II SA/Po 1249/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę

Pismem z 29 sierpnia 2017 r. B. M. wystąpiła do Burmistrza K. (zwanego dalej "Burmistrzem") z wnioskiem o sprzedaż lokalu mieszkalnego z zasobów komunalnych na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej "u.g.n."). Wniosek dotyczył lokalu w [...] przy ul. [...] lok. [...] (k. 5 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W odpowiedzi z [...] 2017 r., [...] Burmistrz wyjaśnił, że prawo do kupna mieszkania ma również A. M.. Zgodnie z art. 680 § 1 Kodeksu cywilnego małżonkowie są najemcami lokalu bez względu na istniejące między nimi stosunki majątkowe, jeżeli nawiązanie stosunku najmu lokalu mającego służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych założonej przez nich rodziny nastąpiło w czasie trwania małżeństwa. Wskazując na powyższe Burmistrz poinformował B. M., że wniosek o sprzedaż lokalu powinien być złożony przez wszystkich wspólnajemców (k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Odwołanie od stanowiska Burmistrza wniosła B. M. zarzucając organowi: błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na rozpoznanie sprawy, to jest ustalenie, iż A. M. jest obok skarżącej współnajemcą lokalu przy ul. [...] lok. [...] oraz naruszenie zasad współżycia społecznego poprzez przyjęcie, że skarżąca nie jest wyłącznym najemcą tego lokalu. Wskazując na powyższe B. M. wniosła o uchylenie stanowiska Burmistrza i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie zmianę stanowiska organu pierwszej instancji poprzez wyrażenie zgody na sprzedaż lokalu (k. 18-21 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Postanowieniem z 30 października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 1 i art. 127 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ podkreślił, że jest właściwy w sprawach odwołań od decyzji. Tymczasem sprzedaż nieruchomości, zarówno w trybie bezprzetargowym w trybie powołanego we wniosku art. 34 u.g.n. jak i w drodze przetargu (art. 27 u.g.n.), wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Oznacza, to, że sprawa podlega załatwieniu według norm prawa cywilnego i postępowania cywilnego, natomiast nie mają do niej zastosowania przepisy K.p.a. [w oparciu, o które wydaje się decyzje administracyjne – uw. Sądu]. Badana sprawa nie jest więc załatwiana w formie decyzji administracyjnej. Skargę od postanowienia Kolegium złożyła B. M.. Szeroko opisała swoją bardzo trudną sytuację osobistą i rodzinną uwypuklając, że nabycie lokalu mieszkalnego w [...] byłoby dla niej istotną pomocą. Wykup lokalu jest jednak blokowany przez męża, który czyni to bezzasadnie, gdyż nie tylko ma zabezpieczone we własnym zakresie potrzeby mieszkaniowe, a nadto ze spornym lokalem go nic nie łączy, gdyż wyprowadził się z niego 19 lat temu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji i postanowień pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania. Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny zasadności zaskarżonego postanowienia, w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić (a więc z punktu widzenia legalności), uznać należy, że postanowienie to nie uchybia prawu. Zaskarżonemu postanowieniu nie można bowiem postawić zarzutu, iż zostało wydane z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium wydane na podstawie art. 134 K.p.a., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania od pisma Burmistrza z [...] 2017 r. Wskazany przepis stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Wymienionym powyżej pismem Burmistrz odpowiedział na wniosek skarżącej B. M. w przedmiocie zgłoszenia chęci wykupu najmowanego przez nią lokalu przy ul. [...] lok. [...]. Organ stwierdził, że wniosek powinien być złożony przez wszystkich wspólnajemców, a takim współnajemcą jest A. M.. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że sprawy związane z najmem lokali, w tym kwestie związanych z ich sprzedażą, czy użytkowaniem regulują przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.) i w związku z tym mają one charakter cywilnoprawny. Ponadto sprawy najmu lokali stanowiących własność gminną, chociaż rozpatrywane są przez organy wykonawcze gminy, jakim jest wójt gminy, burmistrz czy prezydent miasta, to jednak organy te nie występują w roli organów administracji publicznej, lecz jako organy reprezentujące gminę będącą właścicielem lokalu. Występują zatem jako reprezentanci osoby prawnej w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego. Dlatego też sprawy dotyczące najmu lokali, z racji braku wyraźnego ustawowego odesłania do ich rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym, należą, zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 155 ze zm.) do właściwości sądu powszechnego. Procedura bezprzetargowego (jak i przetargowego) zbywania nieruchomości, które stanowią własność gminną, należy do sfery prawa cywilnego. Wskazać w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 27 lipca 2009 r., l OPS 1/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, iż unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Wyżej wymienionymi ograniczeniami w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów są ograniczenia przewidziane w u.g.n. Ustawa ta bowiem reguluje procedurę przetargową sprzedaży nieruchomości gminnych oraz wyjątki od tej procedury, m.in. w postaci zasady pierwszeństwa nabycia nieruchomości przez dotychczasowych najemców. Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Przepis ten reguluje więc tzw. pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości. Jednocześnie w myśl art. 34 ust. 4 u.g.n., osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 3, zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Przy doręczaniu zawiadomień stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei po myśli art. 35 ust. 1 u.g.n. właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Pomimo opisanej wyżej pewnej specyfiki trybu sprzedaży nieruchomości gminnych, który zawiera pewne elementy regulacji bliskich prawu administracyjnemu, nadal pozostaje to sprzedaż w rozumieniu prawa cywilnego. Decydując o sprzedaży lokalu organ gminy działa zatem przede wszystkim jako właściciel (gmina), który przedsięwziął określony zamiar, co do zadysponowania majątkiem. Należy więc się zgodzić z Kolegium, że pismo Burmistrza dotyczące zasad sprzedaży lokalu, a konkretnie informujące o konieczności wystąpienia o nabycie lokalu przez wszystkich wspólnajemców, nie stanowi rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 104 § 2 K.p.a. decyzję administracyjną wydaje bowiem się jedynie wówczas, gdy organ administracji publicznej rozstrzyga co do istoty w całości lub części indywidualną sprawę administracyjną, co w przypadku pełniącego jedynie funkcję informacyjną pisma niewątpliwie nie ma miejsca. Podstawy do wydania decyzji nie można domniemywać. Przepis art. 34 u.g.n. daje podstawę do zbycia nieruchomości najemcy na określonych, korzystnych dla niego zasadach (pierwszeństwo), ale nadal nie oznacza to – co zasygnalizowano wyżej – że w kwestii sprzedaży organ gminy rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Kolegium zobligowane było zatem do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez skarżących odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje między innymi sytuację wniesienia środka odwoławczego na pismo (czynność) nie stanowiące ani decyzji ani postanowienia. Ustalenie, iż wniesiono odwołanie od pisma nie stanowiącego decyzji administracyjnej, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia – w formie postanowienia – o jego niedopuszczalności. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że kontroli Sądu podlegało w niniejszej sprawie postanowienie Kolegium mające charakter wyłącznie proceduralny, które okazało się w okolicznościach sprawy usprawiedliwione. W tym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).