II SA/Po 124/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie w punkcie 2, II. w pozostałej części skargę oddala.

Prezydent Miasta P. (działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownik Filii [...] Ośrodka Pomocy [...] w P.), na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 14 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362, z późn. zm.), postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. (nr [...]) zawiesił postępowanie w sprawie przyznania A. G. pomocy finansowej - "z uwagi na fakt, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zawiesza postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia wniosku A. G. z dnia 1 lipca 2013 r. (znak [...]) w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na spłatę zadłużenia czynszowego w okresie od stycznia 2012 r. do lutego 2013 r., "zawartego w kolejnych wnioskach uchylonych do ponownego rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu": - nr [...] z dnia [...] 2012 r.; - nr [...] z dnia [...] 2012 r.; - nr [...] z dnia [...] 2012 r., Wskazując na "pozostawanie w dyspozycji" Kolegium enumeratywnie wymienionych decyzji administracyjnych dotyczących pomocy finansowej dla A. G. wydanych w okresie od [...] lutego 2012 r, do [...] kwietnia 2013 r., oraz "z uwagi na złożone przez [...] [wnioskodawcę] odwołania, w których podany powyżej okres powtarza się", organ stwierdził, że "nie ma podstaw do rozstrzygnięcia [...] wniosków. Organ I instancji uznał, że "decyzja wydana w przedmiotowej sprawie przed rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawierałaby znamiona decyzji wydanej z naruszeniem prawa, jak wskazywało w swych wcześniejszych rozstrzygnięciach [...] Kolegium [...] oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu", czego organ "niniejszym zawieszeniem postępowania pragnie uniknąć". Ponadto przybliżył treść art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. Zażalenie na to postanowienie wniósł A. G., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz natychmiastowego rozstrzygnięcia sprawy (wydania decyzji). Strona zarzuciła, że tutejszy Sąd "uchylił wszystkie decyzje", a brak załatwienia sprawy powoduje dalsze narastanie zadłużenia czynszowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt4 w zw. z art. 105 § 1 i w zw. z art. 144 k.p.a., uchyliło w całości postanowienie organu I instancji z dnia [...] 2013 r. (pkt 1) i umorzyło "postępowanie zażaleniowe organu I instancji Nr [...] wszczęte w sprawie w dniu 1 lipca 2013 r. wskutek złożenia wniosku przez p. A. G." (pkt 2). Zdaniem Kolegium, postępowanie wszczęte w dniu 1 lipca 2013 r. wskutek złożenia przez A. G. kolejnego wniosku o udzielenie pomocy finansowej na spłatę zadłużenia czynszowego za zajmowany przez niego lokal za okres od [...] stycznia 2012 r. do [...] lutego 2013 r. stało się bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, iż było wcześniej wszczęte postępowanie w tożsamej sprawie (dotyczącej zadłużenia czynszowego za ten sam okres), w której wydano już rozstrzygnięcie - postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wniosków A. G. z dnia 2 listopada 2012 r. i 2 kwietnia 2013 r,. w sprawie przyznania pomocy finansowej na spłatę zadłużenia za okres od [...] stycznia 2012 r. do [...] lutego 2013 r., które zostało utrzymane przez Kolegium w mocy postanowieniem z dnia [...][ października 2013 r. nr [...]. Uznając, że w tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawie wydano już ostateczne rozstrzygnięcie administracyjne, Kolegium postanowiło na podstawie powołanych przepisów przede wszystkim uchylić zaskarżone postanowienie organu I instancji z dnia [...] 2013 r., a "wszczęte w sprawie postępowanie zażaleniowe organu I instancji - jako bezprzedmiotowe umorzyć". Kolegium podniosło, że podobną ocenę takiego rozstrzygnięcia prawnego prezentują wskazane przez organ wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu A. G. zarzucił zaskrzonemu postanowieniu Kolegium, że zostało "wydane niezgodnie z prawem i prawdą". Ponadto podniósł merytoryczne zarzuty dotyczące wcześniejszych uzgodnień z organem pomocy społecznej i dalszy wzrost zadłużenia czynszowego wskutek niezałatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Ponadto zwróciło uwagę na to, że postępowanie w tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawie z wniosku złożonego przez A. G. w dniu 2 kwietnia 2013 r. zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Kolegium z dnia [...] października 2013 r. nr [...], które zostało zaskarżone przez wnioskodawcę do tutejszego Sądu, a sprawa prowadzona jest pod sygn. akt II SA/Po 1387/13. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1387/13 tutejszy Sąd, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Kolegium z dnia [...] października 2013 r. nr [...] wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013 r. ([...]), wskazując na brak podstaw do zawieszenia postępowania, bowiem w sytuacji, gdy wydanymi wcześniej decyzjami rozstrzygnięto już kwestie zaległości czynszowych za okres objęty ponownymi wnioskami w tym zakresie, zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. skarżący podtrzymał wnioski i argumentację skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn, aniżeli zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), sąd kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowość zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przeprowadzona w tym zakresie ocena zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium uchyliło (pkt 1) zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013 r., którym zawieszono postępowanie w sprawie dotyczącej rozstrzygnięcia wniosków skarżącego A. G. z dnia 1 lipca 2013 r. w części dotyczącej przyznania pomocy celowej (finansowej) na spłatę zadłużenia czynszowego za okres od stycznia 2012 r. do lutego 2013 r. Zarazem organ odwoławczy w punkcie 2 