II SA/Po 1128/19

Dnia 16 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2020 roku sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2019 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 140 i art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z. 2018 r. poz. 2204 ze zm.), Starosta [...] I. Odmówił J. B., A. B., B. B., M. B., R. M., W. L. oraz W. A. M. zwrotu nieruchomości położonych w [...] w rejonie [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] oraz działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonych przez Sąd Rejonowy [...] w [...] jako własność Miasta [...]. II. Umorzył prowadzone z wniosku p. D. M. postępowanie o zwrot ww. nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Starosta przedstawił przebieg przeprowadzonego postępowania. W tym zakresie organ wyjaśnił, że [...].12.2018 r. przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości, w trakcie których ustalono stan zagospodarowania działek nr [...] i [...]. Do akt sprawy załączono kopie akt archiwalnych dotyczących wywłaszczenia nieruchomości oraz fotokopie wybranych dokumentów z ksiąg wieczystych KW nr [...] i KW nr [...]. Odnaleziono dokumentację związaną z postępowaniem dotyczącym przyznania nieruchomości zamiennej przy [...]. Pozyskano wycinki wyrysu i wypisu z planów zagospodarowania przestrzennego z lat 1966 i 1975, dotyczące przedmiotowego terenu. Ustalono, że działki nr [...] i [...] nie znajdują się w zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w [...] (dalej: ZDM), który nie podejmował na tych nieruchomościach żadnych działań, w tym nie realizował inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej. Działka nr [...] została powierzona ZDM i stanowi drogę wewnętrzną bez nazwy. Organ wyjaśnił, że Polski Związek Działkowców - Okręg [...] pismem z dnia [...].05.2019 r., I.[...] poinformował, że posiada w użytkowaniu (ograniczone prawo rzeczowe na czas nieoznaczony) działkę nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...]. Znajdujący się na niej fragment R.O.D. im. [...] posiada uregulowany status prawny na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] stwierdzającej ww. prawo wraz z jego ujawnieniem w księdze wieczystej. Dalej wskazano, że pismem z dnia [...].07.2019 r. pełnomocnik D. M. wycofała jego wniosek o zwrot z uwagi na brak legitymacji w przedmiotowej sprawie. Starosta podniósł, iż pismem z dnia [...].07.2019 r. wezwano wnioskodawców do złożenia oświadczenia dotyczącego przyznanej nieruchomości zamiennej. Pismami z dnia [...].07.2019 r. W. L. i R. M. poinformowali, że zarówno oni jak i ich matka M. M., nie otrzymali działki zamiennej położonej przy [...] w [...]. Pismem z dnia [...].07.2019 r. W. M. oświadczył, że nie wyraża zgody na zwrot części nieruchomości zamiennej, stanowiącej działki nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] Uznając, że zgromadzony materiał dowodowy i poczynione ustalenia są wystarczające do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, których dotyczyło przeprowadzone postępowanie (pkt I decyzji) oraz umorzył postępowanie w zakresie wniosku D. M. (pkt II decyzji). Starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej powoływanej jako: "u.g.n.") przepisy o zwrocie stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia [...].04.1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r, poz. 31). Na podstawie ww. dekretu Prezydium Wojewódzkiej Rady [...] w [...] orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1953 r., nr [...], wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w [...], m.in. przy [...], zapisane w księdze wieczystej [...] t. 5, wykaz nr [...], część parcel nr [...], [...], [...] i [...] o powierzchni ca. 214.416 m2, które w dacie wywłaszczenia stanowiły własność spadkobierców po zmarłych właścicielach nieruchomości - W. i K. małż. M. .. Zgodnie z zapisami dokumentów z księgi wieczystej KW nr [...] w chwili wywłaszczenia właścicielami nieruchomości byli: S. M. w [...] części, M. M. w [...] części, M. M. w [...] części oraz H. B. w [...] części. Prowadzone następnie wieloletnie postępowania odwoławcze doprowadziły do przyznania w zamian za m.in. parcelę nr [...], nieruchomości zamiennej położonej w [...] w rejonie ulic [...] i [...]