II SA/Po 116/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 grudnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia 27 października 2021 r., nr [...]

Decyzją z dnia 27 października 2021 r., nr [...], wydaną przez Burmistrza Miasta W. odmówiono D. D. (dalej również jako: "wnioskodawca" albo "skarżąca") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem M. K.. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. D.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 02 grudnia 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 poz. 111 ze zm., dalej również jako: "ustawa" albo "u.ś.r."), a następnie wskazano, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związki małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sytuacja powyższa ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż osoba wymagająca opieki – M. K., pozostaje w związku małżeńskim z Z. K., które legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności do dnia 31 sierpnia 2023 r. Z. K. nie posiada tym samym orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium podniosło, że choć zdaje sobie sprawę, że Z. K. z uwagi na swój wiek może nie być w stanie wypełniać obowiązków opiekuńczych, jednak w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma fakt braku formalnego legitymowania się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. D., podnosząc, że stan zdrowia jej mamy znacząco się pogorszył od początku 2021 r. i przebywała ona od maja do listopada 2021 r. aż 7 krotnie w szpitalu, co skutkowało niemożnością opieki nad niepełnosprawnym mężem. Dodatkowo skarżąca podniosła, że w czerwcu 2021 r. został złożony wniosek o orzeczenie o niepełnosprawności jej matki, a w momencie wydawania orzeczenia przebywała ona w szpitalu, o czym komisja nie wiedziała. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia 10 sierpnia 2022 r. skarżąca wyjaśniła, że stan matki się pogorszył w czerwcu 2022 r. – jest po drugim zawale i został jej wszczepiony stymulator serca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 15 lutego 2022 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta W. mocą której odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem M. K.. W ocenie Kolegium uzasadnioną podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych – zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – gdyż M. K. – w dacie złożenia wniosku przez skarżącą - pozostawał w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stanowisko powyższe uznać należało za przedwczesne, wydane z naruszeniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: "K.p.a."). Zaprezentowane przez organy administracji publicznej stanowiska opiera się wyłącznie na literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd – który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – niejako w zastępstwie ww. małżonka – osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. W praktyce więc chodzi o sytuację, gdy ów małżonek jest w wieku lub stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki nad inną osobą, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki, stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w bliższej i dalszej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 01 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 437/20; z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Po 25/20, Baza NSA). Sąd w niniejszym składzie podziela i ten pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym rzeczywista niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (tu: przez jego współmałżonka), w braku orzeczenia o niepełnosprawności, wykazana być może również innymi dowodami, dopuszczonymi przez K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1230/14, Baza NSA). Dokonując wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy bowiem mieć na względzie także cel regulacji zawartej w jej art. 17 – przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji ograniczyły się do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Tymczasem w procesie wykładni prawa bowiem sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który się wydaje językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 381/12, Baza NSA). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Oparcie się wyłącznie na językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami, zwłaszcza z zasadą praworządności i równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP). Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumowania, według którego, gdy stan zdrowia obojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą – a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę – nie mogą uzyskać świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby oboje małżonkowie posiadali ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności. A skoro rezultaty wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie dają się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, to konieczne staje się zweryfikowanie tych rezultatów przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej powyższego przepisu. Odwoływanie się do wartości konstytucyjnych w procesach wykładni stanowi bowiem przejaw zarówno systemowego, jak i celowościowego interpretowania prawa. Przełamanie rezultatów językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest, w ocenie Sądu, konieczne w wyżej wskazanym kierunku, aby treść norm prawnych regulujących sprawy świadczeń pielęgnacyjnych była zgodna z ww. konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, a także zasadami ochrony i poszanowania więzi rodzinnych, uwzględniania dobra rodziny oraz pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (zob. art. 18 i art. 71 Konstytucji RP). Zasadny jest wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd – ukształtowany pod wpływem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki TK: z 18.07.2008 r., P 27/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 107; z 22.07.2008 r., P 41/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 109) – że przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przed nowelizacją, jak i po nowelizacji, nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej, przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP, tj. równości wobec prawa oraz ochrony małżeństwa i dobra rodziny. W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jego współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że matka pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1113/15, Baza NSA). Sąd zwraca uwagę, że wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. obecnie dominują w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym trafnie przyjmuje się, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Powyższe wywiedziono, interpretując przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. łącznie z odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej jako: "KRO"), w szczególności art. 23, art. 27 i art. 130 KRO, a także nawiązując do istoty świadczenia pielęgnacyjnego, z której wynika, że świadczenie to przysługuje nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości – osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności (por. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Po 385/21; z dnia 30 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 96/21, z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 193/21; z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 199/21, Baza NSA). W świetle dotychczasowych uwag, organy obu instancji niezasadnie – bazując na samej tylko wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – odstąpiły od należytego wyjaśnienia, czy żona M. K. była w stanie taką opiekę sprawować. Organ I instancji tą kwestią w ogóle się nie zajął, pomimo, że skarżąca przedkładała w toku postępowania administracyjnego dokumentację medyczną wskazującą na jej ciężki stan zdrowia. Okolicznością bezsporną pozostaje, że osoba wielokrotnie hospitalizowana z uwagi na choroby kardiologiczne, gdzie okresy hospitalizacji wynoszą najmniej tydzień, a najwięcej trzy tygodnie, nie może rzeczywiście i realnie sprawować opieki nad osobą niepełnosprawną. Nieracjonalne jest zatem przyjmowanie domniemania, że takie osoby mogą sprawować opiekę nad inną osobą niepełnosprawną, trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. W ocenie Sądu błędna wykładnia prawa materialnego – to jest art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. doprowadziła do przedwczesnej odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bez dokonania oceny możliwości sprawowania opieki nad M. K. przez jego żonę. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przyjętą przez Sąd i przedstawioną wyżej wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz przeprowadzą postępowanie dowodowe dotyczące ustalenia stanu zdrowia M. K. pod kątem możliwości sprawowania przez nią samodzielnej opieki nad niepełnosprawnym mężem. Ustalą również, czy w związku z stanem zdrowia Z. K. uzyskała ona orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym stanie rzeczy, z powodów opisanych wyżej, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.