osnowy postanowił umorzyć postępowanie zażaleniowe organu I instancji w przedmiotowej sprawie. Podstawę prawną postanowienia organu I instancji stanowił przepis art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W związku z tym, że pojęcie "zagadnienie wstępne" nie zostało w Kodeksie postępowania administracyjnego zdefiniowane, w doktrynie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu jest powstałe w toku postępowania zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Pomiędzy załatwieniem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi zachodzić związek przyczynowy (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Judykatura wskazuje, że musi to być "bezpośredni związek przyczynowy" (np. wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 744/97 oraz wyrok z dnia 26 stycznia 1993 r. sygn.. akt II SA 1678/92, ONSA 1994/2/55). Jeśli chodzi zaś o istotę zagadnienia wstępnego, podkreślić należy, że jest to zagadnienie o charakterze prawnym. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że treścią zagadnienia wstępnego będzie wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 104). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, trzeba podkreślić, że Kolegium trafnie uznało, iż powołane przez organ I instancji okoliczności nie mogły stanowić podstawy zawieszenia postępowania wszczętego na wniosek skarżącego z dnia 1 lipca 2013 r. w odniesieniu do pomocy finansowej na spłatę zadłużenia czynszowego za okres od [...] stycznia 2012 r. do lutego 2013 r. i uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I instancji było całkowicie trafne. Niewątpliwie bowiem okoliczność wcześniejszego merytorycznego rozpatrzenia decyzją ostateczną sprawy w odniesieniu do tergo samego okresu, którego dotyczy wniosek skarżącego z dnia 1 lipca 2013 r, stanowi podstawę do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a nie do zawieszenia postępowania. Niemniej jednak, pomimo zasadnego uchylenia postanowienia organu I instancji z dnia [...] 2013 r., Kolegium przedstawiło częściowo błędne uzasadnienie, a ponadto nieprawidłowo zastosowało w spawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wadliwie redagując punkt 2. osnowy postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 r. W tym zakresie organ naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i przepis art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Idąc dalej, zaznaczyć należy, że zawieszenie postępowania w tożsamej sprawie (dotyczącej zadłużenia czynszowego za ten sam okres) nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy, jak to uzasadniało Kolegium. Zatem fakt, że w innej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] 2013 r. zawiesił postępowanie, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Kolegium postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1387/13 uchylił to postanowienie oraz poprzedzające postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013 r.) nie jest trafnym argumentem. Organ załatwia bowiem sprawę co do jej istoty poprzez wydanie decyzji, natomiast postanowienie o zawieszeniu postępowania dotyczy tzw. postępowania wpadkowego w przedmiocie zawieszenia głównego postępowania administracyjnego. Tego rodzaju akt nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy jej w danej instancji. Zgodnie bowiem z art. 123 § 1 i 2 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy. Pozostała argumentacja Kolegium jest prawidłowa, jednak wyciągnięte z niej wnioski nie w pełni trafnie zostały ujęte w zaskarżonym postanowieniu. Otóż przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo części. Innym rodzajem rozstrzygnięcia jest natomiast umorzenie postępowania odwoławczego (zażaleniowego) na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wobec tego, uznając, że postępowanie wszczęte w dniu 1 lipca 2013 r. na skutek złożenia przez A. G. kolejnego wniosku o udzielenie pomocy finansowej na spłatę zadłużenia czynszowego za zajmowany przez niego lokal za okres od [...] stycznia 2012 r. do [...] lutego 2013 r. stało się bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, iż zostało wcześniej wszczęte postępowanie w tożsamej sprawie (dotyczącej zadłużenia czynszowego za ten sam okres), organ powinien - skoro uznał, ze zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. umorzyć postępowanie pierwszej instancji (w całości), nie zaś "postępowanie zażaleniowe organu I instancji", co stanowi rozstrzygnięcie, które odpowiada treści art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium w odniesieniu do punktu 2. osnowy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a w pozostałej części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę organ II instancji obowiązany będzie, po jednoznacznym ustaleniu tożsamości sprawy z wniosku skarżącego z dnia 1 lipca 2013 r. z wcześniejszymi sprawami w zakresie odnoszącym się do udzielenia zainteresowanemu pomocy finansowej na spłatę zadłużenia czynszowego za okres od stycznia 2012 r. do lutego 2013 r., przeprowadzić ocenę prawną przedmiotowej sprawy i wydać rozstrzygnięcie zgodne z wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Wobec kierunku rozstrzygnięcia zawartego w uzasadnianym wyroku, dotyczącego wyłącznie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania i umorzenia postępowania zażaleniowego, Sąd nie mógł odnieść się do tych twierdzeń i argumentów strony, które dotyczą oceny jej uprawnienia do uzyskania pomocy na spłatę zaległości czynszowych. Na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne i równoznaczne z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej dla organów administracyjnych, których działanie sąd administracyjny kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw co do zasady zastępować nie może. Z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a co do tego, czy i w jakim zakresie nie może nastąpić jego wykonanie.