II SA/Po 1159/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 sierpnia 2019 r. ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Działu Pomocy Społecznej Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] r. nr [...]

Kierownik Działu Pomocy Społecznej Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., działając z upoważnienia Burmistrza J., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 7 pkt 1 i 5, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4, art. 107 ust. 4a i ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.; dalej: "u.p.s.") oraz § 2 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1788), decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił W. G. przyznania pomocy na zabezpieczenie egzystencji, zakup lekarstw, zakup świadczeń rehabilitacyjnych, opłacenie opłat mieszkaniowych, zakup odzieży, zakup wyposażenia domowego oraz na zakup żywności. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] r. W. G. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zapewnienie egzystencji, zakup lekarstw, zakup świadczeń rehabilitacyjnych, opłacenie opłat mieszkaniowych, zakup odzieży i zakup wyposażenia domowego, wskazując, że jest inwalidą bez środków do życia i bez zdolności do świadczenia pracy zarobkowej. Z kolei w dniu [...] r. złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności zarejestrowany pod nr [...] W związku z powyższym w dniu [...] r. pracownicy socjalni udali się pod wskazany przez wnioskodawcę adres zamieszkania i podjęli bezskuteczną próbę przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ostatecznie wnioskodawcy nie zastano pięciokrotnie w miejscu zamieszkania, i to pomimo wysłanego w dniu [...] r., nr [...] wezwania o umożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W wezwaniu umieszczono pouczenie, że rodzinny wywiad środowiskowy zgodnie z art. 106 ust 4 u.p.s. stanowi podstawę do wydania decyzji o przyznaniu świadczenia lub jego odmowie. Co więcej, mimo wezwania z dnia [...] r., nr [...] o uzupełnienie dokumentacji, wnioskodawca jej nie przedłożył. W konsekwencji, zdaniem organu I instancji wnioskodawca przejawia brak chęci współdziałania z pracownikiem socjalnym, co uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanej pomocy. Pismem z dnia [...] r. W. G. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od wskazanej decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że postawę W. G. należy uznać za wyłącznie bierną i roszczeniową. Strona od długiego czasu nie czyni żadnych kroków, by poprawić swoją sytuację materialno-bytową, a instytucję pomocy społecznej traktuje jako stałe i regularne źródło dochodów. Nie współpracuje przy tym z pracownikami socjalnymi, bowiem nie przedstawia (chociażby do wglądu) żądanych dokumentów. Dalej Kolegium wyjaśniło, że środki finansowe dostarczane na realizowanie przez organy administracji publicznej zadań z zakresu pomocy społecznej są niewystarczające w porównaniu ze stosunkowo dużą liczbą osób korzystających z tego typu wsparcia. Okoliczności te są faktami powszechnie znanymi, albowiem podawane są często w prasie, radiu i telewizji. W konsekwencji, organy pomocy społecznej nie są w sianie realizować wszystkich potrzeb swych beneficjentów. Tym bardziej więc pomocą społeczną należy objąć te osoby, których sytuacja materialno-bytowa jest ciężka, ale które współpracują z pracownikami socjalnymi i nie prezentują jedynie roszczeniowej postawy. W skardze z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. G. wniósł o przyznanie wnioskowanej pomocy społecznej wskazując, że dowody, na których oparto decyzję są sfałszowane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a., albowiem organ nie ustalił wszystkich okoliczności sprawy, co doprowadziło do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W rozpatrywanej sprawie oś sporu koncentruje się wokół ustalenia, czy Kierownik Działu Pomocy Społecznej Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., działając z upoważnienia Burmistrza J., zasadnie odmówił W. G. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zabezpieczenie egzystencji, zakup lekarstw, zakup świadczeń rehabilitacyjnych, opłacenie opłat mieszkaniowych, zakup odzieży, zakup wyposażenia domowego oraz na zakup żywności, z powodu braku współdziałania strony z pracownikiem socjalnym. Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie wskazać należy, że stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s., celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Przepis ten jednoznacznie zatem wskazuje, że zadaniem pomocy społecznej jest jedynie wspieranie osób i rodzin, nigdy zaś zastępowanie ich w dążeniu do osiągnięcia rezultatu określonego w powołanym przepisie. Zasada ta nazywana zasadą subsydiarności w sposób oczywisty oparta jest na konstrukcji współdziałania osoby ubiegającej się o taką pomoc, o czym zresztą wprost stanowi art. 4 ustawy. Zgodzić się zatem należy, że brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do zaniechania udzielenia żądanego świadczenia. Z brzmienia art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jasno wynika, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego i inne wskazane w tym przepisie okoliczności mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Przepis ten nie zakłada przy tym konieczności spełnienia innych jeszcze warunków, poza tymi, które zostały w nim wskazane, aby odmowa ta była możliwa. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy jest odmowa lub uniemożliwianie pracownikom socjalnym przeprowadzenia środowiskowego wywiadu rodzinnego w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Wniosek ten opiera się na znaczeniu wywiadu dla oceny rzeczywistej sytuacji bytowo – majątkowej wnioskodawcy, co potwierdza art. 106 ust. 4 ustawy, ustanawiający wymóg jego przeprowadzenia przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Z treści § 2 ust. 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1788) wynika przy tym, że to właśnie na podstawie przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z niej wynikające stanowiące podstawę planowania pomocy. Z powyższego wynika, że w celu rozstrzygnięcia, czy wnioskodawca spełnia kryteria uprawniające go do przyznania pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej, obowiązkiem organu jest ustalenie sytuacji materialno-bytowej osoby ubiegającej się o jej przyznanie w zgodzie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W szczególności obowiązkiem organu jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, albowiem w sprawach z zakresu pomocy społecznej regulacje art. 106 ust. 4 oraz art. 107 ust. 1 i 4 u.p.s. pozwalają przyjąć, że wywiad środowiskowy jest szczególnie doniosłym i obligatoryjnym rodzajem dowodu, pozwalającym na zebranie informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będąc podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie. W rozpoznawanej sprawie organy odmawiając skarżącemu przyznania wnioskowanej pomocy wskazały, że nie umożliwił on przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co stanowi o braku chęci współdziałania z organem. Niemniej, zdaniem Sądu stanowisko organów w tym zakresie jest wadliwe. W kontekście powyższego wskazać należy, że faktycznie pracownicy socjalni pięciokrotnie udali się do miejsca zamieszkania skarżącego w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednakże jego przeprowadzenie było niemożliwe z uwagi na nieobecność wnioskodawcy (k. 13, 14, 29, 46 i 47 akt adm.). Tym niemniej z akt sprawy nie wynika, aby przed podjęciem prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniach [...] r., [...] r., [...] r. oraz [...] r. do skarżącego zostało wystosowane wezwanie o umożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w tych dniach. Z kolei przed próbą przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu [...] r. do skarżącego zostało wystosowane wezwanie z dnia [...] r. o umożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w terminie od [...] r. do [...] r. w godzinach od 8:00 do 16:00 (k. 35 akt adm.), jednakże skarżący odebrał przedmiotowe wezwanie w dniu [...] r., a więc już po dniu, w którym pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania skarżącego w celu przeprowadzenia wywiadu (k. 36 i 37 akt adm.). Nie można zatem czynić stronie skarżącej zarzutu, iż uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego we wskazanych dniach, skoro nie została skutecznie o zamiarze przeprowadzenia tegoż wywiadu poinformowana przed tymi datami. W konsekwencji organy administracji przedwcześnie przyjęły, że z uwagi na brak współdziałania skarżącemu należy odmówić wnioskowanego świadczenia. Wprawdzie słusznie przyjmuje się, że odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym stanowi samodzielną podstawę prawną odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej, jednakże analiza przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s. prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy u podstaw zachowania osoby ubiegającej się o pomoc, leży jej zła wola. Dla wykazania faktu braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym nie jest zatem wystarczające samo stwierdzenie organu. Powołana okoliczność braku współpracy powinna znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale i powinna mieć rzeczywisty charakter. Podsumowując, skoro w świetle przepisu art. 106 ust. 4 u.p.s., rodzinny wywiad środowiskowy nie jest dowodem uzupełniającym stan faktyczny, ale wraz z załączonymi do niego dokumentami stanowiącymi podstawę ustalenia sytuacji życiowej wnioskodawcy jest obligatoryjnym elementem prowadzonego postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej, jego brak w sytuacji, w której organy wadliwie uznały, iż wnioskodawca nie współpracuje z pracownikiem socjalnym, musiał skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji. Końcowo odnosząc się do powoływanej przez organ I instancji okoliczności, iż skarżący nie odpowiedział na wezwanie do uzupełnienia dokumentacji o recepty otrzymane od lekarza oraz zaświadczenia od lekarza specjalisty potwierdzające konieczność leczenia (k. 43 akt adm.) podkreślić należy, że wniosek skarżącego obejmował nie tylko przyznanie pomocy na zakup leków i świadczeń rehabilitacyjnych, ale również na zabezpieczenie egzystencji, opłacenie opłat mieszkaniowych, zakup odzieży, zakup wyposażenia domowego oraz na zakup żywności. Brak odpowiedzi na wskazane wezwanie w sytuacji, gdy organ nie wywiązał się z obowiązku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie mógł więc stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Kierownika Działu Pomocny Społecznej Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] r., nr [...], albowiem wydano je z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, w tym w szczególności ponownie podjąć próbę przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, poprzedzając ją jednakże prawidłowym wezwaniem o umożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.