II SA/Po 1134/19

Dnia 27 maja 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] maja 2020 roku sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Wójt Gminy [...], postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., nr [...], odmówił uzgodnienia inwestycji polegającej na: budowie 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z częścią usługową oraz drogi wewnętrznej na terenie położonym w miejscowości S., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] oraz [...] (obręb geodezyjny S.). W uzasadnieniu swojego stanowiska, organ wskazał, że pismem z dnia [...] września 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wystąpiło o uzgodnienie projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ stwierdził, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa warunki dla projektowanych inwestycji - szczególnie należy zwrócić uwagę na art. 61 ust. 1 pkt 2, 4 i 5, tj. teren posiada dostęp do drogi publicznej oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy tj. warunku, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji (droga, na podstawie art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest zaliczana do urządzeń infrastruktury technicznej). Po przeprowadzonej analizie organ stwierdził, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi gminnej (dz. nr [...] obręb geodezyjny Kolonia S.), drogi powiatowej - poprzez drogę wewnętrzną (dz. nr [...] obręb geodezyjny S.) o szerokości od 2 m - 3,5 m, która to ze względu na szerokość nie spełnia norm bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz brak dostępu do drogi wojewódzkiej, poprzez drogę konieczną. Analiza księgi wieczystej nr [...], założonej m.in. dla działek [...] i [...] (obręb geodezyjny S.) wykazała, że działki te nie posiadają dostępu do drogi wojewódzkiej poprzez drogę konieczną zlokalizowaną na działkach nr [...], [...], [...] i [...] (obręb geodezyjny S.). Działki uzyskane w wyniku podziału geodezyjnego tj. nr [...], [...] i [...] w nowozałożonych księgach wieczystych nie posiadały zapisu o służebności drogowej poprzez działki nr [...], [...], [...] i [...] (obręb geodezyjny S.). Z uwagi na powyższe, organ stwierdził, że obecnie nie mają one dostępu do drogi wojewódzkiej poprzez drogę konieczną. Wprawdzie przy podziale geodezyjnym służebność drogi koniecznej przechodzi na wydzielane działki, ale tylko wtedy, gdy nie stanowi to zmiany stosunków w rozumieniu art. 294 k.c. (orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2012r. sygn. akt IV CSK 156/12). Organ wskazał, że kwestia, czy w wyniku podziału nieruchomości, poza zmianą numeracji, wystąpiły inne okoliczności mające świadczyć o zmianie zakresu dotychczasowej służebności i na czym ta zmiana będzie polegać, powinna być zbadana przez sąd powszechny. W wyniku takiej analizy sąd wpisuje służebność drogi koniecznej lub odmawia takiego wpisu do nowozałożonych ksiąg wieczystych dla wydzielonych działek. W ocenie Wójta Gminy [...] taka zmiana stosunków społecznych zmieniłaby się po wybudowaniu 20 budynków mieszkalnych w tym dwóch z funkcją usługową ponieważ generowałyby one znacznie wzmożony ruch pieszych i pojazdów mechanicznych. Na etapie budowy projektowanych budynków wzrosłoby również obciążenie drogi ruchem samochodów ciężarowych. Sprawą oczywistą wydaje się zatem, że ruch ten jest nieporównywalnie duży w odniesieniu do obecnego ruchu stanowiącego jedynie okresowy dojazd do pól w celu ich uprawy, dla jakiego to stanu droga konieczna była ustanowiona przez sąd. W ocenie organu, istotnym również w punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa jest fakt, że droga wewnętrzna (dz. nr [...] obręb geodezyjny S.) o szerokości od 2 m - 3,5 m nie spełnia wymogów obsługi projektowanych dwudziestu budynków mieszkalnych w tym dwóch z funkcją usługową co zagraża bezpieczeństwu ruchu na drodze. Droga przy obecnej szerokości nie zapewnia prawidłowego dojazdu samochodów i jednocześnie bezpiecznego ruchu pieszych. Ponadto wspomniana szerokość drogi nie pozwala również na dojazd wozu strażackiego, czy ciężkiego sprzętu budowlanego. Minimalna szerokość dojazdu, który przyjmuje się za odpowiedni dla jednego budynku mieszkalnego, wynosi 4,5 m, natomiast dla więcej niż jednego budynku - 5 m. Oczywistym jest, że warunkiem koniecznym do zrealizowania projektowanej inwestycji jest zapewnienie prawidłowego dojazdu do tych budynków. Pismem z dnia [...] października 2019 r., W. B. wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji wskazując, że planowana inwestycja zgodna jest z zastaną funkcją terenu i ponadto spełnia łącznie wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tym etapie postępowania nie jest oceniany charakter dostępu do drogi publicznej, a jedynie analizowane powinno być jego istnienie, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Strona wyjaśniła, że postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. zostało sprostowane i wydane jej w prawidłowym brzmieniu [...] stycznia 2019 r. Strona dokonała stosownych wpisów w księgach wieczystych dotyczących ustanowionej służebności. Pomimo złożonej skargi przez D. B. dokonany wpis został utrzymany w mocy postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie Dz.Kw [...]