II SA/Po 113/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 06 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję

Decyzją z dnia 6 grudnia 2022 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania I. B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 21 czerwca 2022 r., [...] w sprawie odmowy przyznania I. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem K. B.. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia 4 maja 2022 r. I. B. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] – Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem K. B.. Do wniosku zostało dołączone między innymi orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia 20 lutego 2019 r., nr [...], w którym K. B. został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe. Ponadto dołączono do wniosku orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia 25 marca 2022 r., nr [...], w którym L. B. (matka I. B. oraz K. B.) została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lutego 2022 r. Do wniosku dołączone zostało także zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 maja 2022 r., z którego wynika, że L. B. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. z 1989 r. Nr 28, poz. 149, dalej "r.RM") jest uprawniona do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem wymagającym stałej opieki od dnia 1 kwietnia 1991 r. Pismem z dnia 30 maja 2022 r. I. B. oświadczyła, że jej matka, L. B., ze względu na zły stan zdrowia nie może opiekować się swoim synem, K. B.. K. B. wymaga całodobowej opieki i pomocy w każdym aspekcie życia – cierpi na zespół Downa oraz szereg innych schorzeń, nie jest w stanie samodzielnie się umyć, ubrać czy przygotować posiłku, wymaga pomocy podczas jedzenia i przyjmowania leków. Z tych względów I. B. przejęła opiekę nad bratem, a opieka ta nie pozwala jej na podjęcie żadnej pracy. W toku postępowania prowadzonego przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej [...] przeprowadzono wywiad środowiskowy na podstawie art. 23 ust. 4aa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 390 z późn. zm., dalej "u.ś.r."). Ustalono, że K. B. zamieszkuje wspólnie z matką, L. B., która do kwietnia 2022 r. sprawowała opiekę nad synem. Ponadto w mieszkaniu, w odrębnym gospodarstwie domowym, przebywa siostra niepełnosprawnego, I. B., wraz ze swoim synem – R. B., który ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, nie może pracować i pobiera zasiłek stały. Natomiast K. B. pobiera rentę rodzinną po zmarłym ojcu w wysokości ok. [...] zł, w tym dodatek pielęgnacyjny i świadczenie uzupełniające 500+. L. B. ma ustaloną emeryturę w wysokości [...] zł. Wskazano, że obecnie I. B. opiekuje się trzeba osobami – K. B. (bratem), L. B. (matką) oraz R. B. (synem). Jednak opieka nad niepełnosprawnym bratem, który wymaga całodobowej pomocy powoduje, że wnioskodawczyni nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Decyzją z dnia 21 czerwca 2022 r., [...], Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania I. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem K. B. (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 3 u.ś.r. "świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury". Ponieważ L. B. jest uprawniona do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad synem K. B. stwierdzono, iż I. B. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Pismem z dnia 23 czerwca 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego I. B. złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta wskazując, że jej matka – L. B. – aktualnie nie pobiera emerytury ze względu na opiekę nad synem, lecz z powodu osiągnięcia wieku emerytalnego (skończyła 80 lat). Jednocześnie wskazała, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 3 u.ś.r. przesłanką negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sytuacja, w której inna osoba "ma ustalone", a nie "miała ustalone" prawo do wcześniejszej emerytury. W dalszej części uzasadnienia ponownie wskazała, że jest jedyną osobą, która sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawnym bratem K. B.. Jednocześnie wniosła o jak najszybsze rozpoznanie jej odwołania ze względu na trudną sytuację finansową. Pismem z dnia 26 lipca 2022 r. Kolegium wezwało I. B. do przedłożenia kopii decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych potwierdzających, że L. B. nie pobiera już wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Następnie do akt sprawy została dołączona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 lipca 2022 r., z której wynika, że od 1 maja 2022 r. została wstrzymana wypłata świadczenia wyrównawczego dla L. B., ponieważ ustało prawo do tego świadczenia. Jak wynika ze złożonego oświadczenia, L. B. nie sprawuje już opieki nad niepełnosprawnym synem. Pismem z dnia 12 września 2022 r. Kolegium zwróciło się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wyjaśnienie następujących kwestii: 1) Jaki rodzaj emerytury przysługuje obecnie L. B. – czy jest to wcześniejsza emerytura z tytułu opieki nad dzieckiem wymagającym opieki, czy też emerytura powszechna (ustalana po osiągnięciu wieku emerytalnego)? 2) Od kiedy L. B. ma prawo do emerytury? 