II SA/Po 176/20

Dnia 11 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2021 roku sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018. poz. 2096 ze zmianami), w związku z art. 2 ust. 1, art. 4, art. 6 pkt 8, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 36, art. 106 ust. 1 i 4, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa) oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358, zwanego dalej: Rozporządzenie), w związku z § 2 ust. 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1358, zwanego dalej: Rozporządzenie ws. wywiadu), po rozpatrzeniu sprawy T. K. (zwanego dalej: skarżący, wnioskodawca) - osoby bezdomnej przebywającej na terenie miasta [...] – Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania skarżącemu pomocy finansowej. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, co następuje. W dniu [...] kwietnia 2019 r. T. K. złożył do protokołu wniosek o przyznanie pomocy. W trakcie spisywania protokołu wnioskodawca poinformował, iż nie posiada miejsca pobytu stałego ani czasowego. Podał, iż czasem ma możliwość zamieszkania u osób fizycznych lub w innych miejscach, jednakże nie ma możliwości wskazania konkretnego miejsca. Pan K. wskazał natomiast adres do korespondencji, tj. skrytka pocztowa [...], ul. [...], [...] 1. W trakcie wizyty zaproponowano zainteresowanemu wskazanie miejsca w placówce, jednakże odmówił, gdyż stwierdził, że ma gdzie mieszkać. W dniu [...] kwietnia 2019 r. skierowano do skarżącego pismo, w którym wezwano go do nawiązania kontaktu z pracownikiem socjalnym celem ustalenia terminu i miejsca przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. T. K. zgłosił się do organu w dniu [...] kwietnia 2019 r. W trakcie swojej wizyty ponownie nie podał jednak miejsca, w którym mógłby zostać przeprowadzony wywiad środowiskowy. Z uwagi na powyższe w dniu [...] maja 2019 r. do wnioskodawcy ponownie skierowano wezwanie do osobistego stawiennictwa lub nawiązania kontaktu telefonicznego z pracownikiem socjalnym w celu ustalenia miejsca i terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W piśmie tym wskazano iż wywiad środowiskowy jest podstawowym środkiem dowodowym, który służy do ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej, zawodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Ponadto wskazano, iż jest to środek dowodowy, z którego organ administracji nie może zrezygnować, zastępując go innym dowodem. T. K. zgłosił się do pracownika socjalnego i poinformował, iż podtrzymuje to, co podał wcześniej, tj. nie ma możliwości wskazania miejsca pobytu, w którym mógłby zostać przeprowadzony wywiad środowiskowy. Na tle tak ustalonego stanu faktycznego organ podniósł, że zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy - rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób o których mowa w art. 103. Jak wynika zaś z § 2 ust. 3 Rozporządzenia ws. wywiadu środowiskowego wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. W myśl zaś § 2 ust. 4 powołanego Rozporządzenia pracownik socjalny przeprowadzając wywiad bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej pomocy. Natomiast na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy (§ 2 ust. 5 powołanego Rozporządzenia). Kolejno organ wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zdaniem organu udaremnianie przez T. K. przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wskazuje na brak współdziałania. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Odmowa podjęcia współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wywodził, że wywiad środowiskowy, jak i jego aktualizacja jest szczególnym dowodem w sprawie osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, który niewątpliwie jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną i ma charakter obligatoryjny. Waga tego dowodu wyraża się w treści art. 11 ust. 2 oraz art. 107 ust. 4a ustawy, które zawierają sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomoc. Podniósł również, że regulacje art. 106 ust. 4 oraz art. 107 ust. 1 i 4 ustawy pozwalają przyjąć, że wywiad środowiskowy jest szczególnie doniosłym i obligatoryjnym rodzajem dowodu. Stanowi on postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej. Wywiad jest specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będąc podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie. Reasumując organ stwierdził, że z uwagi na uniemożliwienie przez wnioskodawcę przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, odmówiono przyznania pomocy. Podkreślono, że T. K. został pouczony o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania lub pobytu, a zatem miał świadomość jego obligatoryjnego charakteru. Od powyższej decyzji odwołanie złożył T. K. nie godząc się z nią w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości lub też przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącego: 1. nie jest prawdą, iż w trakcie wizyty zaproponowano zainteresowanemu wskazanie miejsca w placówce, jednakże odmówił, gdyż stwierdził iż ma gdzie mieszkać; taka propozycja nie padła także i podczas dwóch kolejnych wizyt w MOPR aż do wydania zaskarżonej decyzji; 2. nie jest prawdą, że skarżący w trakcie swojej wizyty ponownie nie podał miejsca, w którym mógłby zostać przeprowadzony wywiad środowiskowy; w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] kwietnia 2019 r., doręczone w dniu [...] kwietnia 2019 r., w dniu [...] kwietnia 2019 r. odwołujący stawił się w MOPR, jednak pracownik MOPR odmówił przyjęcia odwołującego i też przywołania właściwego pracownika socjalnego prowadzącego sprawę, z czego sporządzono protokół, który w dniu [...] lipca 2019 r. został usunięty z akt sprawy przed udostępnieniem akt odwołującemu; na okoliczność odmowy przyjęcia odwołującego w dniu [...] kwietnia 2019 r.; odwołujący złożył także i wniosek dotyczący podania zestawienia czynności pracownika socjalnego, który odmówił wywiązania się ze swojego obowiązku; 3. nie jest prawdą, iż z uwagi na powyższe w dniu [...] maja 2019 r. do wnioskodawcy ponownie skierowano wezwanie do osobistego lub nawiązania kontaktu telefonicznego z pracownikiem socjalnym w celu ustalenia miejsca i terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, albowiem zastosowany przez pracownika socjalnego MOPR w doręczonym wezwaniu a mający stanowić podstawę prawną wzywania odwołującego przepis nie dotyczy odwołującego, gdyż jeszcze nie korzysta on z pomocy społecznej - a ten przepis dotyczy tylko i wyłącznie osób już korzystających z pomocy społecznej; 4. w odpowiedzi na wezwanie doręczone w dniu [...] maja 2019 r., w dniu [...] maja 2019 r. odwołujący przybył do siedziby MOPR i w odpowiedzi na uporczywe pytania pracownika socjalnego o wskazanie pobytu odwołującego w jakim pracownik socjalny przeprowadzi wywiad środowiskowy, odwołujący ponownie poinformował iż nie posiada pobytu - co i tak wynika z braku wpisu w ewidencji mieszkańców i PESEL; na okoliczność tej wizyty odwołującego, pracownik socjalny sporządził protokół, który w dniu [...] lipca 2019 r. nie znajdował się w aktach sprawy, gdyż został on usunięty przez kierownika Zespołu Pomocy Osobom Bezdomnym; na dowód czego skarżący może zeznawać, posiada również nagranie audio; 5. stosownie do § 2. ust. 3 Rozporządzenia ws. wywiadu środowiskowego wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej; 6. stosownie do art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu; 7. ustawa o pomocy społecznej, nie obliguje osób bezdomnych do zawierania umów na korzystanie przezeń z noclegowni prowadzonych przez prywatne podmioty, w żadnym czasie nie zaproponował zresztą odwołującemu takiego miejsca; nieprawdziwym jest oświadczenie, jakoby odwołujący nie miał współpracować z MOPR a nadto miał uniemożliwiać przeprowadzenia wywiadu środowiskowego; odwołujący nie wyrażał sprzeciwu na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego a nadto kilkakrotnie proponował uczynienie tego w siedzibie MOPR lub w innym miejscu wskazanym przez MOPR lub przez odwołującego na terenie [...], lecz nie w lokalu odwołującego gdyż nie posiada on własnego lokalu (jakiegokolwiek), na co MOPR jednak nie przystał nie podając przy tym iż mógłby przeprowadzić wywiad środowiskowy z noclegowni dla bezdomnych; to MOPR uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego a nadto celowo utrudnia wszczęcie postępowania z wniosku o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej dla wnoszącego, natomiast i tak za miejsce pobytu nie można by było uznać przebywania wnoszącego w