II SA/Po 1124/19

Dnia 19 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na zarządzenie pokontrolne W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga A. K. (zwanego dalej: skarżący) prowadzącego działalność pod nazwą [...]" na Zarządzenie Pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska w [...] - Delegatura w [...] (zwany dalej: [...]IOŚ) z dnia [...] listopada 2019 roku znak: [...] (zwane dalej: Zarządzenie). Skarżąc zaskarżył Zarządzenie w zakresie punktu 3, nakazującego mu przekazywanie zużytych baterii i akumulatorów kwasowo-ołowiowych prowadzącemu przetwarzanie zużytych baterii lub zużytych akumulatorów Termin - bezpośrednio po otrzymaniu zarządzenia. Zarzucił naruszenie: art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: Kpa) poprzez niewskazanie podstawy prawnej (przepisów prawa materialnego) Zarządzenia, uzasadniającej nałożenie w punkcie 3 obowiązku przekazywania zużytych baterii i akumulatorów kwasowo-ołowiowych prowadzącemu przetwarzanie zużytych baterii lub zużytych akumulatorów; niewskazanie w Zarządzeniu podstawy prawnej do natychmiastowego wykonania obowiązku określonego w punkcie 3 Zarządzenia; a także naruszenie art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U. z 2019r.poz. 521, zwanej dalej: ustawa) poprzez przyjęcie, że zużyte baterie i akumulatory skarżący ma przekazywać bezpośrednio do zakładu przetwarzania zużytych baterii lub zużytych akumulatorów, podczas gdy powyższy przepis nie zabrania ich przekazania innemu podmiotowi/zakładowi zbierającemu zużyte baterie i zużyte akumulatory. Przy tak postawionych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie punktu 3 Zarządzenia i zasądzenie od organu orzekającego kosztów postępowania. Rozwijając powyższe zarzuty skarżący podniósł, że w nagłówku Zarządzenia winna zostać wskazana wyczerpująca podstawa prawna (tj. przepisy prawa materialnego, na podstawie których Zarządzenia zostały wydane, tymczasem dopiero w uzasadnieniu Zarządzenia, na str. 2 przytoczono przepis merytoryczny. Skarżący wskazał także, że dla wykonania obowiązku określonego w punkcie 3 Zarządzenia wskazano termin wykonania "bezpośrednio po otrzymaniu zarządzenia", co w praktyce oznacza, jego zdaniem, rygor natychmiastowej wykonalności, co z kolei nie znalazło uzasadnienia w Zarządzeniu poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawnego, jako podstawy prawnej uzasadniającej jego nałożenie. Kolejno skarżący wywodził, że prowadzi działalność gospodarczą m.in. w zakresie zbierania zużytych baterii oraz zużytych akumulatorów kwasowo-ołowiowych, na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 roku. W ramach tej działalności rocznie przyjmuje ok. 3 ton tych odpadów w postaci zużytych baterii i zużytych akumulatorów kwasowo-ołowiowych. Nie jest przedsiębiorcą "Prowadzącym zakład przetwarzania zużytych baterii lub zużytych akumulatorów w rozumieniu art. 58 ust. 2 ustawy. Obowiązkiem skarżącego jest, według niego, jedynie zebranie wyżej wymienionych baterii i akumulatorów od użytkowników i przekazanie dalej. Kolejno skarżący powołał się na art. 58 ust. 2 ustawy wywodząc, że "Zbierający" zużyte baterie kwasowo-ołowiowe lub zużyte akumulatory kwasowo-ołowiowe jest obowiązany do przekazania tych baterii i akumulatorów prowadzącemu zakład przetwarzania zużytych baterii lub zużytych akumulatorów, który spełnia wymagania, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 i w przepisach wydanych na podstawie art. 63 ust. 7 oraz jest wpisany do rejestru, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Skarżący oświadczył, iż w 2018 roku jego firma nie przekazała zużytych baterii i zużytych akumulatorów jakiejkolwiek firmie, ale podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą w zakresie zbierania odpadów m.in. o kodzie 16 06 01* - posiadającemu przepisane prawem uprawnienia - [...] Sp. z o.o. [...] [...] ul. [...] (z siedzibą w [...] [...]). Wskazał również, że z tytułu przekazania przez jego firmę odpadów o kodzie 16 06.01* innemu "Zbierającemu" odpadów nie powstało dla środowiska jakiekolwiek zagrożenie. Przekazanie przeze niego tego typu odpadów firmie o tym samym profilu działalności nie spowodowało także jakiegokolwiek zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego. Zdaniem skarżącego przepis art. 58 ust. 2 ustawy, jak również cały rozdział 11 cytowanej ustawy nie dają podstaw do przyjęcia by występował ustawowy zakaz przekazywania odpadów w postaci zużytych baterii i zużytych akumulatorów pomiędzy "Zbierającymi". W tym miejscu skarżący wskazał na poprzednie brzmienie wymienionego przepisu (sprzed nowelizacji w 2014 roku) zobowiązywało zbierających zużyte baterie i akumulatory do bezpośredniego ich przekazywania do przetwarzającego. W obecnym brzmieniu w przepisie wykreślono słowo "bezpośredniego". Owo wykreślenie, w ramach nowelizacji, wyrazu "bezpośrednio" należy, zdaniem skarżącego, rozumieć jako dopuszczenie możliwości przekazywania do zakładu przetwarzania również "pośrednio" tzn. przez innego zbierającego zużyte baterie i akumulatory. W ocenie skarżącego, taką intencję zmiany brzmienia art. 58 ust. 1ustawy potwierdza treść uzasadnienia do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o bateriach i akumulatorach oraz niektórych innych ustaw (druk nr 2244 Sejmu VII kad.). Przy czym oczywistym jest, według skarżącego, iż finalnie zużyte baterie i akumulatory muszą trafić do podmiotu przetwarzającego tego typu odpady. Jednak nie ma znaczenia czy mali i średni przedsiębiorcy dostarczą je indywidualnie, osobiście czy zbiorczo, za pośrednictwem jednego ze "Zbierających". Skarżący wywodził, że powyższa interpretacja omawianego zagadnienia wynika z faktu, iż ustawodawca zna realia dotyczące gromadzenia i przetwarzania zużytych baterii i akumulatorów i dostrzegł, iż dla przedsiębiorcy zbierającego małe ilości tych odpadów (np. ok. 3 ton rocznie) jest to działalność marginalna, a tym samym nieopłacalna, co może wpłynąć na zaniechanie przez nich zbierania odpadów - z niekorzyścią dla środowiska. Podniósł, że zdarzają się przypadki odmowy przyjmowania przez zakłady przetwarzające tak małej masy odpadów. Nadto nie wszystkie podmioty zbierające odpady zlokalizowane są w niedalekiej odległości od zakładów przetwarzających wyżej wymienione odpady, co generuje trudności logistyczne oraz czyni tę działalność nieekonomiczną. Z też tego względu odpady, o których mowa, przekazywane są innemu podmiotowi zbierającemu, aby zgromadził taką ilość odpadów (zużytych baterii i akumulatorów), które następnie przyjmie zakład przetwarzania odpadów. Końcowo skarżący poinformował, że organ administracji wszczął przeciwko niemu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (podkreślając, że kary są bardzo wysokie), akcentując, że potraktowano go, jakby swoim postępowaniem zaszkodził środowisku lub zdrowiu i życiu ludzi, co absolutnie nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. [...]IOŚ wyjaśnił, że zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt ustawy z dnia [...] lipca [...] o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 1355 z późn. zm.) zgodnie, z którym "Na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej". Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że Zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, w związku z powyższym art. 107 §1 nie miał zastosowania. Podkreślono, że Zarządzenie stanowi przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska i nie nałożono nim na kontrolowaną jednostkę żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinna realizować z mocy prawa. Jednocześnie w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego wskazano stwierdzone naruszenie i podstawę prawną. Odnosząc się do zarzutu braku wskazania podstawy prawnej do natychmiastowego wykonania obowiązku określonego w punkcie 3 Zarządzenia, [...]IOŚ podniósł, że strona, jako profesjonalny podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie zbierania odpadów, powinna przez cały okres prowadzenia działalności przestrzegać obowiązujących przepisów prawa. Zarządzenie pokontrolne wydawane jest w razie stwierdzenia, w wyniku przeprowadzonej kontroli, naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń poprzez zobowiązanie do realizacji zadań i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowany podjął, aby dalsza jego działalność nie naruszała prawa. Zarządzeniem pokontrolnym nie nałożono na kontrolowanego dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinien realizować z mocy prawa. Organ opisał również ustalony stan faktyczny w sprawie, wskazując, że przeprowadzona kontrola wykazała, iż kontrolowany podmiot posiada z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydaną przez Starostę Konińskiego udzielającą zezwolenia na zbieranie odpadów w tym m. in. baterii i akumulatorów. Posiadana decyzja zezwala na zbieranie zużytych baterii i zużytych akumulatorów, w tym odpadów niebezpiecznych o kodach: - 16 06 01 * - Baterie i akumulatory ołowiowe. Skarżący przekazywał odpady o kodzie 16 06 01* (baterie i akumulatory ołowiowe) firmie [...] Sp. z o. o. [...]. Przy czym w roku 2018 przekazał odpady o kodzie 16 06 01*, zaś w 2019 roku takich odpadów nie przekazywał. Wskazano także, że frma [...] Sp. z o. o. [...] posiada zezwolenie na zbieranie odpadów z dnia [...] listopada 2015 r., wydane przez Prezydenta Miasta [...]. W oparciu o dane pozyskane z rejestru BDO wynikało, że firma [...] Sp. z o. o. nie posiada wpisu z zakresu działu V, tabeli 2, tj. nie jest prowadzącym zakład przetwarzania zużytych baterii lub zużytych akumulatorów. Jednocześnie ani firma [...] Sp. z o. o. [...], ani skarżący nie posiadają wpisu do BDO z zakresu działu IX - pośrednik w obrocie odpadami. Kolejno organ dokonał wykładni przepisów, w szczególności art. 58 ust. 2 (ustawy) i art. 25 ust. 4 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia [...] grudnia 2012r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 701 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa o odpadach), a następne przeprowadził wywód na potwierdzenie słuszności i zgodności z prawem Zarządzenia. Końcowo zaś wskazał, że strona podpisała protokół kontroli w dniu [...] października 2019 r. bez uwag. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżone Zarządzenie pokontrolne odpowiada prawu. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem sporu w sprawie jest pkt 3 Zarządzenia pokontrolnego [...]IOŚ z dnia [...] listopada 2019 r. W punkcie tym organ nakazał skarżącemu przekazywać zużyte baterie i akumulatory kwasowo-ołowiowe prowadzącemu zakład przetwarzania zużytych baterii lub zużytych akumulatorów i nakaz ten obowiązywał bezpośrednio po otrzymaniu zarządzenia. Skarżący wskazał też na dwa uchybienia w zakresie wskazania podstaw prawnych wydanego aktu. Rozpoczynając od tych lżejszych gatunkowo zarzutów wskazać przyjdzie, że ostatni z nich nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podstawy prawne są wskazane w Zarządzeniu i nawet jeśli wszystkie przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie nie zostały przywołane w samej sentencji, to wskazano na nie w uzasadnieniu decyzji i nie nastręcza trudności ich odnalezienie. Nawet gdyby zatem uznać to za uchybienie, to na tyle