. I tak, orzeczeniem Prezydium Rady [...] Miasta [...] z dnia [...].07.1972r., znak: [...], przyznano na rzecz M. M. i S. M. prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy [...], narożnik [...] stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 15.1721 ha, zapisaną w księdze wieczystej [...] tom 1 karta 12 cz., a także odszkodowanie w kwocie [...]zł, stanowiące różnicę wartości nieruchomości w zamian za nieruchomość wywłaszczoną prawomocnym orzeczeniem z dnia [...].12.1953 r. Orzeczenie to zostało utrzymane decyzją Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia z dnia [...].03.1973 r., nr [...], a następnie zmienione decyzją Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...].05.1976 r., znak: [...], w ten sposób, że M. M. i S. M. przyznano prawo własności nieruchomości stanowiącej działki nr [...] o powierzchni 3.9838 ha i nr [...] o powierzchni 12.1512 ha - o łącznej powierzchni 16.1450 ha. Decyzją z dnia [...].03.1982 r., znak: [...] Wojewódzki Zarząd Gospodarki Terenami w [...] uchylił II punkt orzeczenia z dnia [...].07.1972 r. i w tym zakresie wydał decyzję uzupełniającą, przydzielającą M. M. i W. A. M. (spadkobiercy po S. M.) nieruchomość o powierzchni łącznej 6.99.66 ha, składającą się z działek nr [...], [...], [...] oraz [...] - w zamian za niepobrane do chwili wydania decyzji odszkodowanie w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu decyzji z [...].03.1982 r. stwierdzono, że właściciele wywłaszczonej nieruchomości nieprzerwanie domagali się pozostałego obszaru, który byłby jej równy. Starosta wskazał, że ostatecznie zatem odszkodowanie za nieruchomość przy [...] stanowiła w całości nieruchomość położona w rejonie [...] w [...]. W toku postępowania pozyskano dokumenty stwierdzające nabycie spadku po byłych właścicielach nieruchomości, a także ich spadkobiercach. Na tej podstawie Starosta uznał, że osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości stanowiącej dawną parcelę [...] są: J. B. w [...] części, A. B. w [...] części, B. B. w [...] części, M. B. w [...] części, M. T. M. w [...] części, R. M. w [...] części, W. L. w [...] części, M. B. M. w [...] części oraz W. A. M. w [...] części. Wnioski o zwrot w przedmiotowej sprawie złożyły wszystkie ww. osoby, za wyjątkiem M. T. M. oraz M. B. M., co zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...].07.2015 r., sygn. akt: SK [...], nie uniemożliwia merytorycznego rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja może bowiem zostać wydana w odniesieniu do odpowiednich udziałów w nieruchomości. Starosta następnie wskazał, że w myśl art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Nieruchomością zamienną, przyznaną w ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną dawniej przy [...], jest nieruchomość położona w [...] przy [...], oznaczona w ewidencji jako: działki nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], która zapisana jest w księdze wieczystej KW nr [...] - w chwili wydawania niniejszej decyzji w całości na rzecz W. A. M., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...], Wydział III Cywilny z dnia [...].06.1997 r., sygn. akt: [...] dotyczącego działu spadku po M. G. M. i zniesienia współwłasności. Własność nieruchomości zamiennej jest wynikiem trwających na przestrzeni lat działów spadku po byłych właścicielach, od momentu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej przy dawnej ul. [...] w P.. W rozpatrywanym przypadku W. A. M. pismem z dnia [...].07.2019 r. oświadczył, że nie wyraża zgody na zwrot części nieruchomości zamiennej, nabytej na podstawie orzeczenia z dnia [...].07.1972 r., utrzymanego decyzją z dnia [...].03.1973 r., a następnie zmienionego decyzją Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...].05.1976 r., położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji jako: działki nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...]