. Ustanowiona służebność w dalszym ciągu istnieje, jest wpisana w księgach wieczystych. O dokonanych wpisach w księgach wieczystych Urząd Gminy w [...] był informowany w dniu [...] czerwca 2018 r. W ocenie strony, okoliczności wskazane w uzasadnieniu postanowienia są nieprawdziwe, a przedłużające się postępowanie wywołane działaniami Gminy jest dla niej krzywdzące, ograniczające ją w prawie własności. Pismem z dnia [...] października 2019 r., zażalenie na postanowienie organu I instancji wniósł Prokurator [...], zarzucając organowi naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wójtowi Gminy [...]. Prokurator wskazał, że z pisma W. B. złożonego do Prokuratury [...] i analizy załączonych do wymienionego pisma kopii wypisu z ksiąg wieczystych wynika, że postanowienie w przedmiotowej sprawie zostało wydane z naruszeniem ogólnych przepisów procedury administracyjnej, a mianowicie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., które wymagają prowadzenia postępowania z zachowaniem praworządności i dokonywania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego oraz w taki sposób by pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa. W ocenie Prokuratora, warunki te nie zostały w ogóle spełnione. Organ nie poczynił w niniejszej sprawie należytych ustaleń co do stanu faktycznego a w szczególności nie wziął pod uwagę pisma W. B. z dnia [...] czerwca 2018 r., informującym o dokonaniu wpisów o służebności drogi koniecznej do księgi wieczystej. Ponadto jak wynika z analizy ksiąg wieczystych nr [...] i [...] działki [...], [...] oraz [...] posiadają zapis o służebności drogi koniecznej o szerokości 4M przez działki o nr [...] i [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], [...], uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że w przedmiotowej sprawie działka inwestycyjna ma dostęp do drogi gminnej o nr ewid.[...], jak również do drogi wojewódzkiej poprzez służebność drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...] oraz poprzez drogę wewnętrzną. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich uzgodnił projekt decyzji dla wnioskowanej inwestycji w zakresie ustaleń dotyczących obsługi komunikacyjnej z drogi wojewódzkiej nr [...] K[...] - T. - K.. Kolegium wskazało, że obowiązkiem organu I instancji orzekającym w niniejszej sprawie było uwzględnienie stanu prawnego istniejącego w dacie rozstrzygania, a więc uwzględnienie aktualnych wpisów zawartych w księgach wieczystych, które uwzględniają postanowienie Sądu Rejonowego w [...], Wydział I Cywilny z dnia [...] sierpnia 2019 r. W ocenie Kolegium organ I instancji naruszył przepisy postępowania, w tym art. 7 i 8 k.p.a., ponieważ nie dokonał pełnych ustaleń faktycznych i prawnych oraz nie wziął pod uwagę wszystkich dowodów zebranych w sprawie. Uzasadnienie decyzji (postanowienia) powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji (postanowienia). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji (postanowienia) składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji (postanowienia) ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., D. B. (dalej: skarżąca) wniosła sprzeciw od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca podkreśliła swój kategoryczny sprzeciw wobec koncepcji, która zakłada, żeby obsługa komunikacyjna 20 nowo projektowanych działek budowalnych odbywała się w oparciu o ustanowioną służebność dojazdu/przejazdu, która ustanowiona jest na działce numer [...], która stanowi współwłasność skarżącej oraz jej męża. Służebność ta jest ustanowiona na odcinku drogi gruntowej o szerokości zaledwie 4 metrów bez żadnej możliwości poszerzenia. W ocenie skarżącej, trudno sobie wyobrazić, jak miałby odbywać się ruch kilkudziesięciu pojazdów mechanicznych (samochody prywatne nowych właścicieli plus pojazdy służb miejskich) na tak wąskim odcinku drogi a dwie opinie urbanistyczne wykonane na zlecenie Pani W. B. nie są wiarygodnymi dokumentami. Urząd Gminy w [...] ma obowiązek działać w interesie wszystkich mieszkańców, a nie tylko jednej osoby, która ma określony interes ekonomiczny w przeforsowaniu swoich pomysłów. Pani W. B. zamierza przekształcić pole uprawne do którego została ustanowiona służebność dojazdu/przejazdu na osiedle domów jednorodzinnych oraz domów jednorodzinnych z możliwością prowadzenia punktów usługowych. W przypadku zrealizowania tej koncepcji finansowe tego skutki zostaną przeniesione na Gminę [...], która będzie musiała zapewnić dojazd do nowopowstałych działek budowlanych, bo gdyby tak się nie stało, to obsługa komunikacyjna ww. działek będzie się odbywała przez działkę numer [...]