II SA/Po 169/26

Dnia 30 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Daniel Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Sędzia WSA Robert Talaga Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody z dnia 30 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.

Decyzją z dnia 7 października 2025 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418; zwanej dalej: p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku H. K., odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla rozbudowy wraz z przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego przy ul. [...] (dz.[...] oraz części dz. [...], ark. 20, obr. [...]). W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta wyjaśnił, że w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w projekcie budowlanym, postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2025 r. inwestor został zobowiązany do ich usunięcia. Zdaniem Prezydenta Miasta analiza złożonych dokumentów wykazała, że inwestor tylko w części wywiązał się z obowiązku nałożonego ww. postanowieniem. Nie wykonano postanowienia w zakresie doprowadzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego do zgodności z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.; zwanego dalej: r.w.t.). W związku z tym, że inwestycja wykracza poza zakres nieruchomości przy ul. [...] i częściowo obejmuje nieruchomość przy ul. [...], należało wykazać w projekcie, że zarówno budynek przy ul. [...] objęty inwestycją jak i budynek przy ul. [...] spełniają warunki ww. rozporządzenia. Ponadto zgodnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę obszar objęty inwestycją składa się z działki nr [...] oraz części działki [...], która pomimo złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie spełnia warunków art. 46 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061), a zatem nie spełnia warunków definicji działki budowlanej. Wobec nieusunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, organ na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b., wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołanie od ww. decyzji złożyła H. K. wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę zgodnie ze złożonym wnioskiem, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda, decyzją z dnia 30 grudnia 2025 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał na wynikające z art. 35 ust. 1 p.b. obowiązki organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazał też, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wyjaśnił Wojewoda, przedmiotowa działka objęta jest zapisami uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 25 lutego 2014 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. U. Woj. [...]. z 2014 r., poz. [...]; zwanej dalej: m.p.z.p.). Zgodnie z jej zapisami teren działki został oznaczony jako teren 12 MN teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla którego w § 10 uchwały ustala się lokalizację na działce budowlanej jednego wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dopuszcza się jedynie lokalizację przy granicy działki budowlanej budynku garażowego albo gospodarczego. Wojewoda stwierdził, że gdy obie graniczące ze sobą nieruchomości należą do jednego właściciela i w grę nie wchodzi ochrona interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, nie ma uzasadnienia aby ograniczać właściciela w wykonywaniu jego praw, tym bardziej jeśli nie czyni on żadnych zagrożeń ani naruszeń w stosunku do działki sąsiedniej. W przedmiotowej sprawie H. K. nie jest jednak właścicielką dz. nr ewid.[...], co do której złożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda wyjaśnił następnie, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania wyjątków od wymogów wynikających z § 12 ust. 1 r.w.t. Wobec tego zasadnie Prezydent Miasta nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia inwestycji do zgodności z § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t., a wobec niewykonania zobowiązania przez inwestora, zasadnie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na rozbudowę i przebudowę w przedmiotowej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. K. zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. a, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b., art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130; zwanej dalej: u.p.z.p.), § 3 pkt 1a, § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. poprzez błędne uznanie, że projekt zagospodarowania jest sprzeczny z § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. w ten sposób, że projektowana rozbudowana części budynku zlokalizowana jest bezpośrednio przy granicy działki przy ul. [...] (dz. [...], ark. 20, obr. [...]) z działką przy ul. [...] (dz. [...] ark. 20, obr. [...]) i tym samym istnieje podstawa do wydania decyzji o odmowie pozwolenia na budowę, gdy tymczasem inwestycję zaprojektowano na terenie działki geodezyjnej nr dz.[...] oraz części dz. [...], ark. 20, obr. [...]) i tak wyznaczony w projekcie zagospodarowania terenu teren inwestycji należy uznać za jedną działkę budowlaną w rozumieniu § 3 pkt 1a r.w.t. i art. 2 pkt 12 u.p.z.p., tym samym projektowana rozbudowana części budynku znajduje się w odległości 3 m od granicy działki budowlanej i spełnia wymóg § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. i w konsekwencji istnieje podstawa do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w projekcie zagospodarowania terenu jako granicę terenu opracowania wskazano obszar dz.