. Starosta wyjaśnił, że nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie nieruchomości w przypadku, gdy nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości zamiennej. Przepisy u.g.n. nie przewidują bowiem możliwości zamiany obowiązku odszkodowania ustalonego w naturze jako nieruchomości zamiennej na odszkodowanie pieniężne. W przypadku zatem, gdy nie jest możliwy zwrot nieruchomości zamiennej, nieruchomość wywłaszczona nie może być zwrócona ani w całości, ani choćby w części odpowiadającej równowartości ewentualnie przyznanego równocześnie odszkodowania. Starosta wskazał ponadto, że sprawa ustalenia odszkodowania w stosunku do poszczególnych byłych właścicieli lub ich spadkobierców była przedmiotem innych, wcześniej prowadzonych postępowań. Ponieważ konieczność zwrotu odszkodowania przyznanego za nieruchomość wywłaszczoną niezbędna jest choćby w części, w przypadku gdy nie ma możliwości zwrotu przyznanego odszkodowania, w tym przypadku stanowiącego wyłącznie nieruchomość zamienną, nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. W tych okolicznościach Starosta [...] uznał, że nie jest możliwy zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. A. M., zarzucając naruszenie przy jej wydaniu przepisów proceduralnych: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 79a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Odwołujący podniósł, że organ nie poinformował go o skutkach składanych w toku postępowania oświadczeń oraz o konsekwencjach, jakie z tych oświadczeń wynikają. Organ zaniechał wyjaśnienia stronie wszystkich konsekwencji odmowy wyrażenia zgody na zwrot nieruchomości zamiennej oraz zaniechał zweryfikowania ostatecznej woli składającego odwołanie. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda wyjaśnił, że w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n, zbędność wywłaszczonej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę jej zwrotu. W świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Wojewoda wskazał, że w świetle zebranego materiału dowodowego bezspornym jest, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona w trybie przewidzianym w dekrecie z dnia [...] kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, który został wymieniony w rozdziale 6 działu III u.g.n. Postępowanie dowodowe wykazało także, że właściciele nieruchomości wywłaszczonej otrzymali nieruchomości zamienne. Wojewoda wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz judykaturze dominuje pogląd, że nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie nieruchomości w przypadku, gdy nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości zamiennej. Przepisy u.g.n. nie przewidują możliwości zamiany obowiązku odszkodowania ustalonego w naturze jako nieruchomości zamiennej na odszkodowanie pieniężne. Stanowisko takie wynika jednoznacznie z przytoczonych w decyzji organu I instancji wyroków sądów administracyjnych. W związku z powyższym Starosta [...] słusznie odmówił wnioskodawcom zwrotu działek nr [...] i nr [...] oraz prawidłowo umorzył postępowanie (pkt II decyzji) wszczęte z wniosku D. M., ponieważ strona wycofała przedmiotowy wniosek. W tym zakresie Wojewoda przywołał przepis art. 105 § 1 k.p.a. wyjaśniając, że instytucja umorzenia postępowania może być stosowana wyłącznie w tych postępowaniach, w których powstały trwałe i nieusuwalne przeszkody uniemożliwiające jego dalsze prowadzenie. Obligatoryjne umorzenie postępowania przez organ administracji publicznej dokonywane jest w sytuacji, gdy stało się ono - w pełnym zakresie - bezprzedmiotowe. Konieczność umorzenia postępowania występuje także w sytuacji, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony (wyrok NSA z 25 września 2008 r., II OSK 1058/07, Lex nr 508475). Nie podzielając zarzutów odwołania Wojewoda ponadto uznał, że organ I instancji podjął niezbędne czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu stron postępowania, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że organ czuwał, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, informując je o kolejno podejmowanych czynnościach w sprawie. W. M. – działający w jego imieniu pełnomocnik radca prawny T. N., zaskarżył decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając przy jej wydaniu naruszenie przepisów: - art. 8 i 9 k.p.a. poprzez: przyjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o oświadczenie złożone przez stronę pod wpływem błędu wywołanego redakcją wezwania organu I instancji; oparcie rozstrzygnięcia na niejasnym i wprowadzającym w błąd piśmie organu I instancji; - art. 7 i 77 k.p.a. polegające na wadliwym określeniu nieruchomości zwrotnej; - art. 8 poprzez akceptację naruszenia art. 79a k.p.a.; - art. 10 i 79a k.p.a. poprzez zaniechanie przesłania pism wymaganych w treści przywołanych przepisów. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak i decyzji na jej mocy utrzymanej oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że treść pisma wzywającego strony do złożenia oświadczenia w sprawie zwrotu tzw. nieruchomości zamiennych z dnia [...].07.2019 r. brzmi następująco: "(...) Starosta [...] wzywa wnioskodawców postępowania o zwrot ww. nieruchomości do złożenia, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma, oświadczenia dotyczącego zwrotu nieruchomości zamiennej (...) pod rygorem wydania w przedmiotowej sprawie decyzji odmownej". Podniesiono, że strona zrozumiała ww. wezwanie zgodnie z jego literalnym brzmieniem, tzn. jeżeli nie złoży oświadczenia, to wydana zostanie decyzja negatywna. Z ww. pisma nie wynika, że trzeba złożyć pozytywne albo negatywne stanowisko w sprawie zwrotu nieruchomości. Organ ograniczył się do wskazania, z którego wynika, że wystarczy samo złożenie oświadczenie dotyczące nieruchomości zamiennej. Strona postępowania nie jest profesjonalnym prawnikiem, nie można więc oczekiwać, żeby znała samą ustawę o gospodarce nieruchomościami, a tym bardziej linię orzeczniczą, na którą powołują się organy. Jak podkreśla się w orzecznictwie "Ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, tj. czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie uprawnienia. Pouczenie powinno być adekwatne do obowiązujących przepisów oraz odnosić się do konkretnie otrzymywanego świadczenia. Skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy (por. wyrok NSA z dnia 18.04.2013r., sygn. I OSK 1701/12). Podniesiono następnie, że stosownie do art. 9 k.p.a. to na organach spoczywa obowiązek dbania, aby strona nie doznała szkody na skutek nieznajomości prawa. Naruszeniem tej zasady jest także udzielenie informacji niepełnej, czy wprowadzającej w błąd. Wynikającemu z art. 9 k.p.a. obowiązkowi organu odpowiada prawo strony do domagania się właściwej informacji, ale przy tym organ nie może się bronić biernością strony, jej niedostatecznym zainteresowaniem zabezpieczenia swoich interesów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 08.12.2010r., sygn. I SA/Wa 1064/10). Na poparcie stanowiska, iż strona działała pod wpływem błędu składając oświadczenie o odmowie zwrotu nieruchomości podniesiono, iż strona domagała się zwrotu nieruchomości i na żadnym z etapów postępowania nie wycofywała swojego wniosku. Co więcej, złożyła odwołanie od negatywnej decyzji. Intencje strony są więc klarowane. Natomiast, w świetle ww. pisma organu, strona uznała, iż nie musi zwracać nieruchomości, a samo ww. oświadczenie jest tylko formalnym wymogiem dla załatwienia sprawy, co wynika z jego treści. Uzupełniając powyższe podniesiono, że ustawodawca w celu urzeczywistnienia realizacji obowiązku dbania o klarowność sytuacji prawnej i faktycznej w toku sprawy dodatkowo nałożył na organy obowiązek, o którym mowa w art. 79a k.p.a. Z perspektywy tego przepisu strona powinna zostać wprost powiadomiona na koniec postępowania, co powinna zrobić, żeby została wydana pozytywna decyzja. W przedmiotowej sprawie obowiązek ten nie został zrealizowany, co jest przedmiotem odrębnego zarzutu. Ponadto, organ II instancji nie przekazał nawet pisma w trybie art. 10 k.p.a. W rezultacie, strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do treści zebranego materiału dowodowego, a w szczególności złożenia oświadczenia o zgodzie na zwrot nieruchomości zamiennej. Podniesiono ponadto, że nieruchomości zamienne były przydzielane wywłaszczanym "na raty", tj. w latach 1972 -1982. Tym niemniej, w treści wezwania z [...].07.2019 r. organ wystąpił z żądaniem złożenia oświadczenia wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości przyznanych w 1972 roku - w wariancie po zmianach z 1976 roku. Tym samym organ I instancji wystosowując do strony ww. wezwanie wymagał przedstawienia oświadczenia, które i tak nie mogłoby być rozstrzygające, ponieważ nie dotyczyło całości nieruchomości zamiennych. Zatem nawet gdyby strona pozytywnie odpowiedziała na żądanie organu, to i tak ten nie mógłby podjąć prawidłowego rozstrzygnięcia. Wskazano, że obowiązek informacyjny organu wynikający z art. 10 k.p.a. nie zastępuje obowiązku wynikającego z art. 79a k.p.a. Gdyby w przedmiotowej sprawie wystosowano do strony prawidłowo sformułowane pismo w trybie art. 79a k.p.a., to uniknięto by wprowadzenia strony w błąd i sprawa zostałaby zakończona na etapie pierwszej instancji. Tymczasem organ II instancji nie tylko nie poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się, ale nawet nie powiedział, że sprawę już prowadzi. Gdyby strona została poinformowana prawidłowo przez organ, to mogłaby złożyć oświadczenie dotyczące zgody na zwrot nieruchomości. Kończąc podkreślono, że na etapie postępowania odwoławczego pełnomocnictwo udzielone przez skarżącego uprawniało profesjonalnego pełnomocnika wyłącznie do zapoznania się z aktami sprawy. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda podniósł, że treść pisma Starosty [...] z dnia [...].07.2019 r. nie budzi żadnych wątpliwości pod względem prawnym i redakcyjnym. Do zrozumienia jego treści na jest wymagana żadna wiedza specjalistyczna (prawnicza), jest ono zredagowane językiem potocznym, a zawarte w nim informacje nie wymagają przeprowadzenia wykładni systemowej. Jeżeli strona miała wątpliwości co do interpretacji treści pisma, to mogła skontaktować się z organem I instancji, stosownie do pouczenia zawartego w tym piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna. Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przechodząc dalej wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji (postanowień) administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...], stanowiąca w jej punkcie I o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wymienionym osobom, których uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o zwrot zostały uznane oraz w jej punkcie II stanowiąca o umorzeniu postępowania w zakresie wniosku D. .. Przede wszystkim należy zauważyć, że z uwagi na treść wydanych w sprawie decyzji zakres kontroli Sądu ogranicza się do oceny, czy wobec uznania przez organy obu instancji, że skarżący W. M. odmówił zwrotu nieruchomości zamiennej, okoliczność ta mogła stanowić wyłączną podstawę do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wszystkim osobom wymienionym w punkcie I sentencji decyzji organu I instancji. Zauważyć bowiem należy, że o ile Starosta [...] prowadził postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia celu wywłaszczenia oraz jego realizacji na wywłaszczonych nieruchomościach, to w swojej decyzji, poza omówieniem zgromadzonego materiału dowodowego, nie zawarł jednoznacznego stanowiska co do wystąpienia przesłanek stanowiących o konieczności zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Starosta, a następnie Wojewoda - jako organ II instancji, w swojej argumentacji ograniczyli się do kwestii związanych z ustaleniem obowiązku zwrotu nieruchomości zamiennych. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji w tak ograniczonym zakresie należy podzielić stanowisko w niej wyrażone, że kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania ma istotne znaczenie w kontekście art. 140 ust. 1 u.g.n., stosownie do którego: "W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania". Zatem zwrot nieruchomości w przypadku niezrealizowania celu wywłaszczenia, może nastąpić tylko w razie zwrotu odszkodowania, jednakże pod warunkiem jego rzeczywistego wypłacenia (por. wyrok NSA z 7.10.2009 r. I OSK 1499/08). Jak wynika z akt sprawy rekompensatę za wywłaszczoną nieruchomość przy dawnej [...] w [...] stanowiło przyznanie nieruchomości zamiennej. Zatem, zgodnie z ww. przepisem oraz stanowiskiem reprezentowanym przez orzecznictwo i doktrynę, zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłby możliwy w sytuacji, gdy dojdzie do zwrotu nieruchomości zamiennej. Mając powyższe na uwadze organ prowadzący postępowanie zwrotowe – w tym przypadku Starosta [...] – zobowiązany był do uzyskania oświadczenia władającego nieruchomością zamienną (w tym przypadku skarżącego W. M.) o jej zwrocie w przypadku wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej decyzji. Zarazem uzyskanie takiego oświadczenia było warunkiem koniecznym do dalszego procedowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wezwanie w tym zakresie wystosowano do stron pismem z dnia [...] lipca 2019 r. (k. nr [...] akt admin. organu I instancji). W odpowiedzi na wezwanie pismami z [...] lipca 2019 r. W. L. i R. M. poinformowali, że zarówno oni, jak i ich matka M. M., nie otrzymali działki zamiennej położonej przy [...] w [...] (k. nr [...]). Oświadczenia tej samej treści przesłali również spadkobiercy po S. B. – A. B. oraz J. B. (k. nr [...]). Z kolei skarżący W. M. pismem z dnia [...] lipca 2019 r. oświadczył, że nie wyraża zgody na zwrot części nieruchomości zamiennej, stanowiącej działki nr [...] i [...] z arkusza mapy 31 obrębu 0001 Starołęka (k. 317 akt I instancji), co stanowiło bezpośrednią przyczynę orzeczenia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (pkt I decyzji Starosty) i zarazem stanowiło również podstawę do utrzymania w mocy tej decyzji przez Wojewodę, który uznał, że zarówno treść skierowanego do stron wezwania z dnia [...] lipca 2019 r., jak i oświadczenia skarżącego z dnia [...] lipca 2020 r., nie budzą wątpliwości i mogły stanowić podstawę do końcowego załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przy dawnej [...] w [...]. Tymczasem, w opinii Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, na etapie postępowania odwoławczego ujawniły się nowe okoliczności faktyczne, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy, a które nie zostały właściwie rozważone przez Wojewodę. Wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji skarżący W. M. podniósł bowiem, że nie został poinformowany, przez organ prowadzący postępowanie, jakie konsekwencje wiążą się z udzieleniem odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] lipca 2019 roku. Rozwijając ten zarzut odwołujący podniósł, że organ nie wskazał przesłanek zależnych od strony, które na zostały spełnione, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Skarżący podał, że w tych okolicznościach zmuszony jest złożyć odwołanie. Należy w tym miejscu wskazać, że odwołanie jako środek odwoławczy jest w znacznym stopniu odformalizowane i zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a.") nie musi nawet zawierać szczegółowego uzasadnienia. Dla skutecznego złożenia odwołania wystarczające jest wyrażenie przez odwołującego się niezadowolenia z treści zaskarżanej decyzji. W ocenie Sądu brak znajomości języka prawniczego, niezamierzony, niewłaściwy dobór słów i sformułowań oraz zbyt wąsko zakreślony zakres odwołania, nakłada na organ odwoławczy obowiązek wyjaśnienia rzeczywistej intencji osoby wnoszącej odwołanie. Zgodnie bowiem z art. 7 i 77 k.p.a. to organ prowadzący postępowanie (a zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. także organ odwoławczy) jest zobowiązany do ustalenia stanu faktycznego sprawy, zaś strona odwołująca się może ograniczyć się wyłącznie do wyrażenia niezadowolenia z decyzji organu pierwszej instancji aby doprowadzić do ponownego rozpoznania całej sprawy (a nie tylko zasadności odwołania) przed organem drugiej instancji. Wprowadzenie nadmiernego rygoryzmu w zakresie formułowania odwołania nie tylko byłoby sprzeczne z art. 128 k.p.a., ale mogłoby także spowodować, że w obawie przed potencjalnymi negatywnymi konsekwencjami, strona odwołująca się nie przywoła w treści odwołania okoliczności, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy Skład orzekający doszedł do wniosku, że organ odwoławczy naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, uregulowane w art. 7, 8 i 9 k.p.a., przyjmując niejako a priori, że wnosząc odwołanie od decyzji Starosty [...] skarżący nie cofnął jednocześnie swojego wcześniejszego stanowiska (oświadczenia) w zakresie odmowy zwrotu nieruchomości zamiennej, a co najmniej nie zasygnalizował takiego zamiaru. Abstrahując od przywołanego powyżej założenia, pozbawione logiki byłoby uznanie, że wnosząc odwołanie skarżący nie zamierzał jednocześnie doprowadzić do uzyskania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, co jak już dowiedział się z uzasadnienia decyzji organu I instancji, wymagało złożenia przez niego oświadczenia o wyrażeniu zgody na zwrot nieruchomości zamiennej. Z akt sprawy nie wynika, aby organ odwoławczy podjął jakąkolwiek próbę wyjaśnienia treści odwołania lub faktycznych intencji skarżącego. W zaistniałej sytuacji, zdaniem Sądu, organ powinien był co najmniej wezwać skarżącego do wyjaśnienia, czy istotnie jego intencją było wyłącznie zaskarżenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2019 r., czy również cofnięcie wcześniejszego oświadczenia z dnia [...] lipca 2019 r., wyjaśniając przy tym, zgodnie z wyrażoną w art. 9 k.p.a. zasadą informowania stron, że nie będzie możliwe wydanie pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w przypadku braku jednoznacznego wyrażenia