nieistotne i niewpływające na prawidłowość Zarządzenia, że nie mogłoby stanowić podstawy do wzruszenia tego aktu. Sąd nie miał też wątpliwości, że z istoty Zarządzenia pokontrolnego wynika, że dotyczy ono obowiązków, które już powinny być wykonywane, a – wbrew przepisom – nie są, stąd nie budzi zastrzeżeń ze organ wymaga, aby nakazy z Zarządzenia były wykonywane "natychmiast", tj. tak jak tego wymagają przepisy, które złamano. Głównym jednakże zarzutem było – jak zarzucano – nieznajdujące oparcia w przepisach nałożenie obowiązku przekazywania opisanych odpadów do zakładu przetwarzania. Przechodząc zatem do rozważań w tej mierze na wstępie Sąd wskazuje, że badając zgodność z prawem zaskarżonego Zarządzenia Sąd podzielił, opisane powyżej, ustalenia faktyczne dokonane przez organ przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Sąd podzielił również argumentację [...]IOŚ, uznając, że Zarządzenie było prawidłowe, a to ze względów wskazanych poniżej. Należy zatem wskazać, zgodnie z art. 58 ust. 2 przywołanej na wstępie ustawy o bateriach i akumulatorach zbierający zużyte baterie kwasowo-ołowiowe lub zużyte akumulatory kwasowo-ołowiowe jest obowiązany do przekazania tych baterii i akumulatorów prowadzącemu zakład przetwarzania zużytych baterii lub zużytych akumulatorów, który spełnia wymagania, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 i w przepisach wydanych na podstawie art. 63 ust. 7 oraz jest wpisany do rejestru, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Z przytoczonego przepisu nie wynika, na co zasadni zwrócił uwagę organ, że zbierający zużyte baterie kwasowo-ołowiowe lub zużyte akumulatory kwasowo-ołowiowe może przekazywać prowadzącemu zakład przetwarzania zużytych baterii lub zużytych akumulatorów (który spełnia wymagania, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 i w przepisach wydanych na podstawie art. 63 ust. 7 oraz jest wpisany do rejestru, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach) za pośrednictwem innych podmiotów posiadających zezwolenie na zbieranie tego typu odpadów. Przekazanie odpadów innemu zbierającemu nie gwarantuje bowiem, iż zostaną one przez niego przekazane do zakładu przetwarzania, a nie ponownie do innego zbierającego. Ma to istotne znaczenie, albowiem zgodnie z art. 25 ust. 4 pkt 1 ustawy o odpadach - odpady mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez: 1 rok - w przypadku magazynowania odpadów niebezpiecznych, odpadów palnych, niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych. Przy czym odnotowania wymaga, że okresy magazynowania odpadów są liczone łącznie dla wszystkich kolejnych posiadaczy tych odpadów (art. 25 ust. 6 ustawy o odpadach). Odpady, których dotyczy niniejsza sprawa, a więc odpady o kodzie 16 06 01* (baterie i akumulatory ołowiowe) należą do grupy odpadów niebezpiecznych, ergo okres ich magazynowania nie powinien być dłuższy niż rok przez wszystkich posiadaczy odpadów. Wprawdzie w części skargi skarżący zasadnie wypowiadał się w kwestii celów, jakie przyświecały ustawodawcy dokonującemu nowelizacji ustawy oraz realiów, które tę nowelizację wymusiły, to jednak nie dokonał właściwego odczytania norm prawnych z przywołanych przepisów. Jednoczenie skarżący stracił z pola widzenia cel wskazany, jako naczelny cel nowelizacji, jakim jest uszczelnienie systemu gospodarowania zużytymi bateriami i zużytymi akumulatorami. W istocie ustawodawca zrezygnował z wyrażenie bezpośrednio w art. 58 ustawy w zakresie przekazywania odpadów do zakładu przetwarzania. Jednocześnie jednak wprowadził instytucję pośrednika, zakładając, że korzystanie z niej sprzyjać będzie zmniejszeniu kosztów związanych z logistyką, w zgodzie z przepisami ustawy o odpadach. I tak - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 20 ustawy o odpadach - przez pośrednika w obrocie odpadami "rozumie się każdego, kto organizuje przetwarzanie odpadów w imieniu innych podmiotów, w tym również podmiot, który nie obejmuje odpadów fizycznie w posiadanie. Zgodnie z art. 6 pkt 10 a) ustawy - podmiot pośredniczący to podmiot, za pośrednictwem którego wprowadzający baterie lub akumulatory wykonuje obowiązki w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Z kolei art. 50 ust. 1 ustawy o odpadach określa zakres podmiotów objętych wpisem na wniosek do rejestru BDO, o którym mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o odpadach. Marszałek Województwa na podstawie tego przepisu dokonuje wpisu na wniosek m.in. pośredników w obrocie odpadami, o ile nie podlegają oni wpisowi do rejestru m.in. z urzędu np. jako zbierający (czy przetwarzający) odpady. Jak bowiem słusznie wskazał organ - z art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o odpadach w związku z art. 50 ust. 2 i art. 50 ust. 3 tej ustawy wynika, że pośrednik w obrocie odpadami, o ile nie podlega wpisowi do rejestru na podstawie pkt 1 i 3 lub z urzędu, obowiązany jest przed rozpoczęciem działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie odpadami uzyskać wpis do rejestru, bowiem działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie odpadami, może prowadzić wyłącznie podmiot wpisany do rejestru. Jeśli więc pośrednik w obrocie odpadami z innego tytułu (zbierania odpadów) jest już w rejestrze BDO, to powinien złożyć wniosek aktualizacyjny o wpis do "działu IX - pośrednik w obrocie odpadami" zgodnie z art. 59 ust. 1. Organ słusznie zwrócił uwagę, że komunikatem Ministra Środowiska z dnia 24 stycznia 2018 r. w sprawie daty utworzenia rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami ogłoszono, że datą utworzenia rejestru, o którym mowa w art. 49 ust. 1 ustawy o odpadach, był dzień [...] stycznia 2018 r. Podmioty objęte obowiązkiem złożenia wniosku o wpis do tego rejestru, były obowiązane do złożenia tego wniosku w terminie 6 miesięcy od dnia utworzenia rejestru (art. 234 ust. 2) zaś inne podmioty, podlegające z urzędu wpisowi do rejestru, zgodnie z art. 51 ust. 1, spełniające wymagania do uzyskania tego wpisu w dniu utworzenia rejestru, są wpisywane do tego rejestru w terminie 6 miesięcy od dnia jego utworzenia (art. 234 ust. 4). Z powyższego wynika, że po dniu [...] lipca 2018 r. podmioty powinny mieć nadany nr rejestrowy i umieszczać nr rejestrowy na dokumentach związanych z prowadzeniem firmy. Tymczasem, jak wskazano na wstępie, firma [...] Sp. z o. o. [...], podobnie zresztą jak sam skarżący, nie posiadają wpisu do BDO z zakresu działu IX - pośrednik w obrocie odpadami. Jednocześnie jednak, z przedstawionych przez skarżącego kart przekazania odpadów wynika, że odpady o kodzie 16 06 01* były przekazywane również po terminie konieczności uzyskania wpisu do rejestru, tj. [...] lipca 2018 r. oraz [...] sierpnia 2018 r. Na kartach przekazania odpadów widnieją nr rejestrowe podmiotów, zaś we wskazanych datach żaden z podmiotów nie był wpisany do rejestru jako pośrednik w obrocie odpadami. Co więcej, wskazane podmioty nie posiadały wpisu jako pośrednik w obrocie odpadami do dnia przekazania skargi na Zarządzenie. Bez znaczenia prawnego w okolicznościach sprawy jest, podnoszona przez skarżącego, kwestia niespowodowania zagrożenia dla środowiska, zdrowia i życia ludzkiego. Przekazanie odpadów o kodzie 16 06 01* innemu podmiotowi posiadającemu zezwolenie na zbieranie odpadów, stanowiło bowiem naruszenie art. 58 ust. 2 ustawy. W opisanych okolicznościach, Sąd, na podstawie ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z [...] czerwca 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).