[...] oraz części dz. [...], ark. 20, obr. [...] i tak wyznaczony teren inwestycji należy uznać za jedną działkę budowlaną w rozumieniu § 3 pkt 1a r.w.t. i art. 2 pkt 12 u.p.z.p. W takiej sytuacji projektowana rozbudowana części budynku znajduje się w odległości 3 m od granicy działki budowlanej i spełnia wymóg § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. Skarżąca przywołał pojęcie działki budowlanej zdefiniowane w art. 2 pkt 12 u.p.z.p., art. 4 pkt 3 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 pkt 1a r.w.t. Stwierdziła, że kilka działek ewidencyjnych może stanowić działkę budowlaną, ale też część działki ewidencyjnej może być w określonych uwarunkowaniach planistycznych, uznana za działkę budowlaną. Zwykłą sytuacją jest wydanie pozwolenia na budowę inwestycji sytuowanej na dwóch odrębnych (ewidencyjnie) działkach gruntu, co do których inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem teren inwestycji obejmujący działkę geodezyjną nr dz.[...] oraz części dz. [...], ark. 20, obr. [...]) należy uznać za jedną działkę budowlaną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Z art. 35 ust. 3 p.b. wynika, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, takiego postanowienia, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1). W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczył inwestycji obejmującej rozbudowę z przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego przy ul. [...] (dz.[...] oraz części dz. [...], ark. 20, obr. [...]). Planowane roboty budowlane zgodnie z przedłożonym projektem będą realizowane wyłącznie na działce nr [...], która jest częściowo zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym dwukondygnacyjnym o powierzchni 172,60 m˛ oraz budynkiem garażowym o powierzchni 30,14 m˛. Realizację robót budowlanych przewidziano w granicy z działką nr [...] na długości 7,99 m. Podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę stanowiło w ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej, niewykonanie postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie, w zakresie zgodności planowanej inwestycji z wymaganiami wynikającymi z § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. Zasadą wynikającą z § 12 ust. 1 r.w.t. jest, że jeżeli z przepisów § 13, § 19, § 23, § 36, § 40, § 60 i § 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien lub drzwi w stronę tej granicy, 3) 5 m - w przypadku budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości ponad 4 kondygnacji nadziemnych, zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy, 4) 5 m - w przypadku budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości ponad 4 kondygnacji nadziemnych, zwróconego ścianą bez okien lub drzwi w stronę tej granicy - przy czym każdą płaszczyznę powstałą w wyniku załamania lub uskoku ściany traktuje się jako oddzielną ścianę. W kolejnych ustępach § 12 r.w.t. przewidziano wyjątki od tej zasady, przy czy bezspornym w sprawie pozostaje, że przepisy te nie znajdują zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca stoi natomiast na stanowisku, że objęcie terenem inwestycji, części nieruchomości sąsiedniej tj. działki nr [...], zwalniało ją z obowiązku zachowania norm sytuowania budynków ustanowionych w § 12 ust 1 r.w.t. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organy administracji architektoniczno-budowlanej zasadnie zakwestionowały tak zaprezentowane stanowisko. Wyjaśnić trzeba, że z § 3 ust. 1a r.w.t. wynika, iż pod pojęciem działki budowlanej należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W świetle takiej definicji należy założyć, że w skład działki budowlanej wchodzić może jedna działka ewidencyjna lub więcej działek ewidencyjnych. Zdaniem Sądu możliwe jest zwolnienie z obowiązku zachowania norm sytuowania budynków określonych w § 12 r.w.t. tylko w takiej sytuacji, gdy objęty jednym pozwoleniem na budowę teren inwestycji składałby się z kilku działek ewidencyjnych będących własnością inwestora. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której inwestor będąc właścicielem nieruchomości sąsiedniej, zwolniony byłby z obowiązku zachowania norm sytuowania budynków, o których mowa w § 12 r.w.t. Sytuacja taka byłaby dopuszczalna w sytuacji, gdy działkę budowlaną stanowiłoby kilka działek ewidencyjnych. W takiej sytuacji wszystkie te działki stanowiłyby teren inwestycji wskazany we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 20 kwietnia 2023 r. II OSK 1350/20; z 24 maja 2023 r. II OSK 1797/20; z 15 czerwca 2023 r., II OSK 2133/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmiennie należy jednak ocenić sytuację gdy na sąsiedniej działce znajduje się już budynek mieszkalny, a działka ta nie jest własnością inwestora. Okoliczność z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której inwestor oświadcza o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością sąsiednią (dz. nr [...]), gdy z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że nie jest właścicielem tej nieruchomości, nie może prowadzić do zwolnienia z obowiązku zachowania norm sytuowania budynków. Nawet bowiem zgoda właściciela nieruchomości sąsiedniej nie może uchylać obowiązywania § 12 ust. 1 r.w.t. (wyrok NSA z 27 kwietnia 2016 r., II OSK 2048/14, LEX nr 2081374). Zaakceptowanie takiej sytuacji prowadziłoby do prostego obejścia wymagań wynikających z przepisów technicznych, a także obowiązku uzyskania odstępstwa od tych przepisów o jakim mowa w art. 9 p.b. Mając to na uwadze Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej, które wezwały skarżącą do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym w zakresie zgodności projektu z § 12 ust. 1 r.w.t., a następnie po ich nieusunięciu, na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. odmówiły zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.