II SA/Po 154/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu U. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania U. K., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta G. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] października 2020 r., [...] w przedmiocie odmowy przyznania odwołującej się świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. (data wpływu do organu: [...] stycznia 2020 r.) U. K. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna M. K.. Dołączyła orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w P. z dnia [...] czerwca 1991 r., w którym zaliczono syna do pierwszej grupy inwalidzkiej wskazując, że inwalidztwo zaistniało przed 16 rokiem życia. Ponadto przedłożyła orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w P. z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności M. K. datowanego od urodzenia oraz orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] czerwca 2015 r. o zaliczeniu M. K. do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe wskazując, że niepełnosprawność datuje się od dnia [...] grudnia 1997 r. W orzeczeniu tym zaznaczono, że M. K. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Do wniosku dołączono również decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. z dnia [...] maja 2011 r. o ustaleniu prawa do emerytury U. K.. Decyzją z dnia [...] października 2020 r., [...] Prezydent odmówił U. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na M. K.. Wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż U. K. sprawuje całodobową, kompleksową opiekę nad niepełnosprawnym synem, M. K.. Jednocześnie podkreślono, że zgodnie z przywołanym przepisem przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z aktywności zawodowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną osobą. Świadczenie to ma rekompensować utratę uzyskiwanego dotychczas dochodu. Wnioskująca, jako emerytka, nie spełnia tej przesłanki, gdyż nie zrezygnowała z pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawnym synem. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Organ ustalił na podstawie akt, że U. K. ma ustalone prawo do emerytury od dnia [...] maja 2011 r., a w związku z tym nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Potwierdza to także stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2015 r., [...], w którym wskazano, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości rezygnacji z przyznanego świadczenia w postaci emerytury czy renty, a zwieszenie lub wstrzymanie wypłaty tych świadczeń na wniosek strony nie oznacza, że emeryt lub rencista staje się osobą, która nie ma ustalonego prawa do tych świadczeń. Jednocześnie Prezydent podkreślił, że u.ś.r. nie przewidujr możliwości "przechodzenia" z emerytury na świadczenie pielęgnacyjne oraz wyboru świadczenia korzystniejszego finansowo dla wnioskodawcy. Brak jest regulacji przewidującej zasadę przyznawania świadczenia o wyższej wysokości z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytura), czy wstrzymaniem wypłaty tego świadczenia. W odwołaniu z dnia [...] października 2020 r. U. K. wskazała, że wyraża wolę zawieszenia jej emerytury w celu umożliwienia pobierania korzystniejszego finansowo świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreśliła, że pogłębiająca się niepełnosprawność ruchowa i umysłowa syna wymaga zapewnienia mu odpłatnej, specjalistycznej rehabilitacji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podkreśliło, że decyzja Prezydenta została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wcześniejszego uchylenia decyzją Kolegium z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...], poprzedniej odmownej decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] W uzasadnieniu wskazano, że Prezydent nie dokonał analizy spełniania przez U. K. przesłanek pozytywnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r., a jedynie skoncentrował się na przesłance negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., którą błędnie zinterpretował. Tym samym organ pierwszej instancji naruszył zasadę praworządności ustanowioną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") oraz reguł postępowania dowodowego określonych w art. 77 K.p.a. Ponadto organ nie uzasadnił należycie decyzji, czym naruszył art. 107 § 3 K.p.a. Kolegium wskazało, że z regulacji ustawowych wynika, iż w celu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest spełnienie przesłanek w postaci: "sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" i "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Nie budzi wątpliwości fakt, że U. K. sprawuje opiekę nad synem M. K., który jest osobą ze znacznym stopniem niepełnosprawności. W odniesieniu do drugiej z przesłanek zauważono, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreślono żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Zatem nie wyklucza przyznania świadczenia rezygnacja z zatrudnienia, która miała miejsce, na przykład 25 lat przed złożeniem wniosku, o ile stan ten w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna nadal trwa. Kolegium podkreśliło, że ocena tej przesłanki powinna być odniesiona nie tylko do momentu złożenia przez nią wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przeszłości, jeśli stan sprawowania opieki nad synem nadal trwa. Kolegium wskazało także, że niewłaściwe jest stwierdzenie Prezydenta, iż ustawowa nie przewiduje przechodzenia z emerytury na świadczenie pielęgnacyjne. Powołało się w tym zakresie na nową linię orzeczniczą, zgodnie z którą taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. – pozbawiająca prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury lub renty w wysokości niższej niż to świadczenie – narusza zasadę równości. Organ podkreślił, że Prezydent powinien w pierwszej kolejności ustalić czy U. K. spełnia wszystkie przesłanki do przyznania świadczenia określone w art. 17 u.