednak zauważyć, że określenia tego ("pasy") użyto tylko dlatego, aby wyznaczyć minimalne "warunki techniczne" (wszakże to jest przedmiot r.ws.w.t.) dla zieleni przydrożnej sytuowanej konkretnie wzdłuż dróg. Są to warunki techniczne dotyczące przede wszystkim obaw odnoszących się do: - rozrostu roślin (zob. § 52 ust. 2 r.ws.w.t.: "Zieleń w pasie drogowym sytuuje się, uwzględniając jej wzrost w ciągu całego okresu wegetacyjnego. Nie powinna ona zagrażać bezpieczeństwu uczestników ruchu, ograniczać wymaganego pola widoczności, skrajni drogi oraz utrudniać utrzymania drogi" oraz § 53 ust. 3 r.ws.w.t.: "Odległość pnia drzewa od krawędzi jezdni nie powinna być mniejsza niż 3,0 m, a przy rozbudowie i przebudowie drogi dopuszcza się zmniejszenie tej odległości, jeżeli będą spełnione pozostałe warunki określone w rozporządzeniu".), - czy chociażby minimalnych wymagań przestrzennych ich wegetacji (zob. § 53 ust. 1 r.ws.w.t.). Zieleń w pasach drogowych nie musi mieć jednak bezwzględnie takich postaci, ze względu na które sformułowano warunki techniczne zawarte w § 52 i 53 r.ws.w.t. dotyczące relacji z drogą, jako budowlą. O zagospodarowaniu terenów zieleni, jako takich, stanowią wszakże też przepisy takie jak § 191-194 r.ws.w.t. ("Zagospodarowanie terenów zieleni"), gdzie wprost dopuszcza się sytuację, że owa zieleń (ale już niekoniecznie mająca formę "pasa" zieleni, czyli formę zieleni wzdłuż jezdni) nadal traktowana będzie jako zawierająca się w pasie drogowym. Stanowi o tym art. 193 ust. 1 r.ws.w.t., w myśl którego: "Zieleń w pasie drogowym powinna być zaprojektowana z uwzględnieniem jej roli i zadań, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa ruchu, estetyki i funkcji związanych z jej pozytywnym wpływem na środowisko, a zwłaszcza jako środek jego ochrony przed hałasem oraz zanieczyszczeniem powietrza i gleb". Wracając więc do wspomnianego już Planu zagospodarowania terenu wraz z liniami ZRID – część II (rysunek [...], zob. k. 337 akt administracyjnych organu drugiej instancji) Sąd stwierdza, że zieleń zaprojektowana w obrębie działki [...], na południe od ronda w ciągu ulicy [...], jest niewątpliwie zielenią w obrębie pasa drogowego: - wpisuje się ona jednoznacznie w spójne założenie drogowe ("zadanie [...] w zakresie [...] estetyki"), - izoluje rondo od terenów zabudowy mieszkaniowej – choćby w stosunku do działek [...] (już zabudowanej) i [...] ("środek jego ochrony przed hałasem"), - ogranicza możliwość oślepiania użytkowników drogi tak głównej ([...] z drogi bocznej nr [...] i odwrotnie (zadanie [...] w zakresie bezpieczeństwa ruchu"). W ocenie Sądu fakt, że zieleń stanowi zarazem nasadzenia kompensacyjne wymagane decyzją środowiskową zmieniającą z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] ma drugorzędne znaczenie. Skarżący mają rację, że nasadzenia kompensacyjne, nie zatracając swojego charakteru, mogą być zrealizowane w różnych miejscach, a samo to, że są takimi obowiązkowymi nasadzeniami, nie czyni ich automatycznie zielenią przydrożną. Jak już jednak zaznaczono – inne okoliczności mają w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie. Otóż w ocenie Sądu umiejscowienie i stopień zintegrowania zaprojektowanej zieleni w przyjętym układzie drogowym prowadzi do jednoznacznego wniosku, że mamy do czynienia z zielenią w pasie drogowym. Taka może być zaprojektowana w ramach zamierzenia drogowego zatwierdzanego kompleksowo zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej na podstawie specustawy. Jeśli chodzi natomiast o drogę boczną nr [...], stanowiącą łącznik pomiędzy ulicami K. i P., to Sąd także nie miał wątpliwości, że jest to inwestycja drogowa, która może być lokalizowana i realizowana w oparciu o specustawę. Droga boczna nr [...] to standardowa droga mająca służyć obsłudze działek budowlanych znajdujących się przy dotychczasowym przebiegu ulicy [...]