noclegowni dla bezdomnych, czegu mu zresztą nawet nie zaproponowano; 8. miejscem pobytu stałego konkretnej osoby jest lokal, w którym znajduje się jej centrum życiowe, a więc miejsce, gdzie skoncentrowane są jej sprawy rodzinne, osobiste i majątkowe, a przebywanie w noclegowni dla osób bezdomnych nie stanowi centrum życiowego osoby; 9. warunkiem wydania decyzji jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy, niemniej mogą wystąpić sytuacje, w których przeprowadzenie wywiadu nie jest możliwe (miejsce pobytu osoby zainteresowanej jest nieznane, stan zdrowia zainteresowanego uniemożliwia z nim kontakt i inne); w takich przypadkach organ musi mieć możliwość sięgnięcia do innych dowodów, chociażby po to by zakończyć prowadzone postępowanie administracyjne; nie ma przy tym wątpliwości, że rodzinny wywiad środowiskowy jest środkiem dowodowym 10. oprócz tego szczególnego dowodu w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej można sięgać po inne dowody z odpowiednim zastosowaniem Kpa, co wynika między innymi z odesłania zawartego w art. 14 ustawy - dowodem może być wszystko co przyczyni się do ustalenia stanu faktycznego, a nie jest niezgodne z prawem; jeżeli zatem przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie jest możliwe, to organ powinien sięgnąć po inne dowody; 11. zgodnie z art. 77 § 1 Kpa organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 12. jeśli w danej ustawie występuje pojęcie "miejsce zamieszkania", to należy rozumieć je w sposób przyjęty w prawie cywilnym (stanowisko podsekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości, odpowiedź na interpelację nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.). Zdaniem odwołującego się organ przeprowadził żadnego dowodu, o którym mowa powyżej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ opisał stan faktyczny sprawy podnosząc, co następuje. Dnia [...] kwietnia 2019 T. K. złożył wniosek o udzielenie mu pomocy " każdej możliwej do udzielenia". Wskazał, że nie posiada miejsca stałego ani czasowego pobytu, że sporadycznie ma możliwość przebywać u różnych osób lub w innych miejscach. Pracownicy socjalni z wizyty sporządzili notatki służbowe. Z jednej wynika, że proponowano wnioskodawcy miejsce w placówce dla bezdomnych, jednakże odmówił, twierdząc, że skoro ma gdzie mieszkać (u znajomych), to woli w mieszkaniu niż w placówce. Dnia [...] kwietnia do wnioskodawcy wystosowane zostało wezwanie do osobistego stawiennictwa w ośrodku lub kontaktu telefonicznego w celu ustalenia miejsca pobytu i terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. T. K. dnia [...] kwietnia stawił się w siedzibie organu, jednak nie podał miejsca, w którym mógłby zostać przeprowadzony wywiad. Po raz drugi pana K. wezwano o osobiste stawiennictwo w ośrodku lub kontakt telefoniczny w celu ustalenia miejsca pobytu i terminu wywiadu dnia [...] maja 2019 r. W wezwaniu T. K. został pouczony o konieczności przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego, celem ustalenia jego sytuacji oraz, że wywiad ten winien być przeprowadzony w miejscu pobytu lub zamieszkania. Poinformowano również wnioskodawcę, że wywiad jest podstawowym narzędziem dla ustalenia sytuacji wnioskodawcy oraz że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym może stanowić odmowę przyznania świadczeń. Wskazano T. K., że nie ustalenie daty spotkania stanowić będzie brak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Odpowiadając na to wezwanie T. K. ponownie poinformował, że nie ma możliwości wskazania miejsca pobytu z uwagi na to, że nie ma takiego miejsca. Jednocześnie wniósł o przyznanie mu lokalu socjalnego, by mógł takie miejsce wskazać. Wniosek ten przekazany został do Biura Spraw Lokalowych Urzędu Miasta [...]. Z danych Urzędu Miasta [...] Wydziału Spraw Obywatelskich i Uprawnień Komunikacyjnych wynika, że pan T. K. obecnie nigdzie nie jest zameldowany na pobyt stały. Jako adres do korespondencji wskazuje skrytkę pocztową [...], ul. [...], [...]