zgody na zwrot nieruchomości zamiennej. Nieuwzględnienie tych okoliczności i brak wezwania skarżącego do sprecyzowania zakresu odwołania doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w szczególności w art. 7, 8 i 9 k.p.a., zgodnie z którymi organy muszą podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej a także są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Przyjęcie przez organ odwoławczy, że intencją skarżącego było wyłącznie zaskarżenie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przy jednoczesnym niepodjęciu jakiejkolwiek próby wyjaśnienia zaistniałej sytuacji, miało zdaniem Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Należy mieć na uwadze, że z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, iż każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. W efekcie sprawa podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, co wiąże się dla organu z obowiązkiem dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Istotą postępowania odwoławczego nie jest wyłącznie kasacyjna kontrola zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem decyzji organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.BECK 2004, s. 96). Zasada ta wyraża prawo do rozstrzygnięcia sprawy dwukrotnie, w dwóch organach. Dla jej realizacji konieczne jest, aby rozstrzygnięcia w obydwu instancjach zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że strona nie jest pozbawiona możliwości złożenia wniosków dowodowych w odwołaniu, a organ odwoławczy ma obowiązek przeprowadzenia tych dowodów i ich oceny. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów zgodna z zasadą swobodnej oceny dowodów winna uwzględniać reguły prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego i nie może być oceną dowolną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3301/17) . W myśl art. 60 ustawy Kodeks cywilny z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, w tym również przez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej (oświadczenie woli). W opinii Sądu w świetle treści odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji organu I instancji, Wojewoda powinien uzyskać od skarżącego jednoznaczne stanowisko, czy deklaruje zwrot nieruchomości zamiennej wyjaśniając jednocześnie, że odmowa zwrotu będzie skutkowała utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji. Zważyć bowiem należy, że organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia I instancji a orzeczeniem II instancji (por. wyrok NSA w Katowicach z 9.08.1988 r., SA/Ka 378/88, dostępny w CBOSA). Zasadnym okazał się również zarzut naruszenia przez organy art. 79a k.p.a., którego w tym przypadku nie zastosowano, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdyby skarżący zmienił swoje stanowisko po otrzymaniu zawiadomienia wystosowanego do niego w tym trybie. Zgodnie bowiem z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (§ 2). W wyniku wykonania obowiązku przewidzianego w komentowanym przepisie strona pozyskuje wiedzę co do tego, w jaki sposób organ administracji publicznej ocenia zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Ponadto strona uzyskuje możliwość nie tylko wypowiedzenia się co do wyników postępowania dowodowego, lecz także wpływu na sposób załatwienia sprawy przez organ i na treść decyzji administracyjnej, w szczególności poprzez uzupełnienie materiału dowodowego, złożenie dodatkowych wyjaśnień czy skorygowanie żądania (por. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, wyd. 5; Legalis). Formalne powiązanie konstrukcji obowiązku przewidzianego w art. 79a k.p.a. z obowiązkiem ustanowionym w art. 10 § 1 k.p.a. wyraża się, po pierwsze, poprzez jednoczesną ich realizację w jednym zawiadomieniu kierowanym do strony, a po drugie - poprzez ustanowienie jednolitego terminu do zajęcia przez stronę stanowiska zarówno w kwestii zgromadzonego materiału dowodowego, jak i informacji organu sformułowanej na podstawie art. 79a k.p.a. (por. R. Kędziora, op. cit.). Mając na względzie powyższą argumentację Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Niezależnie od powyższego Sąd uznał, że skoro rozpatrujące sprawę organy administracji przyjęły, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przy dawnej [...] w [...] zostało ustalone i wypłacone – w formie przyznania nieruchomości zamiennej, to rozważenia