/P. po tym jak ciąg ulicy [...] zostanie przeniesiony do nowego ronda. W ocenie Sądu argumenty S. K., A. K., E. S. oraz J. K., że droga boczna nr [...] nie powinna być traktowana jako element zamierzenia drogowego, a poczytywać ją należy wyłącznie jako pretekst do realizacji kanalizacji sanitarnej, są zupełnie nieprzekonujące. Niezależnie od powyższych wyjaśnień Sąd zaznacza, że zgadza się z organami, co do tego, że związanie ich wnioskiem zarządcy drogi istotnie ogranicza możliwości decydowania o kształcie inwestycji. Przede wszystkim przypomnieć należy w tym miejscu, co akcentowano w zaskarżonej decyzji, że organy administracji właściwe w sprawach zezwoleń na realizację inwestycji drogowych są związane wnioskiem zarządcy drogi. Dotyczy to zwłaszcza lokalizacji i przebiegu planowanej inwestycji oraz przyjętych rozwiązań architektoniczno-budowlanych i technicznych. Powyższe oznacza, że działanie organu administracji nie opiera się na uznaniowości, ale polega na przyjęciu konkretnego wniosku i jego weryfikacji w jego granicach bez możliwości ingerowania w takie aspekty inwestycji jak lokalizacja i w przebieg linii podziału nieruchomości, ale także rozwiązania budowlane. Oczywiście w praktyce w postępowaniach z zakresu zezwoleń na realizację inwestycji drogowych określanie kształtu zamierzenia następuje nieco bardziej elastycznie. Organom udaje się niekiedy porozumieć z inwestorem i polubownie osiągnąć kompromisowe rozwiązania. Elementy takiego "docierania się" stanowisk Burmistrza, Starosty i skarżących (jako stron postępowania) można było zaobserwować w niniejszej sprawie – na przykład, gdy na skutek pism tych ostatnich (zob. zwłaszcza k. 515 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), w piśmie z dnia [...] maja 2019 r. pełnomocnik Burmistrza wyjaśnił, że stosownie do postulatów S. K., A. K., E. S. i J. K. podjęto decyzję, aby zaprojektować dwa zjazdy indywidualne na działkę [...], zamiast jednego (k. 524-525 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Powyższe nie zmienia jednak faktu, że ustępstwa w zakresie przebiegu czy rozwiązań drogowych wymagają akceptacji inwestora, gdyż on jest dysponentem wniosku. Organ administracji w trakcie postępowania może "wymusić" na zarządcy drogi pewne zmiany tylko metodami pośrednimi wynikającymi z procedury administracyjnej (por. art. 11c specustawy w zw. z art. 79a § 1 K.p.a.) i tylko wówczas, gdy jest w stanie wykazać, że postępowanie zmierza nieuchronnie ku decyzji odmownej. W niniejszej sprawie Burmistrz nie był zainteresowany odstąpieniem od przyjętych rozwiązań projektowych w zakresie postulowanym w skardze przez S. K., A. K., E. S. oraz J. K., a i zarazem nie można też zarzucić inwestorowi naruszenia prawa, które mogłoby prowadzić do wydania przez organy decyzji odmowej w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Dodać wreszcie trzeba, że wedle art. 11e specustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Organy muszą – w przypadku braku woli inwestora na dokonanie zmian, o które ubiegają się inne strony postępowania – trzymać się ściśle litery prawa. Odnosząc się wprost do skargi S. K., A. K., E. S. oraz J. K. Sąd stwierdza, że w odniesieniu do inwestycji projektowanej przez Burmistrza nie nadużyto trybu ze specustawy. Sąd zdaje sobie sprawę, że prima facie specustawa drogowa kojarzy się najczęściej z budową nowych inwestycji drogowych przede wszystkim jako obiektów budowlanych, gdyż zawarto w niej wszelkie instrumenty pozwalające przeprowadzić kompleksowy proces inwestycyjny. Gdy bliżej przyjrzeć się jednak zakresowi przedmiotowemu specustawy dostrzec można, że dotyczy ona zasad i warunków inwestycji w całościowym zakresie "dróg publicznych" w rozumieniu u.d.p. Oznacza to, że na podstawie tego aktu prawnego można z całą pewnością realizować zarówno budowle drogowe w ścisłym tego słowa znaczeniu, jak i całą szeroko rozumianą infrastrukturę związaną z drogami publicznymi. Jeśli chodzi o zarzuty skargi dotyczące nieumocowania F. Ś. do reprezentowania zarządcy drogi (Burmistrza), to wskazać należy, że są one niezasadne. W ocenie Sądu F. Ś. był uprawniony do reprezentowania w postępowaniu administracyjnym Burmistrza (zob. k. 23 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wątpliwości Wojewody zgłoszone w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. (k. 26 akt administracyjnych organu drugiej instancji) miały na celu jedynie pozyskanie przez organ odwoławczy pewnego doprecyzowania zakresu umocowania. Burmistrz S. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r., [...] jednoznacznie potwierdził, że zakres umocowania wcześniej udzielonego F. Ś. dotyczył także prawa do ubiegania się w imieniu zarządcy drogi o decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której dotyczy sprawa. W tym stanie rzeczy Sąd, uznając, że wydane w kontrolowanej sprawie decyzje nie naruszają prawa, orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 34 verte akt sądowych).