. Kolejno organ powołał się, podobnie jak organ I instancji, na art. 106 ust. 4 i 107 ust. 1 ustawy oraz Rozporządzenie ws. wywiadu środowiskowego, wskazując na jego § 2 ust. 3. Wskazał, że o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wypowiadały się również sądy administracyjne. Organ podniósł w tej mierze, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie może odbyć się w dowolnym miejscu, np. w galerii handlowej. Miejscem zamieszkania jest nie tylko dana miejscowość, ale konkretny budynek i lokal mieszkalny. Rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest zaś nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Przywołany przez organ wyrok stanowi, w jego oceni, odpowiedź na zarzuty odwołania, iż organ może w inny sposób niż przeprowadzając wywiad ustalić jego sytuację osobistą, majątkową i życiową. Zdaniem organu lektura przepisów oraz orzecznictwa pozwala na tezę, że po pierwsze wywiad środowiskowy jest niezbędnym narzędziem w pracy pracownika socjalnego i ustaleniu sytuacji wnioskodawcy, a po drugie nie może być przeprowadzony w dowolnym miejscu, ale w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenia. W tym kontekście podkreślono, że T. K. uporczywie nie podaje miejsca pobytu, pomimo tego, że deklaruje, iż mieszka w różnych miejscach, również u znajomych. Stawiając się na wezwania organu zgłasza zarzuty będące w dużej części poza meritum sprawy. Zdaniem Kolegium organ I instancji, nie mogąc skorzystać z podstawowego i jednocześnie niezbędnego narzędzia, jakim jest wywiad środowiskowy oraz uprzedzając wnioskodawcę o konsekwencjach prawnych, zasadnie odmówił przyznania pomocy finansowej. Zgodnie bowiem z art. 4 osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, a brak współdziałania jest powodem do odmowy przyznania świadczeń (art. 11 ust. 2). Skargę na decyzję SKO wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. K. wskazując na "rażące naruszenie praw konstytucyjnych i obywatelskich" przez Kolegium i wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości. Zdaniem skarżącego członkowie składu orzekającego Kolegium orzekli nieprawdę, a zawartość akt sprawy nie tyle nie potwierdza stanu przedstawionego decyzji - ile zaprzecza jego istnieniu. Zdaniem T. K. są bezczelnymi kłamcami i rażąco upośledzonymi pseudo-prawnikami. Podkreślił, że stosownie do art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. We wniosku o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej skarżący wyraźnie wskazał miejsce zamieszkania i podał, że nie posiadam miejsca pobytu ani stałego ani czasowego - na okoliczność czego okazał brak wpisu w dowodzie osobistym. Skarżący podtrzymał argumentację odwołania i zarzucił premedytację, stronniczość i fałszowanie akt sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Ustanowiony dla skarżącego w toku postępowania sądowoadministracyjnego pełnomocnik z urzędu, w piśmie procesowym z dnia [...] września 2020 r., w uzupełnieniu stanowiska skarżącego zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zaskarżonym decyzjom zarzucił: I. Istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art 8 § 1,art. 9, art. 10 §1, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 1 i §3 kpa polegające w szczególności na tym, że: 1) organy dokonały błędnych i niewłaściwych ustaleń co do okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności w zakresie ustaleń poczynionych co do zaangażowania skarżącego we współdziałanie z organami pomocy społecznej, sytuacji życiowej skarżącego, jego postawy, spełnienia przez niego wymogów ustawowych do przyznania wnioskowanej pomocy, 2) organy oparły całe postępowanie wyłącznie o notatki służbowe sporządzone przez pracowników organu, z pominięciem oświadczeń składanych przez skarżącego, a także uniemożliwiając skarżącemu przed wydaniem decyzji ustosunkowanie się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, 3) organy pominęły ustalenie, że wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r. uzasadniony był w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych, w tym w szczególności na zakup żywności, 4) organy nie dokonały wyczerpującego zebrania oraz wszechstronnego zbadania zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie dopatrzyły się w sprawie ewidentnie istniejących okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego, takich jak: wielokrotne stawianie się w siedzibie organu I instancji celem dopełnienia obowiązku umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniach : [...] kwietnia 2019 r. (we wszystkich filiach), [...] kwietnia 2019 r. oraz [...] maja 2019 r; II. Naruszenie art 11 ust. 2 w zw. z art. ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie w ustalonym przez organy stanie faktycznym, pomimo że z materiału dowodowego zebranego przez organy w sposób zgodny z logiką i doświadczeniem życiowym wnioskować można o silnej woli współpracy skarżącego z organem w celu dopełnienia obowiązku poddania się wywiadowi środowiskowemu; III. Naruszenie § 2 ust. 3 rozporządzenia ws. Wywiadu środowiskowego poprzez niewłaściwą zawężającą wykładnię pojęcia "miejsca zamieszkania" sprowadzającą się do rozumienia "miejsca zamieszkania" jako "adresu miejsca zamieszkania", gdy tymczasem ustawodawca na gruncie ustawy o pomocy społecznej wyraźnie rozróżnia te pojęcia w art. 23 a ust. 2 pkt 3 i pkt 4 powołanej ustawy oraz w dalszych jednostkach redakcyjnych ustawy, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, że przy jednoczesnym braku autonomicznej definicji "miejsca zamieszkania" na gruncie ustawy o pomocy społecznej oraz na gruncie powołanego wyżej rozporządzenia, miejsce zamieszkania należy definiować zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego i nie jest ono znaczeniowo równoznaczne z adresem miejsca zamieszkania; IV. Naruszenie § 2 ust. 3 Rozporządzenia ws. wywiadu środowiskowego poprzez niewłaściwą zawężającą wykładnię pojęcia "miejsca pobytu" sprawdzającą się do rozumienia miejsca pobytu jako "adresu miejsca pobytu", gdy tymczasem ustawodawca na gruncie ustawy o pomocy społecznej wyraźnie rozróżnia te pojęcia w art. 23 a ust. 2 pkt 3 i pkt 4 powołanej ustawy, a zatem na gruncie wykładni językowej, systemowej i celowościowej ustawy o pomocy społecznej uprawnione jest przyjęcie, że osoba bezdomna przebywająca w siedzibie organu może wskazać aktualne miejsce pobytu podając nazwę miejscowości, w której przebywa i poddać się wywiadowi środowiskowemu w siedzibie organu właściwego ze względu na miejsce pobytu. Przy tak sformułowanych zarzutach pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodu z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez organ I instancji ze skarżącym w sprawach o znakach: [...] zakończonej prawomocną decyzją przyznającą zasiłek okresowy z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] zakończonej prawomocną decyzją przyznającą okresowo pomoc w formie jednego gorącego posiłku dziennie z dnia [...] czerwca 2020 r. i w związku z tym o zobowiązanie organu I instancji do przedłożenia wyżej wskazanych akt administracyjnych zawierających zawnioskowane dowody, a to w celu wykazania, że skarżący współdziałał z organem pomocy społecznej, a w szczególności wykazania okoliczności, iż wymagany przepisami prawa wywiad środowiskowy ze skarżącym został ostatecznie przeprowadzony, gdyż dotyczył także sytuacji skarżącego w kwietniu 2019 r. objętej zaskarżonymi decyzjami, Uzasadniając postawione zarzuty pełnomocnik wywodził, że z akt sprawy wynika niezbicie, że skarżący wielokrotnie stawiał się w organach pomocy społecznej w celu przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego umożliwiając sformułowanie wniosków co do pomocy finansowej, o którą się zwrócił. Stawiennictwo miało miejsce co najmniej w następujących dniach: [...] kwietnia 2019 r. (we wszystkich filiach), [...] kwietnia 2019 r. oraz [...] maja 2019 r. , przy czym z akt sprawy wynika również, że skarżący zgłaszał się do siedziby organu I instancji w godzinach urzędowania tego organu. Zawarte w aktach sprawy notatki służbowe pracowników socjalnych odzwierciedlają uzewnętrzniany przez skarżącego narastający stan rozgoryczenia i bezradności wobec sytuacji, której każdemu trudno byłoby sprostać. Zdaniem pełnomocnika z akt administracyjnych sprawy można również wysunąć wniosek, że zbrakło pomocy i empatii wobec osoby bezdomnej (być może głodnej), która wielokrotnie pojawiała się w siedzibie organu z prośbą o udzielnie jakiejkolwiek pomocy finansowej. Skarżący wielokrotnie oświadczał organowi, że jest osobą bezdomną przebywającą w różnych przypadkowych miejscach w przestrzeni miasta [...]