3) Czy rodzaj emerytury zmienił się po oświadczeniu przez L. B., że od [...] maja 2022 r. nie sprawuje już opieki nad niepełnosprawnym synem K. B.? Pismem z dnia 9 listopada 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych udzielił odpowiedzi na powyższe pytania wskazując, że L. B. pobiera emeryturę, którą nabyła z tytułu opieki nad dzieckiem. Do emerytury przysługuje świadczenie uzupełniające dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Od 1 kwietnia 1991 r. nie zmienił się rodzaj świadczenia (wcześniejsza emerytura przyznana na podstawie przepisów r.RM). Decyzją z dnia 6 grudnia 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu drugiej instancji). W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż I. B. sprawuje stalą opiekę nad bratem i obecny zakres opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Jednakże ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, by I. B. kiedykolwiek była aktywna zawodowo. W okresie od 1 sierpnia 2019 r. do 30 kwietnia 2022 r. I. B. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad swoim synem. Nie wykazała jednak, by pracowała przed tym okresem, a zatem istnieją wątpliwości, czy można mówić w jej przypadku o rezygnacji z zatrudnienia. Dalej podniesiono, że nawet jeśli uznać przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. za spełnione z uwagi na aktualny zakres opieki nad bratem, należało przeanalizować, czy w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne przyznania omawianego świadczenia, określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r. W niniejszej sprawie kluczowe jest. że L. B. – matka K. B. – jest uprawniona do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem wymagającym opieki od dnia 1 kwietnia 1991 r. Powyższe potwierdza pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 listopada 2022 r., w którym wskazano, że L. B. niezmiennie pobiera wcześniejszą emeryturę (oznaczoną w r.RM symbolem EWK) i jej rodzaj nie zmienił się, nawet po osiągnięciu wieku emerytalnego. Powyższe zdaniem Kolegium oznacza, że w przedmiotowej sprawie występuje przesłanka negatywna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 3 u.ś.r., tj. na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury. Bezsporne jest, że L. B. nadal pobiera emeryturę z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Treść regulacji jest jednoznaczna i wyklucza uwzględnienie wniosku strony. Kolegium zaznaczyło również, że sytuacja rodzinna I. B. jest trudna, a sprawowanie przez nią opieki nad bratem, matką i synem zasługuje na uznanie, jednakże organ nie może orzekać w oparciu o zasady słuszności. W skardze z dnia 20 stycznia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. B. wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego (k. [...] akt sądowych). Skarżąca ponownie podniosła, że od maja 2022 r. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem K. B. – ich ojciec nie żyje, a matka ma 81 lat i również jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Jednocześnie – odnosząc się do treści decyzji Kolegium – skarżąca wyjaśniła, że była osobą pracującą przez ponad 20 lat, a pracę przerwała dopiero po chorobie syna. Do skargi zostały dołączone świadectwa pracy (k. [...]-[...] akt sądowych). I. B. wskazała również, że jej matka, L. B., nie może formalnie przejść na emeryturę powszechną, gdyż jest to możliwe wyłącznie dla osób urodzonych po 1949 r. Wcześniejsze roczniki nie mają takiej możliwości, co narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że L. B. nie przysługuje już świadczenie uzupełniające w związku ze zgłoszoną niemożnością opieki nad synem. W związku z tym skarżąca złożyła prośbę o indywidualne podejście do jej sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. [...] akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy I. B. spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem K. B. w sytuacji, gdy inna osoba (L. B.) ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem wymagającym stałej opieki. Okolicznością niesporną jest to, że I. B. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym bratem, a także jest jedną z osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny względem wymagającego opieki brata. Bezsporne jest również to, że K. B. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie najistotniejsza jest interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 3 u.ś.r. stanowiącego – podtrzymaną przez Kolegium – podstawę wydania decyzji odmownej. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury. W tym miejscu Sąd pragnie wskazać, co następuje. Niewątpliwie L. B., matka niepełnosprawnego K. B., uzyskała w dniu 1 kwietnia 1991 r. uprawnienie do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem wymagającym stałej opieki. Bez wątpienia również L. B. (urodzona [...] 