. W takiej sytuacji jeszcze bardziej ograniczona zostanie możliwość rozwoju gospodarstwa rolno-ogrodniczego. Już teraz skarżąca nie może uzyskać warunków zabudowy zgodnych ze złożonym wnioskiem, ponieważ uniemożliwia to wytyczona przez działkę numer [...] służebność dojazdu/przejazdu. Obsługa komunikacyjna nowo projektowanych działek budowlanych poprzez działkę numer [...] (o szerokości 4 metrów) stwarza jeszcze problem tego rodzaju, że wyjazd z czterometrowej służebności dojazdu/przejazdu na drogę wojewódzką [...] (przy uwzględnieniu ruchu pojazdów mechanicznych w obu kierunkach) jest bardzo utrudniony (o ile nie niemożliwy), ponieważ budynek mieszkalny na działce numer [...] oddalony jest o 1-2 metry od ustanowionej służebności dojazdu/przejazdu. Często dochodzi do blokowania ruchu na drodze wojewódzkiej, gdyż skręcający z drogi wojewódzkiej musi czekać tak długo, aż pojazd wyjedzie z ustanowionej służebności. Nie ma możliwości poczekania, ominięcia i wyminięcia pojazdu na służebności dojazdu/przejazdu, która ma 4 metry szerokości. Wszystkie te manewry można przeprowadzić jedynie na drodze wojewódzkiej. Godzi się zauważyć, że służebność dojazdu/przejazdu powstała jako sztuczny twór, a dojazd do działki nr [...] w założeniu miał stanowić obsługę komunikacyjną li tylko dla sprzętu rolniczego niezbędnego dla obsługi ww. działki rolnej. Tymczasem obecnie Pani W. B. swoją roszczeniową postawą wymusza na Urzędzie Gminy w [...] wydanie zgody na warunki zabudowy dla nowo projektowanego osiedla mieszkaniowego, mimo że jest to teren o przeznaczeniu rolniczym. Droga gminna o szerokości 2-3,5 metra do tej pory wykorzystywana była jako dojazd do pól uprawnych. Zarówno zatem droga gminna, jak i ustanowiona służebność dojazdu/przejazdu nie spełnia norm prawa budowalnego. Służebność dojazdu/przejazdu o szerokości 4 metrów nie pozwoli na rozładowanie ruchu pojazdów mechanicznych, który powstanie z chwilą powstania 23 nowych budynków jednorodzinnych, częściowo z funkcją usługową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., złożonym w odpowiedzi na sprzeciw, wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw podlega uwzględnieniu. W pierwszej kolejności, wskazać należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie natomiast z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tj. istnienia przesłanek do jej wydania. Zgodnie zaś z art 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeśli więc organ nie wykazał przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, to sprzeciw powinien zostać uwzględniony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt: II OSK 435/19, LEX nr 2635472). Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej wskazanej w art. 138 § 2 k.p.a. jest ograniczona przez to, że przedmiotowy przepis przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji "wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Konstrukcja prawna tego rodzaju decyzji opiera się zatem na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie: (1) postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; (2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, w swoim rozstrzygnięciu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej. Z decyzji organu II instancji wynika bowiem przede wszystkim, że obowiązkiem organu I instancji orzekającego w niniejszej sprawie było uwzględnienie stanu prawnego istniejącego w dacie rozstrzygania, a więc uwzględnienie aktualnych wpisów zawartych w księgach wieczystych, które uwzględniają postanowienie Sądu Rejonowego w [...], Wydział I Cywilny z dnia [...] sierpnia 2019 r. Kolegium nie wyjaśniło jednak przyczyn dla których nie było możliwe uwzględnienie aktualnego stanu prawnego ujawnionego w księgach wieczystych na etapie postępowania odwoławczego. Kolegium trafnie uznało, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, w tym art. 7 i 8 k.p.a., ponieważ nie dokonał pełnych ustaleń faktycznych i prawnych oraz nie wziął pod uwagę wszystkich dowodów zebranych w sprawie. Nadto, zdaniem Kolegium, organ I instancji naruszył również art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu postanowienia ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu, stwierdzone przez Kolegium naruszenia nie są jednak wystarczającym uzasadnieniem dla wydania w sprawie rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Kolegium nie wynika by w sprawie pozostały kwestie, które wymagają wyjaśnienia i podejmowania w tym zakresie czynności dowodowych czy analitycznych. Organ II instancji, dostrzegając w toku postępowania odwoławczego, że w sprawie nie została wzięta pod uwagę treść księgi wieczystej, winien dokonać tego we własnym zakresie, gdyż uwzględnienie stanu ujawnionego w księdze wieczystej nie wymaga "wyjaśniania". Organ II instancji nie wykazał więc, że wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego nie było możliwe w toku postępowania odwoławczego. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego było nieprawidłowe. Organ naruszył art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie podjął we własnym zakresie działań celem wyeliminowania dostrzeżonych uchybień lub wątpliwości. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.