wymagało, czy odmowa zwrotu nieruchomości zamiennej przez jedną z osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (która jest zarazem jedynym właścicielem tej nieruchomości), może wywołać negatywne skutki dla pozostałych uprawnionych osób do zgłoszenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie wypowiadając się wiążąco w tej kwestii Sąd jedynie wskazuje, iż akta sprawy powinny zostać uzupełnione o dokumentację zgromadzoną w ramach wcześniejszych postępowań, prowadzonych w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, o których Starosta wspomina w swojej decyzji, lecz z których stosowanej dokumentacji, a chociażby podjętych w tym przedmiocie decyzji, nie załączył do akt sprawy. Z kolei Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie podniósł tylko, że postępowanie dowodowe wykazało, że właściciele nieruchomości wywłaszczonej (parcela nr [...]) otrzymali nieruchomości zamienne. Organ II instancji przytoczył w tym zakresie ustalenia poczynione przez Starostę i opisane w decyzji, która podlegała kontroli instancyjnej. W opinii Sądu takie działanie Wojewody narusza zasady stanowiące o prawidłowym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego. Nie zgromadzono bowiem dokumentacji koniecznej do ostatecznego rozpatrzenia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która wszczęta została na wniosek osób będących spadkobiercami po kilku współwłaścicielach nieruchomości przy dawnej [...] w [...]. Reasumując, również z tej przyczyny Sąd uznał, iż zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast pozostałe podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. W szczególności treść wezwania wystosowanego do skarżącego pismem z dnia [...].07.2019 r. nie powinna budzić wątpliwości. Organ przywołał bowiem treść przepisu art. 136 ust. 3 i art. 140 u.g.n., zatem skarżący został poinformowany, że warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zwrot nieruchomości zamiennej otrzymanej w ramach rekompensaty za wywłaszczenie, przy czym na tym etapie nie było konieczne jej szczegółowe identyfikowanie. Oczywistym jest, że ubiegający się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zobowiązany jest zadeklarować zwrot wszystkich nieruchomości otrzymanych w rozliczeniu za wywłaszczenie. Kwestia, czy możliwy jest taki zwrot, podlegałaby natomiast ocenie na dalszym etapie postępowania zwrotowego. Zatem zarzut wykazywanego braku prawidłowej identyfikacji nieruchomości, której dotyczyło wezwanie z [...].07.2019 r., nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku). Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ II instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu przyszłego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności organ II instancji zobowiązany jest uzupełnić materiał dowodowy i uzyskać jednoznaczne oświadczenie skarżącego co do zakresu złożonego przez niego odwołania oraz deklaracji zwrotu nieruchomości zamiennej. Organ zobowiązany jest również pozyskać akta spraw prowadzonych w związku z wnioskami pozostałych uprawnionych osób o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (lub istotnych dokumentów z tych akt, w tym wydanych decyzji) oraz wyjaśnić interes prawny tych osób w postępowaniu zwrotowym. Powyższe wskazanie dotyczy również oceny interesu prawnego D. M., którego osoby dotyczył pkt II decyzji organu I instancji. W tym zakresie organy obu instancji oparły swoje rozstrzygniecie na piśmie pełnomocnika D. M., który cofając wniosek o zwrot podał, że jego mocodawca nie ma legitymacji w postępowaniu. Materiał dowodowy sprawy tego nie dokumentuje, zatem i w tym zakresie Wojewoda powinien poczynić stosowne ustalenia. Kończąc należy w tym miejscu zaznaczyć, że niewątpliwie na treść przyszłej decyzji rzutować będzie pozyskane jednoznaczne oświadczenie skarżącego co do zwrotu nieruchomości zamiennej. Po uzupełnieniu pozostałego materiału dowodowego Wojewoda przeprowadzi merytoryczną ocenę sprawy i da temu wyraz w przyszłym swoim rozstrzygnięciu, którego uzasadnienie sporządzone powinno zostać zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składają się uiszczony wpis od skargi ([...] zł), koszty zastępstwa procesowego ([...] zł), którego wysokość ustalono na podstawie § 2 pkt 5 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata od pełnomocnictwa ([...] zł).