1942 r.) jest osobą, która ze względu na swój wiek (ukończone 81 lat) mogłaby pobierać emeryturę powszechną. Jednocześnie nie bez znaczenia pozostaje dla sprawy fakt, że decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 lipca 2022 r. L. B. od [...] maja 2022 r. została wstrzymana wypłata świadczenia wyrównawczego (uzupełniającego), ponieważ ustało prawo do tego świadczenia (k. [...] akt administracyjnych organu drugiej instancji). Jak wynika z treści decyzji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych odebrał przedmiotowe uprawnienie ponieważ L. B. nie sprawuje już opieki nad niepełnosprawnym synem K. B.. Okoliczność, że L. B. nie może sprawować opieki nad niepełnosprawnym synem została w pełni udowodniona. Fakt ten wynika nie tylko z treści oświadczeń złożonych przez I. B. w toku postępowania, a także ustaleń dokonanych podczas wywiadu środowiskowego, ale przede wszystkim wynika to wprost z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia 25 marca 2022 r., nr [...], w którym L. B. została zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu tym stwierdzono, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zatem jako osoba wymagająca opieki nie może pełnić funkcji opiekuna innej osoby niepełnosprawnej, co wynika z treści przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jest przesłanką negatywną do przyznania danej osobie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe potwierdza także wykładnia art. 17 ust. 1a u.ś.r., zgodnie z którym "osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Ustawodawca wprost wyłączył osoby, wobec których orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności z kręgu potencjalnych opiekunów osób niepełnosprawnych. Powyższe należy uznać za rozwiązanie racjonalne i w pełni uzasadnione życiowo. Nie jest możliwe, aby osoba sama wymagająca opieki mogła pełnić efektywnie funkcję opiekuna innej osoby ze znacznym stopniem niepełnosprawności, która – tak jak w niniejszej sprawie – wymaga całodobowej pomocy. Z opisanych powyżej względów Sąd nie podziela stanowiska organów administracyjnych przyjętego w przedmiotowej sprawie. Nie można bowiem uznać, że L. B. aktualnie pełni funkcję opiekuna niepełnosprawnego syna. Okoliczność, że przed laty (w 1991 r.) uzyskała uprawnienie do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem wymagającym stałej opieki nie może wpływać na niniejszą sprawę z kilku powodów. Po pierwsze, obecnie L. B. tej opieki nie sprawuje i nie otrzymuje z tego tytułu żadnych świadczeń (od [...] maja 2022 r. została wstrzymana wypłata świadczenia wyrównawczego, ponieważ ustało prawo do tego świadczenia). Zatem Zakład Ubezpieczeń Społecznych formalnie potwierdził, że L. B. nie pełni opieki nad niepełnosprawnym synem i nie należy jej się z tego tytułu świadczenie wyrównawcze. Jednocześnie otrzymuje ona bazową emeryturę, podobnie jakby otrzymywała emeryturę powszechną, tylko nie nosi ona takiej nazwy – nie została przekształcona w emeryturę powszechną. Należy podkreślić, że L. B. osiągnęła powszechny wiek emerytalny (60 lat). Należy również przyjąć, że posiada ona okresy skladkowe i nieskadkowe wymagane przez art. 27 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1251) – w związku z treścią § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracownikow opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. z 1989 r. nr 28 poz. 149) i art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. z 1982 r. nr 40 poz. 267). Po drugie, należy zwrócić uwagę na cel normy wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 3 u.ś.r. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 u.ś.r. uregulował katalog okoliczności wyłączających prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jedną z takich okoliczności jest posiadanie przez inną osobę prawa do wcześniejszej emerytury, które poprzednio pełniło funkcję świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem ustawodawca wyłączył możliwość pobierania dwóch równoważnych świadczeń na tę samą osobę. W okolicznościach niniejszej sprawy można z łatwością zauważyć, że z taką sytuacją nie mamy do czynienia. L. B. nie pobiera emerytury w wysokości odpowiadającej świadczeniu pielęgnacyjnemu (brak dodatku wyrównawczego), nie pełni i nie może pełnić roli opiekuna, a zatem pobiera świadczenie emerytalne, które jest "wcześniejszą emeryturą" wyłącznie z nazwy jaka została nadana przed laty, a nie funkcji jaką obecnie pełni. Należy w tym miejscu podkreślić, że chociaż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się do nich ograniczać. Dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej mają równorzędny charakter i nie można zakładać prymatu określonych reguł nad innymi. Nawet jeżeli rezultat wykładni językowej wydaje się jasny, należy kontynuować wykładnię (omnia sunt interpretanda), a w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej (zob. M. Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, "Państwo i Prawo" 2009, nr 6, s. 6). Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, z powodów opisanych wyżej, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), bowiem wydana ona została z naruszeniem przywolanych wyżej przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy . W ponownym postępowaniu organ uwzględni przyjętą przez Sąd i przedstawioną wyżej wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 3 u.ś.r. Przeprowadzi również – w oparciu przepis art. 136 K.p.a. – uzupełniające postępowanie dowodowe w celu ustalenia czy spełniony został wymóg nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. [...] verte akt sądowych).