. Organ odmawiał skarżącemu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w siedzibie organu, która znajduje się również w przestrzeni miasta [...] powołując się na argumentację sprowadzającą się w gruncie rzeczy do twierdzenia, że siedziba organu nie stanowi adresu miejsca pobytu skarżącego i w związku z tym wywiad środowiskowy nie może zostać przeprowadzony w siedzibie organu pomocy społecznej. W opinii pełnomocnika skarżącego, organ I instancji bezpodstawnie uniemożliwił skarżącemu poddanie się wywiadowi środowiskowemu przed wydaniem decyzji w I instancji, tj. bez podstawy prawnej i wbrew składanym przez pracowników organu pisemnym zapewnieniom, że "pracownicy socjalni przeprowadzają wywiady w każdym miejscu w przestrzeni miasta [...]". Skoro siedziba organu I instancji znajduje się w przestrzeni miasta [...], a skarżący przed wydaniem decyzji w I instancji wielokrotnie stawiał się w siedzibie organu w godzinach jego urzędowania z prośbą o przeprowadzenie z nim wywiadu środowiskowego, to wywiad środowiskowy powinien zostać przeprowadzony w siedzibie organu. Zdaniem pełnomocnika postępowanie organów narusza art. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy i jest niezgodne z zasadami działania organów pomocowych. Obowiązkiem organu jest wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy. W razie niedających się usunąć wątpliwości organ - bacząc na swoje ustrojowe zadania - winien je tłumaczyć na korzyść osoby wnioskującej. Pełnomocnik podkreślił, że skarżący nie był i nie jest w stanie przezwyciężyć swojej trudnej sytuacji życiowej wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, dlatego wystąpił o przyznanie pomocy finansowej. Brak stałego dochodu skarżącego oraz bezdomność kwalifikowały skarżącego do uzyskania wnioskowanej pomocy. Tymczasem organy postawiły skarżącemu warunki otrzymania świadczenia nieznane ustawie. Co więcej, w ocenie pełnomocnika, z wyżej wskazanych powodów twierdzenie sformułowane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji jakoby skarżący "udaremniał" przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie znajduje żadnego poparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, stąd jest ustaleniem dowolnym. Według pełnomocnika w kontekście całokształtu okoliczności przedmiotowej sprawy nie bez znaczenia jest również konstytucyjny zakaz niedyskryminowania kogokolwiek w życiu społecznym z jakiejkolwiek przyczyny (ort. 32 ust. 2 Konstytucji RP), a konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego (zagwarantowane w art. 67 ust. 2 Konstytucji RP) nie może zostać przekreślone przez dowolne ustalenia organu, zwłaszcza gdy dotyczy obywatela, który jest osobą bezdomną. W postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Pełnomocnik podkreślił również, że wprawdzie wywiad środowiskowy jest swoistym środkiem dowodowym, to niewątpliwym jest również, że obok niego organy mogą i powinny korzystać z innych środków dowodowych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, zgodnie z zasadą wyrażoną wart. 7 Kpa i obowiązkiem wynikającym w art. 77 § 1 Kpa, czego w tej sprawie również nie dopełniły. Końcowo pełnomocnik uwypuklił, że zgodnie z informacjami otrzymanymi przez skarżącego, na skutek zabiegów skarżącego, ostatecznie organ I instancji przeprowadził ze skarżącym wywiad środowiskowy dotyczący sytuacji i potrzeb skarżącego, przy czym nastąpiło to w dwóch innych postępowaniach, o których mowa we wnioskach dowodowych. Zgodnie z twierdzeniami skarżącego, przekazanymi pełnomocnikowi podczas bezpośredniej rozmowy w dniu [...] sierpnia 2020 r., w wywiadzie środowiskowym, o którym mowa wyżej, skarżący zawarł również oświadczenia dotyczące wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r., a zatem ostatecznie udało się skarżącemu dopełnić wymogów niezbędnych do otrzymania pomocy finansowej, o którą wnioskował w dniu [...] kwietnia 2019 r. Z tych powodów przeprowadzenie zawnioskowanego dowodu z wyżej wskazanego wywiadu środowiskowego stało się konieczne celem zebrania całokształtu dostępnego materiału dowodowego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Kontrola zaskarżonych decyzji dorowadziła Sąd do wniosku o konieczności uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, a to ze względów wskazanych poniżej. Na wstępie należy wskazać, że Sąd podziela co do zasady stanowisko organu tak co do konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w toku postępowania, którego przedmiotem jest przyznanie zasiłku celowego, jak i co do roli tego wywiadu, jako szczególnego środka dowodowego. W świetle orzecznictwa sadowego istotnie bowiem te dwie okoliczności nie wzbudzają wątpliwości. Należy je jednak odnieść do konkretnego stanu faktycznego sprawy. W realiach kontrolowanej sprawy zasadnicze znaczenie ma bowiem podnoszony przez skarżącego fakt jego bezdomności. Okoliczność ta ma w sprawie znaczenie kardynalne. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 lipca 2008 r. I OW 30/08, LEX nr 494312) w przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania, nie bada się zatem jej zamiaru, co do stałego pobytu, lecz ustala jej status i gminą właściwą do udzielenia świadczenia z pomocy społecznej jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Postanowienie to wydane zostało na skutek sporu kompetencyjnego, jednak w oczywisty sposób wyznacza pewien kierunek rozumowania, który Sąd podziela. Mianowicie bezdomność jest stanem, który powoduje, że należy oceniać przepisy ustawy o pomocy społecznej w jej kontekście. Dlatego kluczowym w sprawie było niepozostawiające wątpliwości ustalenie bezdomności skarżącego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 271/16 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) o bezdomności nie świadczy brak tytułu do własnego mieszkania, lecz kryteria przyjęte w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w Ups przesłanki muszą występować kumulatywnie (łącznie) (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt I OW 112/14, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt I OW 19/11 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) schronisko dla osób bezdomnych nie spełnia ustawowych przesłanek do zaliczenia go do kategorii lokali mieszkalnych. W konsekwencji zaś ustalenia (w drodze środków dowodowych), że skarżący jest bezdomnym w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej organ winien był uwzględnić, że zakwalifikowanie danej osoby jako bezdomnej w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej nie przesądza w sposób negatywny o posiadaniu przez nią miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Po 36/12, LEX nr 1241704). Zgodnie z art. 25 Kc miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W powyższych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie można odmówić przyznania pomocy społecznej z powodu braku współpracy z organem, kiedy owego braku współpracy upatruje się w braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w lokalu mieszkalnym, podczas gdy osobą ubiegającą się o świadczenie jest osoba bezdomna. Organ ma rację, iż ustalenie okoliczności funkcjonowania osoby wnioskującej o świadczenie, w tym środowiska, w którym ona żyje, ma istotne znaczenie z punktu widzenia przesłanek przyznania pomocy. Nie można jednak oczekiwać od osoby bezdomnej, że wykaże się miejscem zamieszkania rozumianym jako lokal mieszkalny. Z tego względu, jak wskazano wcześniej, tak istotne jest kategoryczne ustalenie faktu bezdomności. Organ zdaje się mieć wątpliwości co do okoliczności bezdomności skarżącego i z tego powodu dążył do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu (miejscach), które skarżący wskazuje, jako "u znajomych". Tym, co organ powinien w takiej sytuacji zrobić jest zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie – ustalenia bezdomności – nie zaś próba zmuszenia niejako skarżącego do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w lokalu mieszkalnym należącym do "znajomego" skarżącego. Przypomnieć należy, że organy dysponują stosunkowo szeroką inicjatywą oraz licznymi środkami dowodowymi. Z tego względu powinny dążyć w pierwszej kolejności do ustalenia, czy faktycznie wnioskodawca jest osobą bezdomną. Nie bez znaczenia jest również to, że nie można wykluczyć, iż skarżący - jako osoba bezdomna - może faktycznie "pomieszkiwać" u życzliwych mu osób, które mogą nie życzyć sobie dodatkowych niedogodności w postaci wizyt pracowników socjalnych. O ile zatem można od skarżącego domagać się podania faktów dotyczących środowiska jego życia, co jest konieczne do ustalenia zaistnienia przesłanek do przyzywania pomocy, w szczególności wskazania, gdzie przebywa na co dzień, o tyle wymuszanie na