ś.r. Powinien także zostać przeprowadzony z wnioskodawczynią wywiad środowiskowy w celu ustalenia m.in. okresu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. U. K. wniosła sprzeciw od powyższej decyzji (k. 2 akt sądowych). Wskazała, że Kolegium powinno – uchylając decyzję Prezydenta – orzec samodzielnie co do istoty sprawy. Ponownie podkreśliła, że wyraża gotowość do złożenia wniosku o zawieszenie wypłaty emerytury, celem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które jest kilkukrotnie wyższe od obecnie pobieranego. Jednocześnie U. K. oświadczyła, że spełnia pozostałe przesłanki do ponownego jej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie sprzeciwu (k. 4 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż Kolegium w okolicznościach sprawy zobligowane było uchylić decyzję organu pierwszej instancji, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów wyroku Sąd uznał za konieczne przedstawienie kilku zdań wyjaśnienia dotyczących charakteru sprawy. Sąd – opierając się na doświadczeniach w zakresie społecznego odbioru decyzji kasacyjnych (uchylających decyzję organu pierwszej instancji i przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia) – przyjmuje, że sprzeciw U. K. od decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] jest zapewne powodowany poczuciem zaniepokojenia po stronie skarżącej co do dalszych kierunków postępowania. Sąd ma świadomość, że rozstrzygnięcie, którego istotą jest przekazanie sprawy do dalszego procedowania, może niekiedy wywoływać obawę, że w istocie – w odleglejszej perspektywie – otwiera się droga do wydania określonego rozstrzygnięcia, którego osoby składające sprzeciw z reguły nie chcą dopuścić (na przykład kolejnej decyzji odmownej). W niniejszej sprawie – jak wskazano wyżej – U. K. sprzeciwia się przekazaniu sprawy przez Kolegium do ponownego rozpoznania Prezydentowi jako organowi pierwszej instancji. Chciałaby, aby świadczenie pielęgnacyjne, o które się ubiega, zostało jej przyznane bezpośredni przez Kolegium. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że decyzja kasacyjna – gdyż taka jest obecnie przedmiotem zaskarżenia – nie wyłącza ani nie ogranicza w żadnym stopniu prawa stron do podnoszenia na dalszym etapie sprawy wszelkich zarzutów w celu ochrony swojego interesu. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – poza pewnymi sytuacjami wyjątkowymi, które w tym przypadku nie zachodzą – nie ma na celu ukierunkowywać merytorycznie sprawy, a jedynie jest rozstrzygnięciem wskazującym organowi pierwszej instancji na konieczność uzupełniania materiału dowodowego w istotnym zakresie i przeprowadzenie jego ponownej kompleksowej oceny. Przechodząc do elementów procedury sądowoadministracyjnej – na które też należy w tym miejscu zwrócić uwagę – Sąd podkreśla, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało "sprzeciwem od decyzji", a nie "skargą", co determinuje zakres kontroli legalności kwestionowanej decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Kolegium na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło w całości decyzję Prezydenta z dnia [...] października 2020 r., [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z kolei zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn zm., dalej "P.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Art. 64e P.p.s.a. stanowi wreszcie, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Powyższe oznacza, że Sąd w niniejszej sprawie nie mógł wykroczyć w swych rozważaniach poza zarzut dotyczący art. 138 § 2 K.p.a. Przy tej okazji warto zasygnalizować, że poprzez ograniczenie zakresu kognicji sądu administracyjnego, w przypadku środka zaskarżenia, jakim jest sprzeciw od decyzji, ustawodawca dążył do maksymalnego uproszczenia procedury i przyspieszenia kontroli decyzji kasacyjnych. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Jak już zaznaczono w części sprawozdawczej, decyzję pierwszej instancji uchylono z uwagi na naruszenie zasady praworządności określonej w art. 7 K.p.a., reguł postępowania dowodowego określonych w art. 77 K.p.a. oraz braku należytego uzasadnienia decyzji, co naruszyło art. 107 § 3 K.p.a. Kolegium wskazało, że Prezydent powinien także przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia m.in. okresu sprawowania opieki przez U. K. nad niepełnosprawnym synem, M. K.. Ze względu na powyższe, Kolegium trafnie rozstrzygnęło o uchyleniu decyzji Prezydenta z dnia [...] października 2020 r., [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego U. K.. Stanowisko przyjęte przez Kolegium uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż w tym przypadku zaszła potrzeba ponowienia procedury administracyjnej, co należy poczytywać jako stan, w którym istnieje "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. art. 138 § 2 K.p.a.). Do zarzutów podniesionych przez sprzeciwiającą się, wymienionych w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r., Sąd nie ustosunkował się z uwagi na ograniczoną kognicję w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym sprzeciwem. Sąd jeszcze raz przypomina, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (decyzji uchylającej). Odnosząc się do argumentacji sprzeciwu sygnalizuje jedynie, że kierunek merytoryczny dalszego rozpoznania sprawy nakreślony w decyzji kasacyjnej jest korzystny dla sprzeciwiającej się. Jednocześnie w najmniejszym stopniu nie zostało ograniczone prawo U. K. do obrony swojego interesu i przekonywania organu co do swoich racji, na przykład co do potrzeby przeprowadzenia i uwzględnienia dodatkowych dowodów. Również niniejszy wyrok, akceptujący decyzję kasacyjną, nie zawiera sugestii ani nie powinien być odczytywany jako sugestia określonego rozstrzygnięcia merytorycznego Prezydenta na dalszym etapie sprawy. Rolą organu będzie przeprowadzenie dodatkowych dowodów, w tym przeprowadzenie z U. K. wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 23 ust. 4aa u.ś.r., a następnie podjęcie decyzji na podstawie kompleksowej oceny całości zebranej dokumentacji, w tym także w kontekście ewentualnych dalszych wypowiedzi i stanowisk strony. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw. W myśl art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.