bezdomnym przeprowadzenia wywiadu środowiskowego u osób postronnych może znacząco pogorszyć jego sytuację bytową na skutek zniechęcenia się do niego owych osób goszczących, jak również jest nieuprawnione w świetle powyższych wywodów prawnych. Ciężar dowodzenia zatem powinny organy postawić na ustalenie bezdomności skarżącego. Gdyby jednak ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie pozostawiła wątpliwości, że skarżący jest bezdomny, wówczas organ nadal jest obowiązany do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zaś wnioskujący o pomoc jest zobowiązany do jego udzielenia. Jednak miejsce przeprowadzenia tego dowodu nie może – ze względów wskazanych powyżej – przybrać postaci miejsca zamieszkania. Może to być, jak wskazuje § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1788) miejsce pobytu, o ile istnieje takie miejsce, w którym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest bezpieczne i możliwe tak dla organu, jak i wnioskodawcy. W pewnych sytuacjach wskazane być może, aby miejscem tym była siedziba organu. Zdaniem Sądu w sytuacji bezsprzecznej bezdomności celem wywiadu środowiskowego jest w szczególności ustalenie w jakich warunkach wnioskodawca żyje, co nie musi oznaczać przeprowadzania wywiadu środowiskowego w konkretnym miejscu pobytu bezdomnego. Może to bowiem okazać się co najmniej utrudnione, czy wręcz niemożliwe. Nie można np. od pracowników socjalnych wymagać przeprowadzania wywiadu w okolicznościach dla nich potencjalnie niebezpiecznych. W takich sytuacjach, aby zrealizować cele ustawowe wywiadu środowiskowego organ powinien wyznaczyć takie miejsce wykonania tej czynności, które umożliwi jej prawidłowe przeprowadzenie, uwzględniając przy tym regulację art. 25 Kodeksu cywilnego, który w tym konkretnym przypadku wskazuje na granice terytorialne przeprowadzenia wywiadu - miejscowość, w której bezdomna osoba wnioskująca o pomoc przebywa z zamiarem stałego pobytu. W szczególności miejscem takim może być siedziba organu czy placówka zajmująca się pomocą dla osób bezdomnych. Jednocześnie należy również stwierdzić, że o ile samo miejsce przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w przypadku bezdomności może odbyć się nie bezpośrednio w środowisku życia bezdomnego, o tyle bezdomny wnioskujący o przyznanie pomocy zobowiązany jest podać wszystkie miejsca pobytu i zamieszkiwania, albowiem są to okoliczności, które organ będzie następnie oceniał w kontekście spełnienia przesłanek przyznania pomocy. Brak współpracy w tym zakresie, w szczególności ukrywanie prawdziwego miejsca pobytu, czy odmowa ich podania lub podanie danych nieprawdziwych może już stanowić o braku współpracy i rodzić konkretne konsekwencje prawne, o których wnioskujący powinien zostać uprzedzony. Celem wywiadu środowiskowego jest bowiem ustalenie rzeczywistych warunków życia i funkcjonowania wnioskodawcy i jest on obowiązany do pełnej współpracy w tym zakresie, skoro domaga się od organów przyznania pomocy finansowej. Rozstrzygnięcia organów obu instancji wskazują, że powodem odmowy przyznania pomocy był brak współpracy ze strony wnioskodawcy. Skarżący jednak nie odmawiał przeprowadzenia wywiadu, wręcz przeciwnie - deklarował chęć jego przeprowadzenia i wielokrotnie pojawiał się w siedzibie organu. Wskazywał jednak na okoliczność bezdomności, jako uniemożlwiającą prowadzenie wywiadu w miejscu jego zamieszkania, czy pobytu. Organy natomiast nie zweryfikowały wyjściowej kwestii bezdomności, co powoduje, że można im zasadnie postawić zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Są przy tym zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ustalają, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa). Wyjaśnienia wymaga również kwestia podnoszona przez pełnomocnika i samego skarżącego co do przeprowadzenia ze skarżącym wywiadu środowiskowego w innym postępowaniu. Należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 8 § 1 i 2 Kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W opisanych okolicznościach, w związku z naruszeniem powyższych przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), orzeczono, jak w sentencji. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z [...] stycznia 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).